НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА МЕЖДУНАРОДНОГО МИРОТВОРЧЕСТВА ООН

Споры о правовой основе международных операций в конфликтных регионах начались с момента проведения первых таких операций в 40-х годах и неоднократно обострялись в связи с тем, что западные страны пытались использовать вооруженные силы в операциях по поддержанию мира в обход Совета Безопасности, где СССР имел право «вето».

Говоря о правовой базе миротворческих операций, иногда ссылаются на статьи 39 и 40 Устава ООН[22], признающей право Совета Безопасности принимать меры, чтобы предотвратить ухудшение какой-либо ситуации. В статьях 5 и 50 Устава отмечается, что Совет Безопасности может предпринимать действия превентивного или принудительного характера. Генеральный Секретарь ООН Д.Хаммаршельд считал, что миротворческие операции опираются на идеи, вытекающие из сопоставления содержания VI главы Устава о мирных средствах разрешения споров из VII главы — о принудительных действиях ООН для поддержания мира.[23] При логическом способе толкования международных договоров, следовательно, и Устава ООН, можно утверждать, что если Совет Безопасности ООН имеет право применять для поддержания мира принудительные меры с использованием вооруженных сил, то он имеет право применять любые меры, предшествующие принудительным, к каковым относятся миротворческие операции.

Следует, однако, отметить, что указанные дебаты относительно содержащейся в Уставе ООН правовой базы для проведения операций по поддержанию мира сейчас не имеют практического значения. За почти полувековой опыт проведения миротворческих операций ООН сложились практика их осуществления и соответствующие международно-правовые нормы, которые развиваются и изменяются в связи с расширением диапазона миротворческих операций ООН. Важно лишь, чтобы эти правила соответствовали основным принципам Устава ООН — использованию организацией вооруженных сил по решению Совета Безопасности и при его должном контроле за действиями Генерального Секретаря, который практически руководит проведением операций по поддержанию мира.

Главный вопрос, который сейчас возникает, где грань между миротворческими операциями и принудительными действиями ООН, так как от ответа на него зависит, имеют ли право региональные организации проводить в своем регионе миротворческие операции без разрешения (полномочий) Совета Безопасности. А это затрагивает СНГ и действия России в этом регионе.

Как указывалось выше, принудительные действия ООН (с применением или без использования вооруженных сил) могут осуществляться только по решению Совета Безопасности. Направляемые в этом случае вооруженные силы ведут военные операции и их функции совершенно иные, чем у вооруженных сил, участвующих в миротворческих операциях ООН (решения о проведении таких операций от имени ООН также должны приниматься Советом Безопасности).[24]

В последние годы растет число миротворческих операций ООН во внутригосударственных, немеждународных вооруженных конфликтах. Так, из 5 операций в начале 1988 г. 4 были связаны с межгосударственными вооруженными конфликтами и лишь 1 (20% от общего числа) — с немежгосударственными. Из 21 операции, проведенной после 1988 г., лишь 8 связаны с межгосударственными, а 13 (62%) — с внутренними конфликтами. Из 11 операций, начатых с 1992 г., 11 операций связаны с внутренними конфликтами (82%), и лишь 2 — с межгосударственными.[25]

Расширяются и функции вооруженных сил, направляемых ООН для участия в миротворческих операциях во внутригосударственных вооруженных конфликтах. Они все чаще и больше применяют военную силу, участвуют в «вытеснении» сопротивляющихся вооруженных группировок, осуществляют «превентивную самооборону». В июне 1993 г. войска ООН применили в Сомали военную силу против одной из вооруженных группировок (насильственное установление мира). В составе войск ООН было 25 тыс. человек.[26]

Кроме Устава ООН к правовому регулированию миротворческий операций можно отнести и различные концепции, разрабатываемые ООН по осуществлению миротворческих операций.

Проблема правового регулирования возникает в случае проведения операций региональными органами. Они имеют право проводить принудительные действия в регионе, но только с разрешения (полномочий) Совета Безопасности, а миротворческие операции — без разрешения (полномочий) Совета, поскольку они осуществляются с согласия противоборствующих сторон. Отвечая на критику России в связи с миротворческими операциями в СНГ, МИД и Минобороны РФ заявили 29 марта 1994 г., что эти операции проводятся «...с согласия всех конфликтующих сторон» и не являются принудительными действиями. (Необходимость согласия государства, на территории которого региональные органы проводят миротворческие операции, отмечается и в Декларации о региональных организациях, принятой Генассамблеей ООН 9 декабря 1994г. [27]).

В свете этого возникает вопрос о международно-правовой стороне решения Совета глав государств СНГ от 19 января 1996 г. «О мерах по урегулированию конфликта в Абхазии/Грузи»[28], в котором предусмотрено применение к Абхазии экономических санкций: прекращение торгово-экономических связей с властями Абхазии и др. меры. По сообщению средств массовой информации, военные корабли России пресекали доступ иностранных торговых судов в порты Абхазии, что является элементами морской блокады, то есть использования вооруженных сил.

Таким образом, Совет глав государств СНГ, как региональный орган, принял решение о проведении принудительных действий против Абхазии. Однако полномочий у этого Совета от Совета Безопасности ООН на принятие таких мер не было. В решении лишь записано, что участники СНГ обращаются к Совету Безопасности ООН «с призывом поддержать принятые ими меры воздействия на власти абхазской стороны», и отмечается, что решение вступает в силу со дня его подписания.

Если предполагать, что это решение в СНГ принято исходя из положений Устава ООН о применении региональными органами принудительных действий, то оно не соответствует статье 53 Устава, где записано: «...никакие принудительные действия не предпринимаются» «...региональными органами без полномочий от Совета Безопасности...» Поскольку решение Совета глав государств СНГ было принято по просьбе правительства Грузии (согласия властей Абхазии не было; наоборот, они протестовали против этого решения, но государства СНГ считают Абхазию неотъемлемой частью Грузии и выступают против сепаратизма), юридически было бы более правомерно рассматривать эту акцию как законное вмешательство (интервенцию) во внутренние дела Грузии по просьбе ее правительства.

В связи с изложенным следует отметить, что в Концепции урегулирования конфликтов в СНГ, принятой 19 января 1996 г., указывается, что «Принудительные действия при урегулировании конфликтов (принуждение к миру) допускаются только при наличии соответствующих полномочий от Совета Безопасности ООН в соответствии с Уставом ООН».[29]

В то же время в упомянутой выше Концепции отмечается: «При осуществлении операций по предотвращению и урегулированию конфликтов на территории государств-участников... СНГ..», как правило, исходить «из наличия на это мандата Совета Безопасности». Предотвращение и урегулирование конфликтов проводится с согласия противоборствующих сторон и не является принудительными действиями. Если здесь не техническая ошибка, а сознательный отход от позиции, изложенной в заявлении МИД и МО РФ 29 марта 1994 г., то это вызывает сомнение. Необходимость получения согласия Совета Безопасности на миротворческую деятельность в регионе, на действия, не являющиеся принудительными, расходится с положениями Устава ООН, может создать практические трудности для России. Поэтому ссылку на необходимость получения мандата Совета Безопасности надо исключить. При этом можно отметить, что США, используя свои вооруженные силы в Латинской Америке, неоднократно обходили Совет Безопасности ООН, ссылаясь на региональные механизмы ОАГ или иные международно-правовые основания. В 1965 г. в обход Совета Безопасности ООН было принято решение ОАГ о создании межамериканских вооруженных сил, состоявших в основном из американских войск, которые вторглись на территорию Доминиканской Республики (численность до 42 тыс. человек). При вторжении в Гренаду США ссылались на право на самооборону для защиты своих граждан в Гренаде, а также на законную интервенцию, что было неправомерно: с просьбой к США о вводе войск в Гренаду обратились правительства 8 карибских стран, но не Гренады.

Устав ООН, современное международное право устанавливают обязательные для всех государств общепризнанные принципы и нормы относительно использования вооруженных сил во время межгосударственных и внутригосударственных вооруженных конфликтов.

Миротворческие операции, проводимые ООН или ее региональными организациями, являются составной частью указанной общей проблемы. С 1948 г., когда начались осуществляться операции ООН по поддержанию мира, сложились международные правила их проведения.

15 мая 1992 года в Ташкенте руководителями стран СНГ были утверждены три протокола: о статусе Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в СНГ[30], о временном порядке формирования и задействования ГВН и КСПМ в зонах конфликтов между государствами и в государствах-участниках СНГ[31], а также о комплектовании, структуре, материально-техническом и финансовом обеспечении этих групп и сил.[32]

24 сентября 1993 года было подписано (хотя всего пятью государствами-участниками СНГ — РФ, Казахстаном, Киргизией, Узбекистаном и Таджикистаном) Соглашение о Коллективных миротворческих силах, дополненное Положением об Объединенном командовании Коллективных миротворческих сил, документом о размерах долевых взносов для финансирования Объединенного командования. Эти документы обычно не включаются в список тех, которые официально составляют международно-правовую основу миротворческих операций в СНГ, однако, именно на их основе были приняты решения о направлении Коллективных миротворческих сил в Таджикистане.

Конечно, наивно идеализировать международное право: оно порой нарушается, так же как и внутреннее право. Но государства, ведущие внешнюю политику разумно, стараются не нарушать нормы международного права, а в случае отхода от них интерпретировать эти нормы в выгодном для себя свете. Такие возможности применительно к правилам проведения миротворческих операций имеются: они сформулированы не всегда достаточно четко, интерпретируются при различных операциях не всегда однозначно и довольно быстро изменяются, т.к. идет процесс дальнейшего развития международно-правовых норм, регулирующих отношения в этой сфере.

Поиск по сайту: