Местное и региональное управление

Местное управление после Петра I. Созданная Петром I система местного управления оказалась наиболее уязвимой частью государственного аппарата. Поэтому неудивительно, что большинство местных органов были ликвидированы или коренным образом реорганизованы сразу же после его смерти. В 1726 г. отменяется искусственное деление провинций на дистрикты и восстанавливается историческая административная единица – уезд. В 1727 г. городовые магистраты полностью подчиняются губернаторам и воеводам, а их компетенция значительно сокращается. Система местного управления была закреплена специальной инструкцией от 12 сентября 1728 г. Она устранила неразбериху в местном управлении и административно-территориальном делении, порожденную реформой 1719 – 1720 гг. Органами управления и суда в губерниях стали губернаторы, а в провинциях и уездах соответственно – провинциальные и уездные воеводы. Свои полномочия они осуществляли через канцелярии: губернские, провинциальные, уездные. Инструкция устанавливала строгую субординацию местных властей: уездный воевода подчинялся провинциальному, провинциальный воевода – губернатору, губернатор – монарху и Сенату. Однако кардинального улучшения работы местного государственного аппарата не произошло. Отсутствие в период дворцовых переворотов стабильности в высшем эшелоне власти и сохранение административных и судебных функций в губерниях, провинциях и уездах в руках губернаторов и воевод превращало местный аппарат в неподконтрольный центру политический институт, что провоцировало произвол и взяточничество местных властей. Эта система местного управления просуществовала до середины 70-х годов XVIII в.

Губернская реформа Екатерины II. Восстание Е.И. Пугачева (1773 – 1775 гг.) выявило слабость местного государственного аппарата. Подавив его с помощью армии, Екатерина II образовала особую комиссию, которая в течение девяти месяцев работала над «Учреждением о губерниях». 7 ноября 1775 г. этот акт был подписан императрицей. Реформа 1775 г. включала в себя: 1) реорганизацию административно-территориального деления; 2) создание новых органов для управления губернией и уездом; 3) судебную реформу.

Административно-территориальными единицами отныне становились губернии и уезды. В основу их формирования был положен фискальный принцип. В губернии должно было проживать от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а в уезде – 20 – 30 тыс. Новое административно-территориальное деление полностью игнорировало экономические связи отдельных земель и национальный состав их населения. Предполагалось создать около 50 губерний и 300 уездов.

Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. В своей деятельности он опирался на губернское правление в составе губернского прокурора и двух советников. Губернатору принадлежала вся полнота исполнительной власти, контроль за деятельностью губернских учреждений и должностных лиц. Ему были подчинены все воинские части и команды, находившиеся на территории губернии.

Всеми финансовыми вопросами ведала Казенная палата, возглавляемая помощником губернатора – вице-губернатором.

В каждой губернии создавался Приказ общественного призрения, попечительствовавший над школами, больницами, богадельнями, приютами, смирительными домами и тюрьмами. В отличие от других губернских учреждений он не имел твердых штатов и должен был существовать за счет штрафов и добровольных пожертвований.

Две-три губернии обычно объединялись в наместничество во главе с наместником или генерал-губернатором – должностным лицом, назначавшимся Екатериной II и надзиравшим за всеми губернскими учреждениями.

Уездная администрация возглавлялась капитаном-исправником, избиравшимся дворянством. При нем функционировал административный орган – Нижний земский суд. Финансовым учреждением в уезде являлось уездное казначейство. Уездные учреждения подчинялись губернским (рис. 8).

Города выделялись в особые административные единицы. Административно-полицейские функции в городах осуществляли городничие, назначавшиеся центральной властью. В апреле 1782 г. был утвержден «Устав благочиния», определивший устройство полицейского аппарата города. Городскую управу благочиния возглавлял подчинявшийся городничему (в губернском городе – губернатору) полицеймейстер (в Петербурге и Москве – обер-полицеймейстер). Города, насчитывавшие более 4 тыс. дворов, подразделялись на части с частными приставами во главе. Часть, в свою очередь, делилась на кварталы (от 50 до 100 дворов), полицейский контроль в которых осуществляли квартальные надзиратели. Сфера полицейского управления была обширна: обеспечение «тишины и спокойствия», руководство пожарными командами, исполнение судебных решений, организация народных развлечений и празднеств, контроль за соблюдением порядка торговли и санитарным состоянием города. В 1790 г. на городские управы благочиния было возложено осуществление цензурных функций.

