Глава 18. Правовая охрана окружающей природной среды в городах

Все населенные пункты на территории России подразделяются на две категории: города и поселки городского типа; сельские населенные пункты. Отнесение населенных мест к конкретному разряду населенных пунктов находится в ведении Федерации.

Для признания населенного пункта городом требуется два условия: а) численность населения, постоянно проживающего в населенном пункте, – не менее 12 тыс. человек и б) его социальный состав – не менее 85% проживающих должны составлять рабочие или служащие.

В иных случаях населенный пункт признается сельским (если большинство его жителей занимается сельским хозяйством) либо рабочим поселком (если большинство его жителей заняты в промышленности или на транспорте), дачным поселком (если большинство его жителей используют, данный населенный пункт в качестве базы для отдыха) или курортным поселком (если не менее половины его жителей являются приезжающими для отдыха или лечения).

Земли, находящиеся в пределах городской черты (поселковой черты), считаются городскими. Вся земельная территория города подразделяется на четыре категории земель: земли городской застройки, общего пользования, специального назначения, городские угодья. Земли городской застройки состоят из земель, застроенных и отведенных под застройку жилья, административными, культурно-бытовыми зданиями, сооружениями. К землям общего пользования в городах относятся площади, улицы, дороги, набережные, места отдыха (сады, парки, водоемы, пляжи). Таким землям принадлежат территория, занятая под полигоны для захоронения неутилизированных и нетоксичных промышленных и бытовых отходов, а также мусороперерабатывающие предприятия. Земли специального назначения городов включают территории, занятые предприятиями промышленности, транспорта, а также для нужд радиовещания, телевидения, космоса, энергетики, обороны. Городские угодья включают четыре вида территорий: земли, используемые для сельского хозяйства (городские колхозы, совхозы, фермерские хозяйства), для садоводства, огородничества, животноводства (земли граждан и их объединений); земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения (дендропарки, зоопарки, ботанические сады, лесопарки, памятники природы, национальные парки, природные заповедники, курорты, базы отдыха, историко-архитектурные заповедники, музеи и т.д.); часть городских земель, богатая общераспространенными полезными ископаемыми, отводится для их разработки и добычи предприятиям и гражданам; остальные земли городов, входящие в городскую черту, могут относиться к числу неудобных земель для застройки и использования либо состоять в резерве для дальнейшего расширения городского строительства.

Все земли, обслуживающие местные нужды, представляют собой муниципальную собственность. Она находится в полном ведении и управлении муниципальных органов. Но из этого общего правила есть два исключения. К муниципальной собственности не относятся земли и природные ресурсы федерального и республиканского, областного, краевого значения. С учетом данных исключений к муниципальной собственности города относятся все земельные участки, занятые объектами местного значения, предприятиями местной промышленности, сооружениями города. Городу также принадлежат на праве собственности участки недр для разработки общераспространенных полезных ископаемых, лесные участки городских лесов (муниципальные леса), замкнутые, водоемы, рыбные запасы и дикие животные, обитающие в муниципальных лесах и водоемах.

Субъектами права на землю в городах выступают граждане, их объединения, предприятия, организации и учреждения. В зависимости от вида городских земель и субъекта права на землю земельные участки предоставляются местной администрацией в собственность или пользование (аренду) гражданам в пользование или аренду юридическим лицам. Многообразие форм землепользования и множественность субъектов права на землю характерны в первую очередь для земель городской застройки. Земли же общего пользования имеют одного собственника – муниципалитет (местную администрацию). Возведение капитальных строений разрешается только в рамках их целевого назначения (например, дворцов, домов культуры, кинотеатров и т.п.). Во временное пользование эта земли могут передаваться гражданам и юридическим лицам для возведения временных сооружений (палаток, киосков, павильонов). На землях специального назначения земельные участки предоставляются в пользование или аренду предприятиям, организациям, гражданам для ведения предпринимательской деятельности. На землях сельскохозяйственного использования в городах земельные участки могут передаваться в частную собственность гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, крестьянского (фермерского) хозяйства, для занятия садоводством, животноводством, в пользование – для огородничества. Вместе с тем городские сельскохозяйственные земли могут использоваться и для других надобностей (например, для добычи песка, глины, камня и других общераспространенных полезных ископаемых).

На особом месте находятся городские земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного значения. На их территории запрещается любая деятельность, противоречащая их целевому назначению. Разрешается строительство лишь административных зданий и производственных помещений, непосредственно связанных с целевым назначением земель.

Экологические требования в планировании и застройке городов. Каждый город или поселок городского типа должны иметь три вида плановой документации: генеральный план развития (реконструкции), проекты планировки и застройки города, его отдельных частей, кварталов; план земельно-хозяйственного устройства города. На состояние окружающей среды непосредственное влияние оказывают генеральные планы развития (реконструкции) городов. Они разрабатываются на 25–30 лет с выделением соответствующих периодов и утверждаются вышестоящими организациями.

При разработке генеральных планов городов и других документов на их основе основополагающее значение имеют три принципа – зональности, экологической безопасности, рациональной организации территории. Принцип зональности означает подразделение всей территории города, входящей в планируемое пространство, на четыре блока – промышленный, жилой, культурно-бытовой, рекреационный. Требования экологической безопасности предполагают учет градостроительных нормативов на размещение дорог, жилых и административных зданий, зон отдыха, санитарных нормативов предельно допустимых концентраций и выбросов, сбросов вредных веществ, на размещение санитарно-защитных зон, складирования отходов и т.п. На основе генеральных планов городов разрабатываются проекты планировки и застройки города и его отдельных частей. Закон обязывает, чтобы планировка и застройка городов и всех других населенных пунктов предусматривали создание наиболее благоприятных условий для жизни, отдыха и здоровья населения. Комплексное благоустройство городов должно быть подчинено одной задаче – предупреждению и ликвидации вредного и опасного влияния факторов окружающей среды на условия жизнедеятельности человека.

Государственный экологический контроль за охраной окружающей среды городов. Компетенция территориальных городских органов охраны окружающей среды обозначена в двух законодательных документах – в Законе РСФСР об органах самоуправления в РСФСР и Законе РФ об охране окружающей природной среды (ст. 10). На основе Конституции РФ и Федеративного договора, где области природопользования и охраны окружающей среды, экологической безопасности объявлены сферой совместной компетенции Федерации и субъектов Федерации, субъекты Федерации вправе с учетом собственного правового регулирования вносить те или иные дополнения в компетенцию органов экологического управления и их структуру.

Для Комитета охраны окружающей среды города свойственны следующие функции: учетная: учет природных ресурсов города и их изменения, выбрасываемых отходов и мест по их размещению; планово-координационная: планирование городских природоохранительных мероприятий на основе координации экологической деятельности отраслевых природоохранных служб; нормировочная: разработка нормативов выбросов, сбросов вредных веществ для предприятий, норм захоронения твердых отходов, определение платежей за пользование ресурсами и загрязнение окружающей среды; инспекционна:. организация проверки и контроля за выполнением экологических нормативов и эколого-правовых норм; финансовая: формирование внебюджетного экологического фонда и контроль его расходования; информационная: экологическое просвещение, воспитание, экологическая информация населения; разрешительная: выдача разрешений, лицензий на размещение вредных веществ, специальное и обособленное водопользование, вывоз за рубеж некоторых видов животного мира, выброс вредных веществ, проведение государственной экологической экспертизы; контрольная – довольно широкая функция, зависящая от местных условий, а именно:

В области охраны земель Комитет по охране окружающей среды ведет контроль за рациональным использованием земель, обоснованностью отводов для хозяйственного строительства сельскохозяйственных земель; вместе с Роскомземом учитывает деградированные и загрязненные земли, принимает меры по их восстановлению; совместно с органами Госкомсанэпиднадзора ведет учет и регистрацию потенциально опасных химических и биологических веществ. В области охраны недр Комитет выдает разрешение на поиск и разработку общераспространенных полезных ископаемых, вместе с Комитетом РФ по водному хозяйству выдает лицензии на специальное и обособленное водопользование; совместно с Комитетом по геологии и использованию недр выдает разрешения на разработку подземных вод и водопотребление. В области охраны вод Комитет совместно с Комитетом по водному хозяйству выдает разрешение на специальное и обособленное водопользование поверхностными водами; совместно с центрами санэпиднадзора дает разрешение на сброс сточных вод, ведет контроль за соблюдением нормативов выбросов загрязняющих веществ в водоемы. В области охраны лесов Комитет совместно с городским лесхозом устанавливает объем вырубки древесины сообразно ее годовому приросту (счетная лесосека), определяет лесопользователей и лесозаготовителей, утверждает объемы работ по воспроизводству леса и ведению лесного хозяйства. В области охраны животного мира Комитет совместно с районными органами охоты определяет объемы отстрела диких зверей и птиц, вместе с районным комитетом по охране окружающей среды утверждает мероприятия по охране и воспроизводству дикого животного мира в районе. В области охраны рыбных запасов вместе с районными, городскими или межрайонными инспекторами рыбной охраны утверждают порядок проведения любительского и спортивного рыболовства, список рыбохозяйственных водоемов, лимиты вылова рыбы и их видов. В области охраны атмосферного воздуха совместно с центрами санэпиднадзора устанавливает лимиты выбросов вредных веществ, их суточные нормативы, утверждает размеры платежей за загрязнение в экологические фонды, проверяет соблюдение предприятиями и организациями выполнение нормативов выбросов вредных веществ. В области санитарной охраны окружающей среды совместно с центрами санэпиднадзора Комитет определяет места для размещения, складирования и захоронения производственных отходов. Вместе со средствами массовой информации, учебными заведениями, центрами культуры Комитет организует пропаганду экологических знаний, осуществляет экологическую информацию населения.

Законом РФ об охране окружающей природной среды (ст. 84) Комитетам охраны окружающей среды и органам санэпиднадзора, предоставлено право привлекать виновных организаций и лиц за совершение экологических правонарушений к административной ответственности в виде штрафа. Право наложения административного штрафа предоставлено должностным лицам Комитета без обращения в суд или комиссию.

Санитарной охраной окружающей среды городов называется деятельность органов санитарно-эпидемиологического надзора по охране жизни и здоровья граждан от неблагоприятного воздействия окружающей среды. Головной организацией в области санитарного надзора является Государственный комитет РФ по санитарно-эпидемиологическому надзору (Госкомсанэпиднадзор России). Одновременно с ним действуют санитарно-надзорные службы в воинских частях, предприятиях военно-промышленного комплекса, войсках и подразделениях МВД. Цель санитарной охраны – обеспечить санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, т.е. такое состояние общественного здоровья и среды обитания людей, при котором отсутствует опасное и вредное влияние ее факторов на организм человека и есть благоприятные условия для его деятельности (ст. 1 Закона РСФСР о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения). На долю крупных городов приходится основная масса загрязнения воды и воздуха. Госкомсанэпиднадзор России, его центры в республиках, краях, областях; городах и районах, научно-исследовательские учреждения, лаборатории и другие учреждения составляют систему органов санитарно-эпидемиологической службы РФ. Свои задачи санэпидслужба выполняет путем санитарного нормирования, выполнения разрешительных, надзорных контрольных функций.

Санитарное нормирование окружающей среды выражается в установлении предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ, радиоактивных излучений, шума, вибрации, вредного воздействия магнитных полей и других физических, химических, биологических воздействий.

Разрешительные функции в области охраны окружающей среды и здоровья человека санэпидслужба выполняет в трех формах: выдача заключений на размещение предприятий и сооружений, их технико-экономическое и экологическое обоснование, на ввод объектов в эксплуатацию; разрешение на применение химических и иных токсических веществ в отдельных отраслях народного хозяйства; ведение регистра потенциально опасных химических и биологических веществ.

Надзорная функция состоит в организации систематической проверки соблюдения санитарного законодательства предприятиями, учреждениями, организациями и жителями города. Через сеть своих контрольных пунктов (постов наблюдения, лабораторий) санэпидслужба определяет степень превышения установленных норм выбросов загрязняющих веществ, в необходимых случаях сообщает местным и республиканским органам.

Контрольная функция санэпидслужбы выражается в осуществлении социально-гигиенического мониторинга. Это государственная система наблюдения, оценки и прогнозирования состояния здоровья населения в связи с состоянием среды обитания человека. На основе сведений этой системы формируется банк данных о здоровье населения, тенденциях его развития под воздействием окружающей среды. Решения, принимаемые санэпидслужбой в пределах своей компетенции, являются обязательными для исполнения всеми органами представительной и исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами.

Должностные лица санэпидслужбы имеют право в пределах своей компетенции и по вопросам своего ведения посещать предприятия и организации, требовать представления соответствующих данных о соблюдении санитарных норм и предельно допустимых концентраций вредных веществ, давать обязательные к исполнению указания. Так же как и другие органы надзора, санэпидслужба вправе принять решение о приостановлении, ограничении, прекращении деятельности объекта, наложении административного штрафа, передаче материалов дела органам следствия, предъявлении в суде или арбитражном суде иска о возмещении ущерба.

В своей деятельности санэпидслужба сотрудничает с представительными и исполнительными органами власти, а также специально уполномоченными органами в области охраны окружающей природной среды – городскими комитетами по охране окружающей среды Минприроды, архитектурно-строительными отделами Госстроя РФ, постами и пунктами наблюдения Роскомгидромета, государственной автомобильной инспекцией.

Охрана зеленой растительности в городах. Зеленая растительность, произрастающая в городах, составляет существенную часть их окружающей среды. От ее насыщенности зависит качество окружающей среды. Вся зеленая растительность в пределах городской черты подразделяется на две группы: лесную и нелесную.

К лесам, согласно ст. 2 Основ лесного законодательства РФ, относится растительность, произрастающая в городах на землях лесного фонда (городские леса, лесопарки, лесные массивы, входящие в городскую черту). Они находятся в ведении и управлении местной администрации и федеральных органов лесного хозяйства – Рослесхоза. Городские леса могут находиться в собственности государства или муниципальной собственности. Конкретная форма собственности города – лесов определяется по взаимному соглашению федеральных органов власти и местной администрации. Порядок пользования городскими лесами регулируется правилами, которые утверждаются республиканскими, краевыми или областными органами лесного хозяйства. Согласно Основам лесного законодательства, городские леса относятся к особо охраняемым лесам первой группы. В них запрещается заготовка древесины, рубка леса для промышленных или бытовых целей, разрешается проведение санитарных рубок, рубок ухода за лесом, реконструкция лесных пород.

По своему целевому назначению городские леса выполняют две основные функции – экологическую и культурно-оздоровительную. Экологическая функция городских лесов состоит в обеспечении чистоты городского массива, пополнении города запасами кислорода, оказании влияния на погоду и климат городских поселений. Культурно-оздоровительная функция выражается в использовании населением лесов для укрепления здоровья, отдыха, туризма, спорта (ст. 50 Основ лесного законодательства). По согласованию с органами лесного хозяйства местные органы представительной и исполнительной власти вправе принимать решения об организации на территории лесного фонда города национального природного парка, заказника, об объявлении тех или иных природных объектов памятниками природы. Вместе с тем местным органам города, так же как и органам лесного хозяйства, запрещено использовать земли лесного городского фонда не по назначению (например, для строительства жилых домов, дач, иных капитальных сооружений). Перевод лесных площадей в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, производится только с разрешения органов управления лесным хозяйством области, края, республики, согласованного с органами охраны окружающей природной среды.

Для городских лесов действуют общие экологические требования, предъявляемые при размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию объектов, способных оказать экологически вредное влияние на состояние лесов. Места строительств таких объектов, их проекты заранее согласовываются с исполнительными органами субъектов Федерации и органами охраны окружающей природной среды.

К нелесной растительности в городах (ст. 2 Основ лесного законодательства) принадлежат деревья и группы деревьев, произрастающих на городских землях, не отнесенных к лесному фонду. По своему целевому назначению такая растительность подразделяется на защитную, озеленительную, декоративную, плодово-ягодную и прочую. Защитная растительность выполняет охранительные функции вокруг промышленных предприятий (санитарно-защитные зоны) источников водоснабжения, жилых домов и культурных учреждений. Озеленительные насаждения выполняют экологические функции, защищая воздух от пыли, грязи, вредных газов, обогащая его кислородом. Декоративная растительность чаще всего предназначена для выполнения эстетических задач. Плодовая растительность помимо экономической выполняет также декоративную и эстетическую функции.

Собственность на нелесную растительность определяется статусом землепользователя. Парки, скверы, ботанические, зоологические сады, дендрологические парки в городах являются муниципальной собственностью и находятся в ведении и распоряжении исполнительных органов власти. Функции непосредственного управления пользованием зеленой растительностью выполняют разные органы в зависимости от целевого назначения земель. Так, парки, зоопарки находятся в ведении управлений (отделов) культуры; скверы, дендрологические парки – управлений (отделов) озеленительного хозяйства; плодово-ягодные, озеленительные и другие деревья, находящиеся на землях граждан, являются их собственностью. Земельный кодекс РСФСР (ст. 74) обязывает всех собственников, пользователей либо арендаторов земельных участков проводить комплекс необходимых работ по благоустройству и озеленению земель городов и поселков. Организации и граждане обязаны сохранять зеленые насаждения в соответствии с существующими правилами и поддерживать закрепленную за ними территорию в требуемом санитарном и противопожарном состоянии.

По действующему законодательству за уничтожение, повреждение защитной и другой растительности, не входящей в лесной фонд, виновные лица несут ответственность как за уничтожение, повреждение лесов особо охраняемых территорий (ст. 84 Основ лесного законодательства). Например, по действующим с 1992 г. таксам (постановление Правительства РФ от 5 февраля 1992 г., №67) для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный лесному хозяйству, за незаконную порубку, уничтожение деревьев до степени прекращения роста по иску органов лесного хозяйства и решению суда взыскивается десятикратная таксовая стоимость древесины незаконно срубленных, уничтоженных деревьев, семикратная стоимость древесины при незаконном уничтожении или повреждении до степени прекращения роста. Подобная ответственность относится к разновидности гражданско-правовой ответственности. Помимо нее виновное лицо или организация привлекаются к административной ответственности в виде наложения административного штрафа. Штраф взыскивается по решению горлесхоза с правом обжалования в суд. Зеленой растительностью, произрастающей на придомовых, дачных, садовых участках (являющейся частной собственностью), граждане распоряжаются по своему усмотрению, если, разумеется, они не посягают на интересы других собственников и задачи охраны окружающей природной среды.

Правовой режим зеленых зон городов. Закон РФ об охране окружающей природной среды (ст. 67) устанавливает общее правило: вокруг городов и промышленных поселков выделяются пригородные зеленые зоны. Они включают пригородные леса, лесопарковые защитные пояса, выполняют средозащитные, санитарно-гигиенические, рекреационные, оздоровительные функции. Особенностью их правового режима, отмеченной в Законе, является запрет хозяйственной деятельности, отрицательно влияющей на экологическую обстановку.

Зеленые зоны выделяются для городов с населением свыше 100 тыс. человек. Их минимальный размер – 10 га лесопарковой части на 1 тысячу человек. Максимальный размер зоны для городов с населением свыше 500 до 1 млн. человек – 25 га на 1 тыс. человек. Леса зеленых зон относятся к первой группе. Территория, занимаемая зеленой зоной, образуется на землях лесного фонда, расположенных за городской чертой. В составе такой зоны учитываются зоны санитарной охраны курортов, источников водоснабжения, защитных полос вдоль железных и автомобильных дорог. Для городов, где отсутствует лесная растительность, зеленые зоны создаются искусственным путем на землях, не пригодных для сельского хозяйства. Контроль за состоянием лесов зеленых зон городов ведут соответствующие лесхозы, ведающие и управляющие этой частью лесного фонда. Ответственность за незаконное уничтожение или повреждение древесно-кустарниковой растительности зеленых зон наступает как за лесонарушения, совершенные в лесах первой группы.

По решению местной администрации хозяйственное или жилищное строительство, причиняющее вред лесному хозяйству зеленой зоны, отрицательно влияющее на выполнению средозащитных и экологических функций, иные хозяйственные действия или рекреационная деятельность с подобными последствиями могут быть приостановлены либо прекращены, а причиненные убытки взысканы по решению суда, арбитражного суда.

Поиск по сайту: