Politisches System

→ Hauptartikel: Politisches System der Europäischen Union und Europarecht

Das politische System der Europäischen Union hebt sich von einzelstaatlichen politischen Systemen deutlich ab. Als supranationaler Zusammenschluss souveräner Staaten besitzt die EU anders als ein Staatenbund eigene Souveränitätsrechte; andererseits haben die EU-Institutionen keine Kompetenzkompetenz – anders als ein Bundesstaat kann die EU also die Verteilung der Zuständigkeiten innerhalb ihres Systems nicht selbst gestalten. Gemäß dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung dürfen die EU-Organe nur in den Bereichen tätig werden, die in den Gründungsverträgen ausdrücklich genannt sind. Das deutsche Bundesverfassungsgericht hat daher im Maastricht-Urteil 1993 den neuen Begriff Staatenverbund geprägt, um die EU staatsrechtlich zu charakterisieren.

Die beiden wichtigsten Verträge, auf denen die EU derzeit basiert, sind der Vertrag über die Europäische Union und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (früher EG-Vertrag). Man bezeichnet sie deshalb als europäisches Primärrecht. Das gesamte Sekundärrecht, das die EU selbst gemäß ihren eigenen Rechtsetzungsverfahren erlässt, ist aus diesen Verträgen und den darin genannten Kompetenzen abgeleitet.^[17] Durch die Rechtspersönlichkeit, die die EU seit dem 1. Dezember 2009 besitzt, kann sie jedoch als Völkerrechtssubjekt in eigenem Namen (wenn auch grundsätzlich nur auf einstimmigen Beschluss des Rats für Auswärtige Angelegenheiten) internationale Verträge und Abkommen unterzeichnen. Über den neu geschaffenen Europäischen Auswärtigen Dienst kann sie diplomatische Beziehungen mit anderen Staaten aufnehmen und die Mitgliedschaft in internationalen Organisationen – etwa dem Europarat oder den Vereinten Nationen – beantragen.

Neben der EU gibt es außerdem die Europäische Atomgemeinschaft (Euratom), die auf einem eigenen, 1958 geschlossenen Gründungsvertrag (dem Euratom-Vertrag) basiert. Nach der Auflösung von EGKS und EG ist die Euratom die letzte der noch bestehenden Europäischen Gemeinschaften. In ihren Strukturen ist sie jedoch vollständig an die EU angegliedert und teilt auch ihre Organe mit dieser.

Hauptsächliche Arbeitsmethoden

Je nach Politikfeld hat die EU unterschiedliche Kompetenzen und Abstimmungsverfahren. Grundsätzlich sind die Rechtsakte, die gemäß den Rechtsetzungsverfahren der EU von den europäischen Institutionen – Kommission, Rat und Parlament – beschlossen werden, bindend.^[18] Da hier auch die Regierungen einzelner Staaten überstimmt werden können, spricht man von der supranationalen (überstaatlichen) Gemeinschaftsmethode. In einigen Politikfeldern, etwa der Handelspolitik, wird zwar einstimmig abgestimmt, die Beschlüsse sind dann jedoch bindend und können von den einzelnen Staaten nicht widerrufen werden.

Andere Bereiche, in denen die EU keine Rechtsetzungskompetenz hat, sind von rein intergouvernementalen (zwischenstaatlichen) Entscheidungsmechanismen gekennzeichnet. Das betrifft vor allem die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP): Hier handelt es sich um eine bloße Zusammenarbeit zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten, wobei alle Entscheidungen einstimmig zu treffen sind und auch nicht unmittelbar Rechtsgültigkeit haben.^[17]

Das dritte Verfahren neben Gemeinschafts- und intergouvernementaler Methode ist schließlich die offene Methode der Koordinierung, das in einigen Bereichen angewandt wird, für die die EU keine eigene Rechtsetzungskompetenz hat. Hier finden keine formalen Entscheidungen, sondern nur eine informelle Abstimmung der Mitgliedstaaten im Rat statt; die Kommission wird nur unterstützend tätig.

Zu den supranationalen Politikfeldern der EU gehören unter anderem die Zollunion, der Europäische Binnenmarkt, die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion, die Forschungs- und Umweltpolitik, das Gesundheitswesen, der Verbraucherschutz, Bereiche der Sozialpolitik sowie der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, der Aspekte der Innen- und Justizpolitik umfasst, unter anderem die Einwanderungspolitik, die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen und die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen.

Die supranationalen Kompetenzen der EU in diesem Kernbereich zeigen sich in mehrfacher Hinsicht:

• Der Rat der Europäischen Union entscheidet hier meist nach dem Mehrheitsprinzip. Die Veto-Möglichkeiten der einzelnen Mitgliedstaaten sind stark eingeschränkt; in den meisten Politikfeldern können sie durch eine qualifizierte Mehrheit überstimmt werden.
• Das supranationale Europäische Parlament hat in den meisten Politikbereichen volle legislative Mitspracherechte. Die Regierungen der Mitgliedstaaten können hier also nicht gegen den Willen des Parlaments Recht setzen.
• Bestimmte exekutive Tätigkeiten im Bereich der EU sind vollständig der Europäischen Kommission überlassen. Dadurch wird deren Unabhängigkeit gegenüber den nationalen Regierungen besonders deutlich.
• Das EU-Recht hat eine hohe Bindungswirkung: EU-Verordnungen sind unmittelbar geltendes Recht in allen Mitgliedstaaten; bei EU-Richtlinien sind die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, sie in das jeweilige nationale Recht umzusetzen (auch wenn die genaue Form den Einzelstaaten überlassen bleibt). Dabei gilt zwingend die Gerichtsbarkeit der Gerichte der Europäischen Union mit dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) an der Spitze.^[19]

Am Zustandekommen von Rechtsakten der EU nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren sind die Europäische Kommission (alleiniges Initiativrecht), der Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament beteiligt. Dabei wird zwischen EU-Verordnungen (ohne nationalen Umsetzungsakt unmittelbar in den Mitgliedstaaten gültig), EU-Richtlinien (erst ab der Umsetzung in nationales Recht bindend) und EU-Beschlüssen (jeweils Rechtsakt im Einzelfall, ähnlich einem Verwaltungsakt) unterschieden.

Organe

Das institutionelle Gefüge der EU ist seit ihren Anfängen 1952 im Wesentlichen konstant geblieben, allerdings veränderten sich die Kompetenzen der Organe im Einzelnen mehrmals. Rechtliche Grundlage für die Institutionen sind Titel III des EU-Vertrags sowie der Sechste Teil des AEU-Vertrags.

In vielerlei Hinsicht zeigt die EU typische Züge eines föderalen Systems, mit der Kommission als Exekutive und einer zweiteiligen Legislative aus dem Europäischen Parlament als Bürger- und dem Rat als Staatenkammer. Die wichtige Rolle des Rates orientiert sich an dem Konzept des Exekutivföderalismus, das auch die Bundesrepublik Deutschland prägt und weniger auf eine klassische Gewaltenteilung als auf Politikverflechtung abzielt. Im Vergleich mit den Gepflogenheiten in föderalen Nationalstaaten ist in der EU jedoch der Einfluss der unteren Ebene (hier also der Regierungen der Mitgliedstaaten) größer: So werden beispielsweise die Kommissionsmitglieder nicht vom Europäischen Parlament gewählt, sondern von den nationalen Regierungen nominiert und müssen vom Parlament nur bestätigt werden. Eine Besonderheit ist ferner der Europäische Rat, der alle drei Monate stattfindende Gipfel der Staats- und Regierungschefs. Diese Institution soll nach dem EU-Vertrag die allgemeinen politischen Leitlinien der Union vorgeben. Sie hat damit sehr großen Einfluss auf die Entwicklung der Union, obwohl sie formal nicht in deren Rechtsetzungsprozess eingebunden ist.

Europäisches Parlament	Europäischer Rat	Rat der Europäischen Union	Europäische Kommission
Sitz in Straßburg, Generalsekretariat in Luxemburg	Sitz in Brüssel	Sitz in Brüssel	Sitz in Brüssel
(Legislative)	(„Gipfeltreffen“ der Staats- und Regierungschefs unter Vorsitz des Präsidenten des Europäischen Rates)	(Legislative, in einigen Bereichen Exekutive)	(Exekutive)
ist mit dem Rat als Gesetzgeber tätig teilt sich mit dem Rat die Haushaltsbefugnisse und nimmt in letzter Instanz den Gesamthaushalt an oder lehnt ihn ab übt die demokratische Kontrolle über alle EU-Organe einschließlich der Europäischen Kommission aus und benennt die Kommissionsmitglieder	gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt allgemeine Ziele und Prioritäten fest wird nicht gesetzgeberisch tätig	ist mit dem Parlament als Gesetzgeber tätig übt mit dem Parlament die Haushaltsbefugnisse aus sorgt für die Abstimmung der Grundzüge der Wirtschafts- und Sozialpolitik und legt Leitlinien für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) fest schließt internationale Verträge	ist die „Regierung“ unterbreitet dem Parlament und dem Rat Vorschläge für neue Rechtsvorschriften setzt die EU-Politik um und verwaltet den Haushalt sorgt für die Einhaltung des EU-Rechts handelt internationale Verträge aus

Gerichtshof der Europäischen Union	Europäischer Rechnungshof	Europäische Zentralbank	Europäische Investitionsbank
Sitz in Luxemburg	Sitz in Luxemburg	Sitz in Frankfurt am Main	Sitz in Luxemburg
(Judikative)	(Unabhängiges Kontrollorgan)	(Zentralbank)	(Investitionsbank)
sichert die Einheitlichkeit der Auslegung europäischen Rechts ist befugt, in Rechtsstreitigkeiten zwischen EU-Mitgliedsstaaten, EU-Organen, Unternehmen und Privatpersonen zu entscheiden	prüft die Rechtmäßigkeit und ordnungsgemäße Verwendung von Einnahmen und Ausgaben der Institutionen der EU	bildet mit den nationalen Zentralbanken das Europäische System der Zentralbanken und legt damit die Währungspolitik der EU fest sichert die Preisstabilität in der Eurozone durch Steuerung der Geldmenge	finanziert und fördert Investitionsprojekte zur wirtschaftlichen Entwicklung hält die Mehrheit der Anteile am Europäischen Investitionsfonds (EIF)

Europäischer Rat

→ Hauptartikel: Europäischer Rat

Herman Van Rompuy, Präsident des Europäischen Rates

Der Europäische Rat (Art. 15 EUV und Art. 235f AEUV) setzt sich aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten sowie dem Präsidenten der Europäischen Kommission zusammen, wobei der Kommissionspräsident nur beratende Funktion hat. Er wird vom Präsidenten des Europäischen Rates geleitet, der auf zweieinhalb Jahre ernannt wird. Der Europäische Rat legt Leitlinien und Ziele der europäischen Politik fest, ist jedoch nicht in die alltäglichen Verfahren eingebunden. Abstimmungen im Europäischen Rat erfolgen grundsätzlich „im Konsens“, also einstimmig, lediglich bestimmte operative Entscheidungen werden nach dem Mehrheitsprinzip getroffen. Der Europäische Rat versammelt sich mindestens viermal im Jahr und tagt generell in Brüssel.

Rat der Europäischen

→ Hauptartikel: Rat der Europäischen Union

Der Rat der Europäischen Union (Art. 16 EUV und Art. 237ff AEUV, auch Ministerrat genannt) ist eines der zwei Legislativorgane der EU. Er setzt sich – je nach Politikfeld – aus den jeweiligen Fachministern der nationalen Regierungen der Mitgliedstaaten zusammen und beschließt gemeinsam mit dem Europäischen Parlament die entscheidenden Rechtsakte. Je nach Politikfeld ist hierfür entweder eine einstimmige Entscheidung oder eine qualifizierte Mehrheit notwendig, wobei für Mehrheitsentscheidungen das Prinzip der doppelten Mehrheit (von Staaten und Einwohnern) gilt. In den intergouvernementalen Bereichen, vor allem der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie bestimmten Felder der Handels- und der Sozialpolitik, ist der Rat das einzige Entscheidungsgremium der EU; hier wird grundsätzlich einstimmig beschlossen.

Der Vorsitz im Rat rotiert halbjährlich zwischen den Mitgliedstaaten, wobei jeweils drei aufeinander folgende Staaten in einer sogenannten Dreier-Präsidentschaft zusammenarbeiten. Im zweiten Halbjahr 2011 beginnt mit der polnischen EU-Ratspräsidentschaft eine neue solche Dreierperiode. Eine Ausnahme bildet der Rat für Auswärtige Angelegenheiten, in dem der Hohe Vertreter der EU für Außen- und Sicherheitspolitik den Vorsitz innehat. Unterstützt wird die jeweilige Ratspräsidentschaft vom Generalsekretariat des Rates der Europäischen Union.

Europäisches Parlament

→ Hauptartikel: Europäisches Parlament

Parlamentspräsident Martin Schulz

Das Europäische Parlament (EP, Art. 14 EUV und Art. 223ff AEUV) ist der zweite Teil der EU-Legislative. Es wird seit 1979 alle fünf Jahre bei der Europawahl direkt von den Bürgern der Mitgliedstaaten gewählt und repräsentiert daher die europäische Bevölkerung.

Das Europäische Parlament hatte nach der Europawahl 2009 zunächst 736 Mitglieder, ab Dezember 2011 wurde es gemäß dem Vertrag von Lissabon auf 754 (ab der Europawahl 2014: 751) Mitglieder erweitert. Diese gruppieren sich nicht nach nationaler Herkunft, sondern entlang ihrer politischen Ausrichtung in (derzeit sieben) Fraktionen. Hierfür haben sich die nationalen Parteien mit ähnlicher Weltanschauung zu europäischen Parteien zusammengeschlossen. Die stärkste Fraktion im Europäischen Parlament ist derzeit mit 271 Abgeordneten die christdemokratisch-konservative Fraktion der Europäischen Volkspartei (EVP), gefolgt von der sozialdemokratischen Fraktion Progressive Allianz der Sozialisten und Demokraten im Europäischen Parlament (S&D) mit 190 Abgeordneten.^[20]

Die Europawahlen erfolgen allerdings weiterhin im nationalstaatlichen Rahmen. Die Zahl der Abgeordneten pro Land richtet sich dabei grundsätzlich nach der Bevölkerungszahl; kleinere Länder sind aber überproportional vertreten, um auch ihnen eine angemessene Repräsentation ihrer nationalen Parteienlandschaft zu ermöglichen.

Das Europäische Parlament hat zwei Tagungsstätten, eine in Brüssel und eine zweite in Straßburg. Den Vorsitz führen der Präsident des Europäischen Parlamentes (seit 2012 der Deutsche Martin Schulz, S&D) und seine Stellvertreter, die vierzehn Vizepräsidenten. Gemeinsam bilden sie das Präsidium.

Europäische Kommission

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Kommissionspräsident José Manuel Durão Barroso

Die Europäische Kommission (Art. 17 EUV und Art. 244ff AEUV) hat im institutionellen Gefüge der Europäischen Union vornehmlich exekutive Funktionen. Allerdings ist sie auch an der Legislative beteiligt: Sie hat das alleinige Initiativrecht in der EU-Rechtsetzung und schlägt demnach Rechtsakte (Richtlinien, Verordnungen, Beschlüsse) vor. Parlament und Rat können diese Vorschläge hinterher jedoch frei abändern.

Als Exekutivorgan sorgt die Kommission für die korrekte Ausführung der europäischen Rechtsakte, die Umsetzung des Haushalts und der beschlossenen Programme. Als „Hüterin der Verträge“ überwacht sie die Einhaltung des Europarechts und erstattet gegebenenfalls Klage vor den Gerichten der Europäischen Union. Auf internationaler Ebene handelt sie vor allem in den Bereichen Handel und Zusammenarbeit internationale Übereinkommen aus und vertritt beispielsweise die EU in der Welthandelsorganisation.

Die Europäische Kommission besteht aktuell aus 27 Kommissaren, von denen je einer aus jedem Mitgliedstaat kommt. Ihre Ernennung erfolgt für fünf Jahre mit qualifizierter Mehrheit durch den Europäischen Rat. Das Europäische Parlament hat dabei jedoch einen Zustimmungsvorbehalt: Es kann die designierte Kommission als Ganzes (nicht jedoch einzelne Kommissare) ablehnen und auch nach deren Einsetzung durch ein Misstrauensvotum zum Rücktritt zwingen. In diesem Fall muss der Europäische Rat eine neue Kommission vorschlagen.

Ihrem vertraglichen Auftrag nach dienen die Kommissare allein der Union und dürfen keinerlei Weisungen entgegennehmen. Die Kommission ist daher ein von den Mitgliedstaaten unabhängiges supranationales Organ der EU. Innerhalb der Kommission übernimmt jeder Kommissar die Zuständigkeit für einen Politikbereich, ähnlich wie die Minister im Kabinett einer nationalstaatlichen Regierung. Die politische Leitung der Kommission liegt beim Kommissionspräsidenten; dies ist bis 2014 der Portugiese José Manuel Durão Barroso.

Die Kommission hat einen eigenen, in ressortspezifische Generaldirektionen unterteilten Verwaltungsapparat, der allerdings mit ca. 23.000 Beamten deutlich kleiner ist als derjenige nationalstaatlicher Regierungen. Daneben gibt es eine Anzahl von Europäischen Agenturen, die Spezialaufgaben wahrnehmen. Als Teil der Exekutive sind sie an die Kommission angegliedert, aber funktional von ihr unabhängig.

Eine besondere Funktion nimmt der Hohe Vertreter der EU für Außen- und Sicherheitspolitik (Art. 18 EUV) ein, der sowohl Mitglied der Europäischen Kommission als auch Vorsitzender im Rat für Auswärtige Angelegenheiten ist.

Europäische Zentralbank

→ Hauptartikel: Europäische Zentralbank

Präsident der Europäischen Zentralbank in Frankfurt am Main, Mario Draghi

Die Europäische Zentralbank (EZB, Art. 282ff AEUV) mit Sitz in Frankfurt am Main bestimmt seit dem 1. Januar 1999 die Geldpolitik in den Euro-Ländern. Die Bank ist politisch unabhängig: Ihr Direktorium wird vom Europäischen Rat ernannt, es ist jedoch nicht politischen Weisungen, sondern nur den im AEU-Vertrag festgelegten Zielen der Währungspolitik unterworfen – insbesondere der Wahrung von Preisstabilität. Im Rahmen des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB, auch Zentralbankrat) legt die EZB für den Euroraum die Leitzinsen fest.

Gerichtshof der Europäischen Union

→ Hauptartikel: Gerichtshof der Europäischen Union

Als Gerichtshof der Europäischen Union wird das gesamte Gerichtssystem der Europäischen Union bezeichnet (Art. 19 EUV und Art. 251ff AEUV), das seinen Sitz in Luxemburg hat. Der Europäische Gerichtshof (EuGH, amtlich nur Gerichtshof) ist das oberste Gericht der Europäischen Union. Neben dem Europäischen Gerichtshof existiert seit 1989 noch das ihm vorgeschaltete Europäische Gericht (ursprünglich Europäisches Gericht erster Instanz). Beide Instanzen bestehen aus mindestens je einem Richter pro Mitgliedstaat, wobei der EuGH zusätzlich von mindestens acht Generalanwälten unterstützt wird (Art. 252). Diese werden von den Regierungen der Mitgliedstaaten im Konsens für die Dauer von sechs Jahren ernannt. Alle drei Jahre erfolgt eine teilweise Neubesetzung beider Instanzen. Seit dem Vertrag von Nizza besteht die Möglichkeit, unterhalb des Europäischen Gerichts eigenständige Fachgerichte zu schaffen.

Europäischer Rechnungshof

→ Hauptartikel: Europäischer Rechnungshof

Der Europäische Rechnungshof (EuRH, Art. 285ff AEUV) wurde 1975 geschaffen und ist zuständig für die Rechnungsprüfung sämtlicher Einnahmen und Ausgaben der Union und für die Kontrolle der Haushaltsführung im Hinblick auf deren Rechtmäßigkeit.

Der Europäische Rechnungshof hat zurzeit 27 Mitglieder, eins aus jedem Mitgliedstaat, die vom Rat der Europäischen Union für sechs Jahre ernannt werden. Die derzeit rund 800 Mitarbeiter des EuRH bilden Prüfungsgruppen für spezifische Prüfvorhaben. Sie können jederzeit Prüfbesuche bei anderen Organen, in den Mitgliedstaaten sowie in weiteren Ländern durchführen, die EU-Hilfen erhalten. Rechtliche Schritte kann der EuRH jedoch nicht unternehmen. Verstöße werden den anderen Organen mitgeteilt, damit entsprechende Maßnahmen ergriffen werden können.

Die Arbeit des EuRH erreichte 1998 und 1999 eine breite Öffentlichkeit, als er der Europäischen Kommission die Zuverlässigkeitserklärung versagte. Der dann folgende Rücktritt der Kommission Santer ist aber nicht als unmittelbare Reaktion auf den Bericht des Rechnungshofes zu verstehen; denn seit der Rechnungshof Zuverlässigkeitserklärungen abgibt (seit Beginn der neunziger Jahre), waren diese stets negativ.

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