Вице-губернатор		Приказ общественного
Казенная палата		призрения

Рис. 8. Управление губернией и уездом в конце XVIII в.

Преобразование суда по реформе 1775. По реформе 1775 г. на местах создавалась система новых судебных органов. Суд отделялся от администрации, но оставался сословным. В губернии и уезде каждое сословие имело свой суд: для дворян это были верхний земский и уездный суды, для горожан – губернский и городовой магистраты, для государственных крестьян – верхняя и нижняя земские расправы. Председатели судов первой инстанции – уездного суда, городового магистрата, нижней земской расправы – назначались Сенатом, председатели апелляционных судов – верхнего земского суда, губернского магистрата, верхней земской расправы – императором, а заседатели всех этих судов избирались соответствующими сословиями.

Помимо сословных судов в каждой губернии в качестве апелляционной и ревизионной инстанции создавались судебные палаты по гражданским и уголовным делам. Подача жалобы в судебные палаты сопровождалась внесением огромного по тем временам залога (в размере 100 рублей).

Кроме того, учреждались совестные суды, разбиравшие дела между родственниками, уголовные дела малолетних и умалишенных, а также некоторые специфические дела: о колдовстве, порче и т.д.

В столицах – Петербурге и Москве – действовали верхний и нижний надворные суды. Их подсудность распространялась, главным образом, на чиновничество.

Реформа 1775 г. сохранила за Сенатом статус высшего судебного учреждения страны (рис. 9).

СЕНАТ

СУДЕБНЫЕ ПАЛАТЫ
по гражданским делам	по уголовным делам

Рис. 9. Органы суда по реформе 1775 г.

Судебная система, созданная реформой 1775 г., подверглась существенной перестройке при Павле I. В конце 1796 г. им были упразднены надворные суды, верхние земские суды, губернские магистраты, верхние и нижние земские расправы, а судебные палаты по гражданским и уголовным делам объединены в палату суда и расправы. С воцарением Александра I большинство звеньев екатерининской системы сословного суда было восстановлено.

Жалованные грамоты дворянству и городам. В апреле 1785 г. Екатерина II издает две Жалованные грамоты – дворянству и городам. В этих актах закреплялись сословные права и привилегии дворянского и городского сословий. В соответствии с ними создавались сословные органы дворянского и городского самоуправления.

По Жалованной грамоте дворянству в губерниях и уездах дворяне объединялись в местную корпорацию. Раз в три года они могли созывать в губернии – губернское дворянское собрание, а в уезде – уездное дворянское собрание, на которых избирались кандидаты в предводители дворянства (один из них утверждался в должности губернатором), совестный судья, заседатели дворянских судов, капитан-исправник и некоторые другие должностные лица.

Жалованная грамота городам подразделяла все население города на шесть разрядов: 1) «настоящие городские обыватели» (к ним относились лица, имевшие в городе дом или иную недвижимость); 2) гильдийское купечество; 3) цеховые ремесленники; 4) иногородние и иностранные купцы; 5) «именитые граждане» (данная сословная группа состояла из предпринимателей, банкиров, ученых, преподавателей, медиков, художников, музыкантов и т.д.); 6) прочее посадское население. Горожане, подобно дворянам, получили право на создание органов сословного самоуправления: распорядительного – общей городской думы и исполнительного – шестигласной думы (в ее состав вошли по одному гласному от каждой сословной группы) во главе с городским головой. В компетенцию городской думы входило обеспечение в городе «тишины, согласия и благочиния», разрешение внутрисословных споров, выборы заседателей губернского и городского магистратов, наблюдение за городским строительством. Органы городского самоуправления не были в полной мере самостоятельны и играли роль административно-хозяйственного придатка к аппарату управления губернией и городом.

