Высшие и центральные государственные органы империи

Высшие государственные органы. Дворцовые перевороты второй четверти XVIII в. дестабилизировали систему высшего государственного управления. Созданный Петром I Сенат был оттеснен на второй план новыми государственными учреждениями.

Как уже говорилось выше, в 1726 г. (8 февраля) по указу Екатерины I был образован Верховный тайный совет. Первоначально в его состав вошли А.Д. Меншиков, П.А. Толстой, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин, А.И. Остерман, Д.М. Голицын и герцог Карл Фридрих Голштейн-Готторпский, позднее он пополнился представителями русской аристократии – князьями Долгорукими и Голицыными. Будучи формально совещательным органом при монархе, Верховный тайный совет фактически решал все важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. В августе 1726 г. он де-юре получил законодательные полномочия: отныне все законы государства могли иметь подписи или императрицы, или Верховного тайного совета. Ему вскоре оказались подчинены коллегии, Преображенский приказ, Синод и даже Сенат. Всем этим учреждениям Верховный тайный совет посылал указы, а принимал от них «доношения». В правление малолетнего Петра II Верховный тайный совет выполнял также функции регентского совета. В 1730 г. «верховники» попытались ограничить самодержавие особыми кондициями, ставившими Верховный тайный совет над императорской властью. После провала этого плана 4 марта 1730 г. Верховный тайный совет был упразднен.

В правление Анны Иоанновны в октябре 1731 г. возник Кабинет министров, состоявший из трех человек: князя А.М. Черкасского, графов А.И. Остермана и Г.И. Головкина (являлся кабинет-министром до 1734 г.). Позднее в его состав были введены П.И. Ягужинский (1735 – 1736 гг.), А.П. Волынский (1738 – 1740 гг.), А.П. Бестужев-Рюмин (1740 г.), М.Г. Головкин (1740 – 1741 гг.). Первоначально Кабинет министров имел более узкую компетенцию, чем Верховный тайный совет, занимаясь лишь вопросами непосредственного государственного управления. Однако в ноябре 1735 г. Кабинет министров получил законодательные полномочия: по указу Анны Иоанновны подписи трех его членов приравнивались к подписи монарха. Большое влияние на деятельность Кабинета министров оказывал фаворит императрицы Бирон. В сентябре 1739 г. Кабинет был реорганизован: внутренние и внешние дела были поделены между его экспедициями. Значение Кабинета министров резко возросло во время «правления» Ивана VI Антоновича и регентства Анны Леопольдовны, так как он фактически замещал не только императора-младенца, но и его мать-правительницу.

Вскоре после вступления на престол Елизаветы Петровны Кабинет министров был упразднен. Часть его дел стал решать Сенат (которому Елизавета Петровна возвратила прежнее политическое значение), а другая поступила в непосредственное ведение самой императрицы. Для этого при последней была восстановлена личная канцелярия – Кабинет ее величества (декабрь 1741 г.). В марте 1756 г. в связи с подготовкой России к войне с Пруссией (Семилетняя война) была образована Конференция при высочайшем дворе. Она занималась решением дипломатических и военных вопросов. Постепенно компетенция Конференции расширялась. В октябре 1756 г. она получила право посылать Сенату и Синоду «резолюции к исполнению» в форме «экстрактов из протоколов». Таким образом, Конференция при высочайшем дворе была вновь поставлена над Сенатом. Распоряжения центральным учреждениям давались в форме рескриптов. Конференция решала многие административные и кадровые вопросы, но ее деятельность в области внутренней политики носила избирательный характер и лишь частично ограничивала прерогативы Сената. Конференц-министрами в разное время были: С.Ф. Апраксин, А.П. и М.П. Бестужевы-Рюмины, А.Б. Бутурлин, М.И. и Р.И. Воронцовы, М.М. Голицын, И.И. Неплюев, Н.Ю. Трубецкой, Я.П. Шаховской, А.И. и П.И. Шуваловы, а также наследник престола великий князь Петр Федорович. Бессменным секретарем Конференции являлся Д.В. Волков. После прихода к власти Петра III Конференция при высочайшем дворе утратила значение самостоятельного государственного органа и служила лишь для передачи повелений императора другим учреждениям. Она была упразднена 20 января 1762 г.

При Петре III в качестве высшего государственного органа функционировал Императорский совет, состоявший из 9 человек. Кроме канцлера М.И. Воронцова и секретаря императора Д.В. Волкова, все остальные его члены принадлежали к высшей военной элите: немецкие родственники Петра III принцы Г.-Л. Голштинский и П.-А.-Ф. Голштейн-Бек, а также возвращенный из ссылки Х.А. Миних являлись генерал-фельдмаршалами, А.Н. Вильбуа, А.Н. Волконский и А.П. Мельгунов – генералами, а Н.Ю. Трубецкой – президентом Военной коллегии. Совет был наделен правом принимать от имени монарха указы «по вопросам меньшей важности» (право подписи под основными законодательными актами Петр III сохранил за собой). Императорская инструкция обязывала Совет заботится в первую очередь об армии и финансах. Совет, в частности, представил проект первого в истории России выпуска бумажных денег (был реализован при Екатерине II в 1769 г.). После свержения Петра III Императорский совет прекращает свою деятельность, хотя никакого акта о его ликвидации принято не было.

Императорский совет Петра III замыкает цепочку особых высших государственных органов (Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция при высочайшем дворе), принимавших законодательные и распорядительные акты от имени монархов. Появившиеся впоследствии внешне похожие государственные учреждения (Советы при высочайшем дворе Екатерины II и Павла I) являлись исключительно совещательными органами и не играли заметной роли в государственном управлении. В то же время необходимо отметить, что ни один из этих органов не ограничивал власть монарха, так как создавался по его воле и был призван облегчить монарху управление государством.

Сенат и Синод в середине и во второй половине XVIII в. В истории Сената послепетровского времени прослеживаются несколько этапов. В 1726 –1741 гг. Сенат теряет значение высшего органа империи и в системе государственного управления фактически низводится до положения одной из коллегий. В этот период над ним стояли – сначала Верховный тайный совет, затем Кабинет министров. В 1741 –1756 гг. статус Сената как высшего органа законодательства, управления и надзора был восстановлен. На это время приходится пик его политического влияния. На такую высоту он не поднимался даже при Петре I. С учреждением в 1756 г. Конференции при высочайшем дворе Сенат вновь отодвигается на второй план.

В 1763 г. Екатерина II объявила реформу Сената. Непосредственным поводом к ее проведению стало появление проекта «Манифеста об учреждении Императорского совета и разделении Сената на департаменты», подготовленного графом Н.И. Паниным, активным участником дворцового переворота, завершившегося воцарением Екатерины II. Манифестом предусматривалось ограничение власти монарха Императорским советом и Сенатом. Екатерина II сначала подписала его, но затем, по примеру Анны Иоанновны, разорвала документ, ограничивавший ее самодержавную власть. Из проекта Н.И. Панина была реализована только его вторая часть – разделение Сената на департаменты. По указу Екатерины II от 15 декабря 1763 г. Сенат разделялся на шесть департаментов: четыре из них находились в Петербурге и два – в Москве. «Государственные и политические дела» были сосредоточены в Первом департаменте, возглавляемом генерал-прокурором. В ведении Второго департамента находились судебные дела. Третий и Четвертый департаменты занимались самыми разнообразными вопросами: от управления окраинами государства до попечительства над образованием и науками. Московские департаменты соответствовали Петербургским: Пятый – Первому, Шестой – Второму. Все департаменты, кроме Первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору.

Сенатская реформа Екатерины II формально восстановила Сенат как высшее государственное учреждение Российской империи. Вместе с тем, раздробив его на обособленные департаменты, реформа нанесла удар по аристократической фронде самодержавия, покончив с проявлениями так называемого дворянского конституционализма. Сенат органично вписался в политическую систему «просвещенного абсолютизма».

В отличие от Сената Синод в послепетровское время претерпел незначительные изменения. В 1726 г. при нем была образована Коллегия экономии, ведавшая административно-хозяйственной частью духовного ведомства. В 1744 –1763 гг. ее заменяла Канцелярия синодального экономического правления. В ходе секуляризационной реформы Коллегия экономии была восстановлена для заведования бывшими монастырскими крестьянами, но действовала она теперь на правах самостоятельного центрального органа управления, не подчиняющегося Синоду. В аппарате же самого Синода отчетливо наметилась тенденция к усилению личной власти обер-прокурора, что в полной мере соответствовало подчиненному положению церкви в абсолютистском государстве.

Система церковного управления на местах была также подконтрольна светской власти. Церковные области – епархии, как правило, совпадали с административно-территориальными единицами империи: с провинциями, позже с губерниями. Епархиальные архиереи – митрополиты, архиепископы, епископы – назначались императором по представлению Синода. В каждой епархии при архиерее создавались коллегиальные органы, с 1744 г. именовавшиеся духовными консисториями. Они ведали личным составом духовенства, боролись с ересями и расколом, снабжали церкви духовной литературой, заведовали церковным имуществом, надзирали за качеством служб и проповедей, судили духовенство и прихожан (последних по бракоразводным делам). Духовные консистории формировались из представителей как черного, так и белого духовенства. Низшими церковно-административными единицами являлись благочиния и приходы.

Уложенная комиссия 1767 г. Уложенная комиссия 1767 г. была формально образована для составления нового свода законов – Уложения. Подобные государственные учреждения создавались и предшественниками Екатерины II: Петром I в 1700 г. и Елизаветой Петровной в 1754 г. Но в отличие от прежних комиссий, состоявших только из государственных чиновников, Уложенная комиссия 1767 г. формировалась как сословно-представительное учреждение. Многие историки рассматривают созыв и деятельность этой комиссии в качестве важнейшего мероприятия политики «просвещенного абсолютизма».

Манифест о созыве Уложенной комиссии был издан правительством в декабре 1766 г. Одновременно был опубликован документ о порядке выборов депутатов в Комиссию. Каждое высшее и центральное учреждение (Сенат, Синод, коллегии и другие органы) посылали по одному депутату. От уезда (дворяне), города (посадское население), от каждой сословной группы провинции также посылалось по одному депутату. Без своего представительства в Уложенной комиссии остались лишь крепостные крестьяне.

Всего в Комиссию было избрано 564 депутата: 28 – от правительственных учреждений, 161 – от дворян, 208 – от горожан и 167 – от остальных сословий и групп. Избиратели с мест давали депутатам наказы, всего было доставлено в Комиссию 1465 наказов. Свой «Наказ» составила и Екатерина II.

Заседания Уложенной комиссии открылись в Грановитой палате Кремля 31 июля 1767 г. На ее открытие из Петербурга в Москву прибыла сама императрица. Председателем комиссии был избран генерал А.И. Бибиков. На первых заседаниях был зачитан «Наказ» Екатерины II. В декабре 1767 г. депутаты перенесли свои заседания в Петербург. Помимо основной, именовавшейся Большой комиссией, депутатами было образовано около 20 «малых» или «частных» комиссий, обсуждавших отдельные законопроекты – о дворянстве, купечестве, о поместьях и вотчинах, о торговле и заведении фабрик, о судопроизводстве и др. В ходе работы комиссии выявились существенные разногласия в требованиях разных сословий. К тому же сами депутаты оказались недостаточно хорошо подготовлены к законотворческой работе. Поэтому комиссия не сумела выполнить свою главную задачу – подготовить новый свод законов. Но наказы депутатам и ход прений в Большой и малых комиссиях помогли Екатерине II выяснить настроения различных сословий страны. Воспользовавшись началом русско-турецкой войны, правительство в 1768 г. распустило Уложенную комиссию на неопределенный срок. Материалы, собранные комиссией, были использованы при разработке реформ государственного аппарата в 1775 – 1785 гг.

Органы политического сыска в XVIII в. Органами политического сыска при Петре I являлись Преображенский приказ и Тайная канцелярия. Преображенский приказ был создан в 1695 г. Свое название он получил по месту первоначального пребывания в резиденции царя селе Преображенском. Возникнув как дворцовое ведомство, Преображенский приказ превратился в орган следствия и суда по государственным преступлениям – измене, бунту, «непристойным» речам по отношению к царю и членам его семьи. Кроме того, этот приказ ведал охраной порядка в Москве. Судьей Преображенского приказа был князь Ф.Ю. Ромодановский. При проведении следствия широко применялись пытки, которые носили узаконенный характер. Самым крупным процессом в истории Преображенского приказа стал печально знаменитый «стрелецкий розыск» 1698 –1699 гг., в ходе которого к смертной казне было приговорено около тысячи человек. Преображенский приказ просуществовал до 1729 г. и был упразднен Верховным тайным советом.

Тайная канцелярия возникла в 1718 г. в связи с расследованием дела царевича Алексея. После его завершения она не была распущена. В ее ведение поступали наиболее важные политические процессы: дело бывшей царицы Евдокии Лопухиной, дело фаворитки Петра I Марии Гамильтон и др. После смерти Петра I Тайная канцелярия была упразднена (1726 г.).

Преемницей Преображенского приказа и Тайной канцелярии стала Канцелярия тайных розыскных дел, учрежденная по указу Анны Иоанновны 24 марта 1731 г. Начальником этой Канцелярии в течении многих лет был А.И. Ушаков, одна из наиболее одиозных личностей в истории России. Канцелярия вела дела по государственным преступлениям («слово и дело государево»), в том числе за разговоры о разорении России немцами во времена «бироновщины», дела о шпионах, а также «розыскные дела» по личному указанию императрицы. Елизавета Петровна, придя к власти, не ликвидировала Канцелярию тайных розыскных дел, несмотря на ее непопулярность в дворянских кругах, но за время своего правления она не утвердила ни одного смертного приговора. Само же число политических дел, проходящих через Канцелярию даже возросло по сравнению со временем Анны Иоанновны. Так, в 1731 – 1740 гг. Канцелярия рассмотрела 2 тыс. дел, в 1741 – 1761 гг. – 5 тыс. дел. Канцелярия Тайных розыскных дел была упразднена Петром III 19 февраля 1762 г.

Екатерина II, подтвердив указ Петра III об упразднении Канцелярии тайных розыскных дел, в октябре 1762 г. создала Тайную экспедицию Сената. Последней были переданы функции и сохранившаяся часть штата упраздненной Канцелярии. Деятельностью Тайной экспедиции непосредственно руководил генерал-прокурор Сената. В 1764 – 1792 гг. эту должность занимал А.А. Вяземский.

Через Тайную экспедицию Сената прошли такие политические дела, как процесс по делу ростовского архиепископа Арсения (А. Мацеевича), выступившего против секуляризации; дело В.Я. Мировича, пытавшегося в 1764 г. освободить из Шлиссельбургской крепости и возвести на престол Ивана VI Антоновича; ряд процессов, связанных с появлением самозванцев; процессы над участниками «чумного бунта» в Москве (1771 г.), восстания Е.И. Пугачева и др. В 90-х гг. XVIII в. Тайная экспедиция осудила просветителей А.Н. Радищева, Н.П. Новикова, Ф.В. Кречетова. Екатерина II не раз публично заявляла, что в Тайной экспедиции нет пыток и телесных наказаний. На самом деле они применялись в не менее жестоких формах, чем в Канцелярии тайных розыскных дел.

Тайную экспедицию Сената упразднил в начале своего правления император Александр I (1801 г.).

Центральные государственные учреждения. На протяжении большей части XVIII в. коллегии оставались основным звеном центрального государственного управления. Однако коллежская система не отличалась стабильностью. Первые изменения в ней произошли еще при Петре I в 1722 г.: Была ликвидирована Ревизион-коллегия, вошедшая в состав Сената в качестве конторы, из Юстиц-коллегии была выделена Юстиц-коллегия лифляндских и эстляндских дел, а для управления Украиной образована Малороссийская коллегия.

Позднее в системе коллегий также происходили изменения. Из-за нехватки средств в 1725 – 1730 гг. Камер-коллегия и Штатс-контор-коллегия временно составляли одно учреждение. В 1727 г. в связи с реорганизацией местных органов упраздняется Главный магистрат. В том же году ликвидируется Малороссийская коллегия. В 1731 г. Берг и Мануфактур-коллегии вливаются в Коммерц-коллегию.

Елизавета Петровна, постоянно подчеркивавшая о своей верности реформам отца, в 1742 г. восстановила самостоятельные Берг-коллегию и Мануфактур-коллегию, а в 1743 г. – Главный магистрат.

В 1763 г. были учреждены Коллегия экономии (в связи с проведением секуляризационной реформы) и Медицинская коллегия (до этого существовала как Медицинская канцелярия), в 1764 – Малороссийская коллегия (восстановлена вследствие окончательной ликвидации гетманства).

Все коллегии имели четкое деление на присутствие и канцелярию. Кроме того, при коллегиях создавались конторы и экспедиции, являвшиеся их структурными подразделениями, иногда выделявшиеся из их состава и превращавшиеся в самостоятельные центральные учреждения. Многие коллегии имели свои отделения в Москве. С момента возникновения коллежская система не охватывала собой всю сферу отраслевого управления. Ко второй половине XVIII в. этот недостаток коллежской системы только усилился. Не получил дальнейшего развития и коллегиальный принцип разрешения дел в коллегиях. Реальная численность присутствия всегда была меньше установленной «Генеральным регламентом». Почти все коллегии, несмотря на активную деятельность Юстиц-коллегии, частично сохранили унаследованные от приказов судебные функции.

В 1775 г. Екатерина II приступила к очередной реорганизации государственного аппарата. Важнейшим направлением реформы стала децентрализация государственного управления. В связи с этим большинство коллегий было упразднено, а их функции переданы местным учреждениям. В 1786 г., после распространения на территорию Украины «Учреждения о губерниях», ликвидируется Малороссийская коллегия. К концу 80-х годов XVIII в. остаются три государственные коллегии – Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская, а также созданная в 1763 г. Медицинская коллегия.

В 1796 г. императором стал Павел I. Будучи сторонником централизации государственного управления, он в 1796 – 1797 гг. восстановил Берг-, Мануфактур-, Камер- и Ревизион-коллегии. Новые коллегии отличались от прежних, так как их президенты получили право принятия единоличных решений. Реорганизованная коллежская система просуществовала до начала XIX в., когда ее сменила министерская система управления.

Поиск по сайту: