Механизм реализации государственной политики

Искусство политики — это искусство

делать так, чтобы каждому было

выгодно быть добродетельным.

К. Гельвеций

Лучшее правило политики не слишком управлять.

Жан Поль

Реализация государственной политики: механизм реализации, участники реализации, процесс реализации - целевые программы - мониторинг - оценка реализации государственной политики: типы оценок, оценочные исследования - анализ влияния

Часто бывает, что хорошо продуманная и разработанная политика не приносит ожидаемых результатов по причине ее плохого исполнения. Поэтому невозможно отделить разработку государственной политики от ее реализации, так как еще на подготовительном этапе необходимо учитывать и анализировать то, в какой степени планы и программы реализуемы в конкретных условиях. Кроме того, на всех этапах - разработки, реализации, оценки - существуют общие проблемы, которые необходимо изучать и решением которых лучше заниматься. Еще один вывод, следующий из опыта многих стран, состоит в том, что большую роль играет политическая среда, в которой реализуется данная политика, в том числе уровень сотрудничества между политиками и администраторами, центральными и местными структурами; степень поддержки политических лидеров и т.д.

Из этого следует, что проведение в жизнь государственной политики является сложным процессом, объединяющим как политическую, так и административную деятельность. Необходим более широкий взгляд на происходящие процессы, и большой ошибкой являются попытки свести реализацию политики к технологическим и административным аспектам.

Реализация государственной политики - это постоянный, динамичный процесс достижения поставленных целей, в котором принимают участие различные органы государственной власти и институты гражданского общества. Реализация начинается сразу же после одобрения и легитимации государственной политики или отдельной программы и является основным видом деятельности государственного аппарата.

Составной частью осуществления государственной политики является определение механизма ее реализации, включающего совокупность средств,

методов и ресурсов, обеспечивающих выполнение планируемых мероприятий в соответствии с поставленными задачами. Механизм реализации состоит из комплекса мероприятий:

• организационно-управленческих;

• нормативно-правовых;

• финансово-экономических;

• социально-психологических.

Существуют три методологических подхода к проблеме реализации государственной политики, рассматривающих этот процесс с различных позиций.

Во-первых, реализация как линейный процесс. При этом основными организационными условиями успешного выполнения являются:

1) ясные цели деятельности и стандарты выполнения функций;

2) наличие необходимых ресурсов: финансовых, материальных, информационных, человеческих и т.д.;

3) эффективные организационные структуры;

4) разработанные правила, процедуры и инструкции, координирующие и регламентирующие деятельность организаций и их отношения с властными структурами;

5) развитые коммуникации и система координации деятельности различных структур, вовлеченных в процесс осуществления политики, в том числе:

- исполнительной и законодательной власти;

- центральной, региональной и местной властей;

- самих федеральных органов исполнительной власти;

6) мотивированный и квалифицированный персонал.

Во-вторых, реализацию можно рассматривать как комплекс действий различных государственных структур, связанных с адаптацией всех участников, и в первую очередь высших руководителей, на всем протяжении осуществления политики к условиям и задачам, которые приходится решать, с умением согласовывать свои интересы и формировать партнерские отношения. Здесь большую роль играют информационные системы и каналы обратной связи, позволяющие узнавать о происходящих событиях и полученных результатах и «а их основе регулировать свою деятельность, исходя из миссии и целей организации или индивида.

В-третьих, реализацию можно представить как деятельность по определенным правилам как формальным, так и неформальным, которые установлены в самом начале или формируются участниками осуществления политики на основании накопленного опыта. Следование им при разработке стратегии и тактики, управлении и контроле позволяет определять роль каждого участника и быстрее реализовывать цели организации. Важное значение в этом случае имеет организационная культура, существующая в организациях и влияющая на характер отношений между их членами.

Так как процесс реализации представляет сложную и разностороннюю деятельность и охватывает различные области, то в него вовлечены многие участники, поэтому возникает вопрос о необходимости их классифицировать и разделить на отдельные группы. Очевидно, что эффективность реализации зависит не только от реалистичности поставленных целей, но и от взаимодействия всех участников и организаторов данного процесса.

В целом выделяют следующие типы участников реализации: отдельные индивиды, организованные группы, государственные институты и организации. Последние обычно делят по двум критериям: уровню управления и характеру организации.

Уровень управления:

• федеральный;

• региональный;

• местный. Характер организаций:

• центральные органы власти: президент и его администрация, правительство и его аппарат;

• законодательные органы власти: парламент и его структуры, депутаты;

• исполнительные органы власти: их руководители и сотрудники аппарата;

• судебные органы власти: суд, прокуратура;

• неправительственные организации: профсоюзы, группы интересов, частные компании и фирмы, СМИ, научные центры и совещательные органы.

Главную роль при осуществлении государственной политики играют органы исполнительной власти на всех уровнях, от центральных до местных структур. На втором месте обычно находятся неправительственные организации, которые непосредственно заинтересованы в реализации определенной политики и часто принимают в ней самое непосредственное участие. Остальные участники играют лишь эпизодическую роль, это относится и к органам представительной власти.

В России с 1990-х гг. наблюдается весьма характерное явление, связанное с тем, что повышается значение и становится более влиятельной роль групп интересов и одновременно формируется механизм привлечения граждан к участию в разработке и реализации государственной политики. Причем не только граждане проявляют желание участвовать в решении государственных проблем, но и сами правительственные структуры говорят о желательности и полезности укрепления связей с общественными и частнымц организациями и группами. Польза от установления таких связей очевидна. Неправительственные организации могут выступать в качестве:

• источника знаний, особенно при решении сложных вопросов, выдвижении новых идей и формировании обратной связи;

• средства мобилизации ресурсов;

• поддержки политической стратегии и отдельных программ.

Отдельные группы интересов могут создаваться и финансироваться самими государственными организациями с целью усиления своих позиций и проведения определенной политики. Таким образом, не только интересы отдельных социальных слоев или всего общества создают политику, но и опрег деленная политика может создавать группы интересов. Взаимоотношения между этими участниками схематично представлены на рис. 6.

Каждый из типов государственной политики порождает различную композицию, расстановку сил среди названных участников. Так, при распределительной политике обычно отсутствуют группы, активно выступающие против ее проведения. Иная ситуация складывается тогда, когда какая-либо группа населения несет потери и большие издержки в процессе осуществления политики или программы. Тогда органы исполнительной и представительной власти соответствующего уровня могут столкнуться с активным сопротивлением и сильным давлением со стороны этих групп.

В целом отношения между участниками могут иметь следующий характер, который определяют:

• поддержка и сотрудничество;

• деловое партнерство;

• компромисс;

• конфликт.

Уровень конфликтности при реализации государственной политики может быть высоким, средним и низким. Это важно учитывать, рассматривая степень влияния государственных и негосударственных структур на политику в отдельной сфере или в целом, а также отвечая на вопрос, является ли это влияние постоянным или носит временный характер.

Процесс реализации политических целей начинается после принятия соответствующих законодательных документов и представляет собой конкретные действия и мероприятия государственных органов исполнительной власти. Для того чтобы эти действия были результативными и приводили к ожидаемым результатам, необходимо выполнение нескольких ниже перечисленных условий.

1. Законодательство должно точно определять границы и основные организационные и финансовые аспекты реализации государственной политики.

2. Исполнительные органы должны обладать необходимыми ресурсами и квалифицированными кадрами.

3. Государственная политика должна найти широкую поддержку среди социальных групп и лидеров общественно-политических организаций.

4. Государственная политика не должна вызывать социальных конфликтов и подрывать социально-экономические или политические основы государства.

В процессе реализации политики роль государственных органов власти состоит в том, чтобы.

• получить необходимые ресурсы,

• разработать соответствующие планы и программы;

• организовать и скоординировать деятельность участников;

• осуществить мероприятия по достижению поставленных целей. Ключевым составляющим успеха реализации государственной политики

являются отношения внутри системы государственного управления. Слабость реализации заметнее всего проявляется там, где отсутствует четкое разделение властных полномочий между различными органами власти.

Еще одним фактором успеха является качество разработанной политики, государственной программы или принятого решения. Поэтому введей даже специальный термин «реализуемость решения», означающий, что еще на этапе разработки рассчитывается вероятность реализации всех планируемых мероприятий с учетом влияния различных факторов.

Многое зависит от того, насколько точны задания и как их интерпретируют конкретные исполнители, особенно на низшем уровне управления, так как именно нижний слой чиновников занимается конкретной реализацией государственных решений. Причем установить контроль над этим слоем дон вольно трудно.

В числе инструментов, широко используемых в системе государственного управления, находятся разработка и реализация целевых программ. Программный подход иногда подвергают критике, ссылаясь на низкую отдачу от многих государственных программ по сравнению с затраченными средствами. Но здесь, наверное, необходимо вести речь о совершенствовании механизма разработки программ и управления ими, методов их оценки и мониторинга их реализации, а не об отказе от программ. Тем более, что использование программного метода позволяет сконцентрировать ресурсы для решения определенной проблемы, объединить усилия всех заинтересованных организаций и привлечь население к решению проблем, поставить долгосрочные цели и разработать стратегию на продолжительный период времени. Последнее весьма важно, так как решение многих общественных проблем растягивается на длительный срок из-за их сложности и масштабности.

Целевые программы - это инструмент государственного управления. Они увязаны по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления с комплексом научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития.

Эти программы направлены на достижение поставленных органами государственной власти целей и являются основным инструментом структурных преобразований в экономике и при решении важных социальных проблем.

При выборе проблем, которые целесообразно решать программными методами, используются несколько критериев, в том числе:

• существенная значимость мероприятий для страны или региона;

• принципиальная новизна и высокая эффективность программных мероприятий;

• невозможность решения рассматриваемых проблем с использованием рыночных механизмов;

• необходимость целевой координации межотраслевых связей в ходе реализации программных мероприятий.

Проект целевой программы состоит из нескольких блоков, как-то:

1) содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами;

2) основные цели и задачи программы, сроки и этапы ее реализации,

3) система программных мероприятий;

4) ресурсное обеспечение программы;

5) организационно-экономический механизм реализации программы,

6) организация управления программой и контроль за ходом реализации;

7) оценка эффективности социально-экономических последствий программы;

8) паспорт программы.

В приложении к проекту целевой программы даются:

— пояснительная записка; -бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим

обоснованием;

- предварительная бюджетная заявка на ассигнования из государственного бюджета для финансирования программы на очередной финансовый год;

-лист согласования с заинтересованными органами исполнительной власти.

В органах исполнительной власти особое внимание уделяют разработке стратегического и оперативного планов и увязыванию их с целями и деятельностью представительной власти. Так, для создания оперативного плана проводят следующие действия:

• увязывают рабочий план с долгосрочными целями;

• определяют конкретные показатели выполнения;

• доводят планы до непосредственных исполнителей;

• определяют механизмы регулирования и обратной связи.

Чтобы оперативные планы были успешно выполнены, необходимо наличие нескольких условий, в том числе:

• умелое и гибкое политическое руководство;

• соответствующие ресурсы, прежде всего человеческие и финансовые;

• грамотное управление и эффективные организационные структуры;

• мотивация персонала.

Одним из эффективных методов, позволяющих еще на начальной стадии изучить вопросы результативности выполнения планов или программ, является разработка сценария их реализации политики или программы. В нем дается описание будущих событий и предвидится поведение основных участников. Обычно разрабатывают несколько сценариев при различных условиях и наличии благоприятных и негативных факторов. Суть разработки сценариев сводится к тому, чтобы определить основных участников реализации, выбрать конкретные правила или условия их деятельности, определить формы и характер действий и поведения участников, спрогнозировать npoмежуточные и конечные результаты.

Если проанализировать положение в области реализации государственной политики в России, то можно выделить несколько проблем, с которыми приходится сталкиваться на практике. Во-первых, достигается лишь

часть целей государственной политики, что относится ко всем ее областям, от социальной до экономической. Во-вторых, в реализации политики участвует много различных организаций, групп и личностей, что затрудняет процесс координации их работы. Кроме того, они имеют различные ценности и мотивы, что еще больше усложняет отношения между ними. В-третьих, они используют различные способы и методы осуществления государственной политики. В-четвертых, сильное влияние на реализацию государственных программ оказывает нестабильность и неопределенность федеративных отношений в стране.

Постоянные и динамичные изменения в общественной, внутригосударственной и международной жизни, а также появление новых потребностей у населения оказывают существенное влияние на государственную политику и приводят к ее модернизации. Здесь важно учитывать контекст, факторы изменений, события как катализаторы изменений, инициаторов, действия и результаты изменений государственной политики. Все эти параметры взаимосвязаны и последовательно влияют на действительность и результативность осуществляемой государством политики (см. рис. 7).

Помимо готовности руководителей к изменениям в политике важно принимать во внимание и готовность к переменам общества и его отдельных социальных слоев, особенно если новая политика затрагивает их интересы.

Важно учитывать и то, что способность руководителей успешно проводить изменения основана на двух факторах: аналитических способностях и управленческих навыках. Анализ необходим для разработки стратегии и определения целей и задач с учетом характера и запросов внешней среды. Управленческие качества необходимы вследствие того, что изменения в политике обычно растянуты на длительный период и связаны с планированием, руководством и убеждением. Поэтому для их реализации требуются использование аналитических методов и разработка стратегии управления изменениями. От степени новизны, глубины и масштабов преобразований зависит степень сопротивления изменениям, степень сложности, неопределенности и риска при проведении преобразований. Эта зависимость видна на диаграмме.

Диаграмма зависимости изменений и возникновения проблем, где оси:

х - степень глубины и масштаба изменений;

у — степень сопротивления, сложности, неопределенности и риска.

Таким образом, чем радикальнее и масштабнее преобразования, тем сильнее сопротивление, выше риск, сложность и неопределенность результатов и последствий изменений. Поэтому наибольшее количество проблем возникает при крупных нововведениях, которые требуют тщательной подготовки и создания определенных условий, позволяющих справиться с ними.

Если рассматривать инновации в рамках традиционной схемы спроса и предложения, когда они являются реакцией на сдвиги во внешней среде, то можно выделить два основных показателя. Во-первых, потребности, изменение которых создает мощный стимул для процесса обновления и нововведений в самых различных областях человеческой жизнедеятельности. Во-вторых, новые продукты, товары и услуги, призванные удовлетворить существующие потребности.

Одной из проблем, с которой сталкиваются все руководители, решившие осуществить нововведения, является консерватизм государственных структур, что связано со многими причинами, среди которых можно отметить:

— монополизм государственных органов;

— отсутствие у руководителей и служащих достаточных стимулов для инноваций;

— трудности с критериями оценки деятельности государственных органов;

— наличие жесткой иерархической структуры;

— ограничения со стороны законодательства и т.д

На рис. 8 приведена общая модель, позволяющая правильно оценить всю совокупность факторов, влияющих на готовность той или иной организации к инновациям, и основные этапы анализа ее инновационной восприимчивости. Следует сделать оговорку, что под организацией будем подразумевать в том числе государственные органы.

Таким образом, среди главных факторов, которые надо учитывать при организационных изменениях, выделяются следующие:

-характер организационной структуры и управления;

- наличие ресурсов;

- позиция руководителей;

- состав и характер персонала;

- формы конкуренции и сотрудничества;

- формальная и неформальная система поощрения;

- методы и формы решения конфликтных ситуаций;

- коммуникации и система обратной связи;

- особенности организационной культуры (ценности и нормы).

Так, имеются организационные структуры с новаторской культурой, которые ориентированы на использование новых методов в работе, терпимы к ошибкам и готовы к постоянному обучению. Если среди персонала организации преобладает новаторская культура, то изменения внутри нее протекают легко и быстро, без серьезных осложнений по сравнению с организациями, где распространена бюрократическая культура, имеющая консервативный характер.

Наступает время динамичных и глубоких изменений во многих сферах общественной жизни российского общества, поэтому государственные учреждения должны ориентироваться не на одноразовые нововведения, а на систематическое и постоянное обновление своих организационных структур, методов и форм деятельности. Успехи в их деятельности будут зависеть от того, насколько быстро и своевременно они смогут адаптироваться к новым условиям и потребностям общества.

Любая организация, заинтересованная в том, чтобы получать достоверную информацию о процессах, происходящих как во внешней среде, так и внутри нее, должна сформировать систему мониторинга. Ее основная задача состоит в том, чтобы контролировать процессы и выявлять благоприятные

возможности, и прежде всего сбои в работе или возникающие проблемы, для принятия своевременных мер. Можно сказать, что мониторинг - это специальная система управления, связанная с получением и анализом информации, включающая механизм реагирования на внешние угрозы и отклонения в работе организации. Это - своеобразная политика безопасности в организации, которая включает следующие элементы:

• информационную систему;

• аналитическую систему;