В 1785 г. был разработан проект еще одной грамоты – «Сельского положения». Этим законодательным актом предполагалось определить правовое положение государственных крестьян, а также создать органы крестьянского самоуправления. Однако Жалованная грамота для крестьян так и не была издана, и крестьянство осталось самым бесправным сословием в Российской империи.

Региональное управление в XVIII в. ВXVIII в. территория Российской империи расширилась за счет присоединения прибалтийских, западнобелорусских и украинских земель. Продолжалось активное освоение огромных сибирских просторов. Управление всеми этими окраинами требовало более гибких методов, учета исторических традиций населяющих их народов и создание специальных государственны учреждений. Для национальной политики самодержавия этого времени было характерно стремление к централизации и унификации государственного управления окраинами в сочетании с определенными уступками национальной феодальной верхушке.

На протяжении всего ХVIII в. Россия вела наступление на украинскую автономию. Отчасти к этому ее подталкивал поддерживаемый Польшей и Турцией сепаратизм казацкой старшины. После измены гетмана И.С. Мазепы и части казацкой старшины Петр I учредил для надзора за гетманом должность резидента. В 1722 – 1727 гг. управление Украиной осуществлялось из Малороссийской коллегии, находившейся в г. Глухове, которая временно заменила гетмана. В 1734 г. гетманство ликвидируется и создается коллегиальный орган – Правление гетманского уряда, а при Сенате – Канцелярия малороссийских дел.

В 1750 г. гетманство на Украине было восстановлено. Гетманом стал К.Г. Разумовский (1750 – 1764), младший брат фаворита Елизаветы Петровны, но вернуть Украине реальную автономию он не сумел, став последним гетманом Украины. Остатки былой украинской автономии были ликвидированы Екатериной II: в 1764 г. она окончательно упразднила гетманство и передала правление Украиной восстановленной Малороссийской коллегии, в 1775 г. разрушила Запорожскую Сечь, в 1781 г. отменила административное деление Украины на полки и сотни, в 1786 г. ввела на Украине общероссийские губернские учреждения. К началу XIX в. специфика управления Украиной полностью исчезла.

В ходе Северной войны в состав России вошла Прибалтика, где были образованы Рижская (Лифляндская) и Ревельская (Эстляндская) губернии. Петр I сохранил за прибалтийским немецким дворянством и бюргерством старинные привилегии и систему сословного самоуправления («Особый прибалтийский порядок»). В 1783 г. Екатерина II, проводившая политику ликвидации областных автономий, распространила на Прибалтику «Учреждение о губерниях». Это вызвало широкое недовольство местной баронской верхушки и заставило русское правительство частично восстановить прежний порядок управления.

На обширной территории Сибири в XVIII в. существовали общероссийские учреждения, однако их организационное устройство было более упрощенным. Весьма часто менялось административно-территориальное деление Сибири: с 1708 по 1719 гг. она представляла собой одну губернию, в 1719 – 1763 гг. была разделена на пять провинций, с 1763 г. состояла из двух губерний – Тобольской и Иркутской.

Контрольные вопросы и задания

1. Выявите и охарактеризуйте основные этапы в развитии российского абсолютизма XVIII в.

2. Объясните воздействие дворцовых переворотов на систему государственного управления страной.

3. Что понимается под «просвещенным абсолютизмом»? Назовите основные мероприятия политики «просвещенного абсолютизма».

4. Перечислите высшие государственные органы Российской империи в XVIII в.

5. Как изменилось положение Сената в результате реформы 1763 г.

6. Когда и какой целью была созвана Уложенная комиссия? Каковы были итоги ее деятельности?

7. Расскажите об органах политического сыска.

8. Какие изменения произошли в системе коллегий?

9. Назовите и охарактеризуйте основные мероприятия реформы государственного аппарата 1775 г.

10.Какие права и привилегии закреплялись в Жалованных грамотах дворянству и городам?

11.Покажите особенности регионального управления в XVIII в.

12. Дайте сравнительный анализ реформ Петра I и Екатерины II в государственном аппарате.

Поиск по сайту: