Т Межбюджетные отношения. Бюджетный федерализм и его значение. Бюджетное регулирование

Разграничение расходных обязательствявляется основой для

формирования расходов бюджетов бюджетной системы Россий­

ской Федерации. Базовым условием разграничения расходных

обязательств публично-правовых образований является разграни­

чение предметов ведения между органами власти разных уровней

и органами местного самоуправления, на основе которого опре­

деляются полномочия органов государственной власти и органов

местного самоуправления. \

В Российской Федерации основы разграничения полномо­

чий по расходам между федеральным центром и субъектами фе­

дерации содержатся в ст. 71 Конституции РФ, где определены

предметы ведения Российской Федерации, а в ст. 72 — предметы

совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В

ст. 73 установлено, что оставшиеся полномочия закрепляются за

субъектами РФ. Полномочия по финансированию совместных

полномочий Российской Федерации и субъектов РФ определены

Федеральным законом «Об общих принципах организации зако­

нодательных (представительных) и исполнительных органов госу­

дарственной власти субъектов Российской Федерации» (гл. IV. 1).

Н ст. 14 — 16 Федерального закона «Об общих принципах орга­

низации местного самоуправления в Российской Федерации»

установлен перечень вопросов местного значения. За пределами

>того перечня находятся государственные полномочия, некоторые

из них могут передаваться органам местного самоуправления (на

нременной и постоянной основе) с одновременной передачей

финансовых ресурсов для их реализации.

Конституция РФ, Федеральные законы «Об общих принци­

пах организации законодательных (представительных) и испол­

нительных органов государственной власти субъектов РФ» и

«Об общих принципах организации местного самоуправления

и Российской Федерации» предусматривают возможность изме­

нения круга предметов ведения Российской Федерации (субъ­

ектов РФ) путем наделения дополнительными полномочиями

субъектов РФ (муниципальных образований). Наделение до­

полнительными полномочиями может осуществляться в двух

формах: передаче и делегировании полномочий. Передача пол­

номочий представляет такой способ регулирования полномочий

государственного органа, при котором какое-либо полномочие

государственного органа Российской Федерации (субъекта РФ)

исключается из его компетенции и включается в компетенцию

государственного органа субъекта РФ (органа местного самоуп

равления). В отличие от передачи делегирование полномочийпред­

полагает предоставление государственным органом Российской

Федерации (субъекта РФ) принадлежащего ему права решения

какого-либо вопроса государственному органу субъекта РФ (ор­

гану местного самоуправления) на один раз, на определенный

срок или бессрочно.

Наделение субъектов РФ (муниципальных образований) полно­

мочиями федерального (регионального) уровня обусловливаются еле

дующими положениями.

Во-первых, оно осуществляется только в соответствии с феде­

ральным законом (законом субъекта РФ), договором или согла­

шением, заключенным между органами государственной власти

РФ и органами государственной власти субъектов РФ (органами

государственной власти субъектов РФ и органами местного са

моуправления).

Во-вторых, оно должно подтверждаться передачей необходи

мых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В-третьих, эта процедура предполагает контроль Российской

Федерации (субъекта РФ) за реализацией переданных (делеги­

рованных) полномочий, который заключается в возможности

соответствующих органов государственной власти РФ (субъект

РФ) давать указания органам государственной власти субъекта

РФ (органам местного самоуправления) относительно выполне­

ния переданных полномочий, оценивать решения органов власти

субъекта РФ (органов местного самоуправления) с точки зрения

законности и целесообразности, отменять или приостанавливать

при необходимости отдельные решения.

В-четвертых, наделение предполагает передачу (делегирова

ние) полномочий только органов исполнительной власти.

На основе разграничения предметов ведения и полномочий

Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных обра

зований устанавливаются расходные обязательства Российской

Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Расходные обязательства— это обусловленные законом, иным

нормативным правовым актом, договором или соглашением обязан

ности публично-правового образования или действующего от его

имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юра

дическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту

международного права средства из соответствующего бюджета

Установление порядка разграничения расходных обязательств

находится в компетенции федеральных органов государственной

иласти. Согласно бюджетному законодательству Российской Фе­

дерации, не допускается установление расходных обязательств,

подлежащих исполнению одновременно за счет бюджетов двух и

более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В бюджетном законодательстве различаются расходные обяза­

тельства Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных

образований.

Расходные обязательства Российской Федерации возникают в

ходе осуществления федеральными органами государственной

«ласти полномочий по предметам ведения Российской Федерации

и полномочий по предметам совместного ведения Российской

Федерации и субъектов РФ, не отнесенных к полномочиям орга­

нов государственной власти субъектов РФ. Расходные обязатель­

ства Российской Федерации исполняются за счет собственных

доходов и поступлений из источников финансирования дефицита

федерального бюджета, а также за счет средств бюджетов госу­

дарственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Расходные обязательства субъектов РФустанавливаются в ходе

осуществления органами государственной власти субъектов РФ

полномочий по предметам ведения этих субъектов и предметам

совместного ведения, отнесенных к полномочиям органов госу­

дарственной власти субъектов РФ федеральным законодательс­

твом либо договором о разграничении полномочий. Расходные

обязательства субъектов РФ, возникающие в ходе осуществления

полномочий по предметам ведения субъектов РФ и совместного

ведения, отнесенным к компетенции субъектов РФ, исполня­

ются за счет собственных доходов и поступлений из источников

финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ и бюджетов

территориальных государственных внебюджетных фондов.

Расходные обязательства муниципальных образований возни­

кают в ходе осуществления органами местного самоуправления

решения вопросов местного значения в соответствии со ст. 2 Фе­

дерального закона «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации». При этом разгра­

ничение расходных обязательств муниципальных образований

разных видов (поселений, муниципальных районов, городских

округов) осуществляется на основе разграничения вопросов мест­

ного значения конкретного вида муниципального образования,

установленных в ст. 14—16 вышеназванного закона. Исполнение

расходных обязательств, связанных с решением органами мест­

ного самоуправления собственных вопросов местного значения,

осуществляется за счет собственных доходов и поступлений и i

источников финансирования дефицита местного бюджета.

При передаче государственных полномочий с одного уровня

власти на другой, при котором полномочия органа власти од­

ного уровня исключаются из его компетенции и включаются и

компетенцию органа власти другого уровня на определенный

срок или бессрочно, расходные обязательства финансируются

за счет средств передающего органа власти в форме субвенций.

Так, расходные обязательства субъектов РФ, возникающие в ходе

осуществления полномочий федеральных органов государствен­

ной власти, исполняются за счет субвенций из Федерального

фонда компенсаций. Следовательно, за счет средств бюджетом

обеспечиваются расходные обязательства, возникающие в ходе

разграничения полномочий органов государственной власти и

органов местного самоуправления, и расходные обязательства,

возникающие в результате принятия переданных полномочий.

В любом федеративном государстве процесс разграничения

расходов и доходов начинается с разграничения полномочий и

соответствующих им расходов. В Российской Федерации этот

процесс начался с разграничения доходов.

Разграничение доходов — законодательное закрепление за опредс

ленным бюджетом на постоянной основе конкретных видов доходов

в полном размере или частично. С 1992 г. взамен применявшегося

ранее с целью сбалансированности всех бюджетов метода рас

пределения доходов начали использоваться методы разграничении

доходов между уровнями бюджетной системы РФна постоянной

законодательной основе, применяемые в мировой практике. К

таким методам разграничения доходов между бюджетами отно

сятся:

• разделение видов налогов между уровнями государственной

власти и местного самоуправления;

• квотирование поступления от налогов (квотированию може i

подлежать ставка налога или объем налоговых поступлений);

• установление региональных и местных надбавок к федераль

ным (региональным) налогам1.

1 В Российской Федерации данный метод не используется.

Разделение налогов между уровнями государственной влас­

ти и местного самоуправления основано на определении органа

государственной власти и органа местного самоуправления, в

чьей компетенции находится введение данного налога; установ­

ление порядка его исчисления и взимания. Сначала в Законе

РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основаЫ 1 алоговой системы в

Российской Федерации», а затем в Налоговом кодексе Россий­

ской Федерации, который начал действовать с 1 января 1999 г.,

предусмотрено деление налогов на федеральные, региональные и

местные налоги, а также налоги, предусмотренные специальными

налоговыми режимами. Однако такое деление не предусматривает

их полное поступление в доходы соответственно федерального,

региональных и местных бюджетов. Например, такой федераль­

ный налог, как налог на доходы физических лиц, поступает и в

бюджеты субъектов РФ (70%), и в местные бюджеты (30%), а

акцизы на пиво полностью поступают в бюджеты субъектов РФ.

Поэтому говорить о том, что в России применяется в чистом

виде такой метод разграничения доходов, как разделение видов

налогов по уровням государственной власти и местного самоуп­

равления, можно с большой степенью условности.

Квотирование ставки налога применяется при разделении

ставки налога на прибыль организаций и единого социального

налога. Конкретные ставки для зачисления этих налогов в те или

иные бюджеты установлены соответствующими главами Налого­

вого кодекса Российской Федерации, а нормативы зачисления в

соответствующий бюджет — Бюджетным кодексом Российской

Федерации. Так, налог на прибыль организаций зачисляется в

федеральный бюджет по ставке 2% налогооблагаемой прибыли

по нормативу 100%, а в бюджеты субъектов РФ — по ставке 18%

налогооблагаемой прибыли по нормативу 100%.

Квотирование объема налоговых поступленийприменяется при

разграничении остальных налогов, например, некоторых акцизов

(на бензин автомобильный, на этиловый спирт-сырец и др.), на­

лога на добычу полезных ископаемых, налога на доходы физичес­

ких лиц и др. Конкретные нормативы зачисления разграниченных

данным методом налогов в тот или иной бюджет регламентиро­

ваны ст. 50, 56 и 61 Бюджетного кодекса РФ.

Квотирование является основным методом, используемым

при разграничении доходов между бюджетами в России. Среди

основных преимуществ метода квотирования при разграничении

доходов между бюджетами можно выделить использование еди­

ной методики исчисления и механизма взимания налогов, про­

стоту технических расчетов между покупателями и поставщиками,

которые являются плательщиками на различных территориях

(актуально для косвенных налогов), создание заинтересованности

органов государственной власти субъектов РФ и органов местного

самоуправления в исполнении доходов федерального бюджета.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает нормативы разграниче­

ния не только налоговых, но и неналоговых доходов. Например,

плата за негативное воздействие на окружающую среду зачисля­

ется в федеральный бюджет в размере 20% суммы поступлений, м

бюджет субъекта РФ - в размере 40% и в бюджет муниципального

района (городского округа) - также в размере 40%.

К процессу разграничения доходов между бюджетами в Рос­

сийской Федерации относится установление законами субъек­

тов РФ и муниципальными правовыми актами (кроме тех, ко­

торыми утверждаются соответствующие бюджеты) на постоянной

основе единых нормативов отчислений от отдельных федеральных

и региональных налогов, а также налогов по специальным нало­

говым режимам, подлежащих зачислению в бюджеты субъектом

РФ (в бюджеты муниципальных районов), в бюджеты других

(нижестоящих) уровней.

В настоящее время, к сожалению, в России не использует­

ся такой метод разграничения доходов между бюджетами, как

установление региональных и местных надбавок к федеральным //

региональным налогам.

При установлении надбавок региональные органы власти и

органы местного самоуправления получают право взимать с тех

налоговых объектов, которые облагаются соответственно федс

ральными или региональными налогами, дополнительный налог

в свою пользу в размере определенного процента или иного ко­

эффициента к установленной ставке. Обычно при этом вышес­

тоящий орган государственной власти указывает лишь максимум,

с которого региональные органы власти и органы местного са­

моуправления вправе производить надбавки.

Надбавки наиболее эффективны при разграничении налогом

между различными бюджетами бюджетной системы. К преиму

ществам данного метода разграничения доходов можно отнести

простоту, эластичность, заинтересованность нижестоящих органом

в полном и своевременном поступлении федеральных и регио

нальных налогов, расширении базы обложения по этим налогам,

сохранение единого методологического подхода к налогообложе­

нию разных объектов и категорий налогоплательщиков на всей

территории страны, снижение затрат регионов и муниципальных

образований на введение и взимание налогов, избежание двой­

ного налогообложения.

Разграничение доходов между бюджетами дополняется их

распределением, когда доходы, подлежащие зачислению в один

бюджет, передаются другому бюджету полностью или частично

в пределах нормативов, установленных законами о соответству­

ющих бюджетах. Так, в Федеральном законе о федеральном бюд­

жете на очередной финансовый год и плановый период такие

нормативы установлены для передачи части акцизов, подлежащих

к зачислению в федеральный бюджет, в бюджеты субъектов РФ;

в законах субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на очередной

финансовый год (очередной финансовый год и плановый период)

такие нормативы устанавливаются для передачи части налога на

доходы физических лиц, подлежащего к зачислению в бюджеты

субъектов РФ, в местные бюджеты.

Разный уровень обеспеченности органов власти финансо­

выми ресурсами, различные финансовые возможности терри­

торий предопределяют необходимость перераспределительных

процессов между бюджетами. Межбюджетное перераспределение

средствпредставляет собой ежегодную передачу средств из одного

бюджета в другой бюджет бюджетной системы Российской Феде­

рации для выравнивания бюджетной обеспеченности, финансового

обеспечения передаваемых государственных полномочий, покрытия

временных кассовых разрывов. В федеративном государстве они

являются наиболее важными отношениями, возникающими меж­

ду органами государственной власти разного уровня и органами

местного самоуправления и влияющими на состояние экономики

и социальной сферы. Перераспределение средств завершает про­

цесс достижения соответствия между доходами, закрепленными

за определенным органом власти либо органом местного само­

управления, и объемом возложенных на него полномочий. Ис­

пользование данного функционального элемента межбюджетных

отношений связано с необходимостью сглаживания различий в

социально-экономическом развитии регионов и муниципальных

образований, компенсации решений, принятых вышестоящими

органами власти, вызвавших либо уменьшение доходов, либо

увеличение расходов нижестоящих бюджетов, а также необхо­

димостью балансирования доходов и расходов соответствующе­

го бюджета внутри финансового года (т.е. покрытия временных

кассовых разрывов).

Исходя из этого формами перераспределения средств явля­

ются межбюджетные трансферты и бюджетные кредиты. Меж­

бюджетные трансферты— это средства, предоставляемые одним

бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому

бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Межбюд­

жетные трансферты предоставляются в форме дотаций, субсидий

и субвенций. Бюджетные кредиты используются для покрытия

временных кассовых разрывов.

В Бюджетном кодексе РФ дотации определяются как меж­

бюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и

безвозвратной основе без установления направлений и (или) ус­

ловий их использования.

Определения субсидий и субвенций в Бюджетном кодексе РФ

с 1 января 2008 г. отсутствуют. При этом они рассматриваются

не только как формы межбюджетных трансфертов, а как формы

предоставления бюджетных средств юридическим и физичес­

ким лицам. Однако, если рассматривать субсидии и субвенции

в форме межбюджетных трансфертов, то их можно определить

следующим образом.

Субсидии— это межбюджетные трансферты, предоставляемые

на безвозмездной и безвозвратной основе для софинансирования

расходных обязательств Российской Федерации (субъектов РФ,

муниципальных образований), возникающих в ходе осуществле­

ния органами государственной власти (органами местного само­

управления) своихсобственных полномочий.

Субвенции — это межбюджетные трансферты, предоставляе­

мые на безвозмездной и безвозвратной основе для финансово

го обеспечения расходных обязательств Российской Федерации

(субъектов РФ, муниципальных образований), возникающих при

выполнении органами государственной власти (органами мест

ного самоуправления) переданных им полномочий.

В Российской Федерации межбюджетные трансферты бюд

жетам субъектов РФ предоставляются из федерального бюджет,

других бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюд

жетам субъектов РФпредоставляются в форме дотаций на вы

равнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ; субсидий

бюджетам субъектов РФ; субвенций бюджетам субъектов РФ;

иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ.

Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ из дру­

гих бюджетов субъектов РФпредоставляются в форме субвенций

бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, облас­

тей, для реализации полномочий органов государственной влас­

ти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между

органами государственной власти автономного округа и соот­

ветственно органами государственной власти края или области,

заключенных в соответствии с законодательством Российской

Федерации.

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов бюджетам

субъектов РФпредоставляются в форме субсидий, перечисляе­

мых в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных

фондов финансовой поддержки поселений и региональных фон­

дов финансовой поддержки муниципальных районов (городских

округов).

Межбюджетные трансферты местным бюджетам предоставля­

ются из бюджетов субъектов РФ и других местных бюджетов.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ

местным бюджетам предоставляются в форме дотаций на вы­

равнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций

на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных

районов (городских округов); субсидий местным бюджетам; суб­

венций местным бюджетам; иных межбюджетных трансфертов

местным бюджетам.

Межбюджетные трансферты местным бюджетам из других

местных бюджетовпредоставляются в форме дотаций из бюдже­

тов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обес­

печенности поселений; субсидий, перечисляемых из бюджетов

поселений в бюджеты муниципальных районов на решение воп­

росов местного значения межмуниципального характера; иных

межбюджетных трансфертов.

В бюджетах всех уровней бюджетной системы Российской

Федерации создаются фонды, из которых предоставляются меж-

ыоджетные трансферты. Так, в составе федерального бюджета

создаются:

• Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ,

который образует совокупность дотаций из федерального бюд­

жета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъек­

тов РФ;

• Федеральный фонд компенсаций, который образует сово­

купность субвенций из федерального бюджета;

• Федеральный фонд софинансирования расходов, который

образует совокупность субсидий из федерального бюджета.

Аналогичные фонды создаются в бюджетах субъектов РФ

(региональные фонды финансовой поддержки поселений, реги­

ональные фонды финансовой поддержки муниципальных райо­

нов или городских округов, региональные фонды компенсаций и

региональные фонды софинансирования расходов) и в бюджетах

муниципальных районов (районные фонды финансовой подде­

ржки поселений). Порядок их образования аналогичен порядку

формирования фондов в составе федерального бюджета.

Межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам и

формах дотаций, субсидий и субвенций, представляют собой без­

возмездные поступления. При этом доходы бюджета, полученные

в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций,

являются его собственными доходами.

Действующая политика в межбюджетных отношениях реа­лизуется с помощью механизма бюджетного регулирования, который, в свою очередь, представляет процесс распределения и перераспределения средств между бюджетами разного уровня. В основе политики государства в сфере межбюджетных отношений лежит принцип формирования доходной и расходной частей каждого бюджета, согласно которому каждый бюджет должен быть обеспечен финансовыми средствами, достаточными, чтобы хватило на покрытие первостепенных задач,. Но по­скольку на практике этого пока нет, то своего рода инструментом ука­занной политики выступает перераспределение ресурсов между бюджетами для выравнивания доходней части нижестоящих бюджетов до минимально необходимого уровня, предполагаю­щего достижение минимальной бюджетной обеспеченности, ре­гиональных и муниципальных бюджетов.

При этом применяется метод концентрации в вышестоящем бюджете дополнительных средств, предназначенных для вырав­нивания бюджетной обеспеченности нижестоящих бюджетов. Объективная необходимость перераспределения бюджетных ре­сурсов между бюджетами по вертикали и их концентрации на вышестоящих уровнях бюджетной системы вытекает из по­требности перераспределения бюджетных ресурсов между ни­жестоящими бюджетами по горизонтали с целью выравнива­ния их ресурсного потенциала. Уро­вень налогового потенциала отдельных субъектов РФ весьма различен.

Федеральный бюджет по отношению к региональным, а ре­гиональные бюджеты по отношению к местным бюджетам дол­жны брать на себя дополнительный объем ресурсов для целе­направленного перераспределения их между нижестоящими бюджетами. При этом средства идут на цели выравнивания эко­номического потенциала отдельных территорий, а на обеспече­ние каждому человеку социальных услуг, гарантированных Конституцией РФ и другими законами.

Актуальное значение имеет принцип равенства в бюджетных правах органов власти субъектов РФ и муниципальных образо­ваний и примыкающий к нему принцип равенства нижестоящих бюджетов во взаимоотношениях с вышестоящим бюджетом.

Перечень инструментов межбюджетных отношений включает (1)разгра­ничение доходных источников, расходных обязательств и финансиро­вания, а также (2)предоставление финансовой помощи. Важно отметить, что самым «объемным» направлением межбюджетных отношений оста­ется распределение (расщепление) регулирующих доходов.

Одним из направлений межбюджетных отношений является переда­ча расходов и доходов с одного уровня бюджетной системы на другой. Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете с одновременным внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ. Аналогично решаются вопросы о передаче рас­ходов из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты. Передача отдель­ных государственных полномочий на нижестоящий уровень должна сопровождаться соответствующей компенсацией, передаваемой бюджету другого уровня. Таким образом, применение «нефинансируемых манда­тов» становится невозможным. Данный термин характеризует процесс передачи полномочий другим уровням бюджетной системы РФ без на­деления соответствующим источником доходов. Это явление часто встре­чалось в бюджетной практике РФ в начале и середине 1990-х гг.

В содержательном плане нельзя сводить понятие межбюджетных отношений только к механиз­му перераспределения бюджетных ресурсов. Межбюджетные отношения участву­ют в построении всей бюджетной системы, определении доли всех расходов и доходов каждого уровня бюджетной системы и каждого бюджета в отдельности.

Межбюджетные отношения должны строиться на базе эко­номических связей в рамках единой страны и заложенных в Конституции РФ принципов, опираясь на которые можно было бы достичь оптимального взаимодействия всех уровней власти в бюджетной деятельности и придать этому взаимодействию характер системности. Важнейшим из этих принципов высту­пает бюджетный федерализм.

Федеративные принципы построения бюджетной системы направ­лены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюд­жетным процессом. В более широком смысле федерализм подразуме­вает различного рода объединения для обеспечения совместного дос­тижения общих целей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности каждой из сторон.

Политический принцип федерализма заключается в конституци­онном распределении между сторонами федеративного образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц Федерации.

Экономический принцип федерализма состоит в разделении пол­номочий отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политики между Федерацией и ее субъектами.

Федеративные системы характеризуются рядом признаков: (а) наличием иерархии; (б) четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления; (в) установленной автономией регламентированным суверенитетом каждого из уровней.

В федеративном государственном устройстве каждый уровень наделен зафиксированными полномочиями и властью, а его руководящие органы избираются своим электоратом, что обеспечивает автономное функционирование и децентрализованное принятие решений.

В настоящее время насчитывается более 20 стран с различным типом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, рия, Мексика, Россия, Эфиопия, Бразилия, Индия, Малайзия и Кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, реформам в области бюджетов и налогов.

Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и распределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее венное выполнение возложенных на них задач и функций, наиболее сложной проблемой. Необходимо иметь в виду, что гражданину страны безразлично, на каком уровне власти обеспечивается выполнение тех или иных функций.

Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно ввиду множества факторов объективного и субъективного характера подлежащих количественной оценке. Здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономического развития страны, географическими, демографическими особенности другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы, системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах не от того, на каком уровне они будут оказываться.

Несмотря на то, что в последнее десятилетие проделана or

ромная работа в части создания бюджетного законодательству

адекватного условиям перехода к рыночным отношениям и

построения федеративного государства, процесс реформирова

ния бюджетного законодательства продолжается. Основным его

направлением является совершенствование отношений между

бюджетами разного уровня, базирующееся на реализации при

нципов бюджетного федерализма. В настоящее время в бюджетном

законодательстве РФ отсутствуют положения, определяющие ор

ганизацию межбюджетных отношений на принципах бюджетного

федерализма.

Бюджетный федерализм является формой организации бюд

жетных отношений, позволяющей органично сочетать фискаль

ные интересы федерации, субъектов федерации и муниципальных

образований в условиях реальной самостоятельности всех бюд

жетов, входящих в бюджетную систему. К основным принципам

бюджетного федерализма относятся: сочетание интересов всех

субъектов бюджетных правоотношений на всех уровнях бюджет

ной системы; равенство бюджетных прав субъектов федерации,

четкое разграничение функций и полномочий между органами

власти разных уровней; самостоятельность каждого бюджет,

входящего в бюджетную систему; прозрачность межбюджетных

отношений.

В Российской Федерации указанные принципы реализуются

не в полной мере. Сохраняется высокая степень централизации

бюджетных ресурсов на федеральном уровне, самостоятельное и.

подавляющего большинства региональных и местных бюдже

тов носит формальный характер. В последние годы чрезвычайно

быстрыми темпами растут расходы этих бюджетов за счет пере

дачи расходных полномочий на региональный и местный уром

ни без адекватной передачи доходных источников. Это ведет к

несбалансированности большинства местных бюджетов, росту

их дефицитов и росту муниципального долга. Все еще велика

доля межбюджетного перераспределения средств через различные

формы (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности,

субвенции и др.). При этом механизм финансовой поддержки

регионов и муниципальных образований имеет ряд существенных

недостатков: он слабо увязан с конечными целями и задачами

развития субъектов РФ и муниципальных образований, недоста­

точно стимулирует региональные органы власти и органы мест­

ного самоуправления укреплять собственную налоговую базу,

не в полной мере учитывает реальные потребности регионов в

средствах, предполагает недостаточную прозрачность применя­

емых методик расчета межбюджетных трансфертов и т.д..

Для преодоления указанных недостатков и совершенство­

вания взаимоотношений между бюджетами разных уровней в

последнее десятилетие были приняты и реализовывались Кон­

цепция реформирования межбюджетных отношений в Российс­

кой Федерации в 1999—2001 годах, Программа развития бюджет­

ного федерализма в Российской Федерации на период до 2005

года, Концепция повышения эффективности межбюджетных

отношений и качества управления государственными и муни­

ципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008

годах. Основные положения данных документов легли в основу

изменений, внесенных в бюджетное законодательство Российс­

кой Федерации. В результате было упорядочено бюджетное уст­

ройство субъектов РФ, сформированы принципы разграничения

полномочий между органами государственной власти Российской

Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления,

установлено стабильное разграничение налоговых полномочий и

закреплены доходные источники за бюджетами разных уровней,

определены принципы формирования и распределения меж­

бюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов

субъектов РФ и местных бюджетов, улучшилось качество управ­

ления финансами на региональном и местном уровнях. Вместе

с тем реализация нового бюджетного законодательства требует

дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений,

создания условий для стимулирования практической реализации

требований нового законодательства, содействия субъектам РФ

и муниципальным образованиям в рамках реализации рефор­

мы местного самоуправления, создания стимулов повышения

качества и эффективности управления государственными и

муниципальными финансами.

Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и феде­ральным центром по выполнению возложенных на них задач госу­дарственного управления предопределяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.

Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахо­ждении средств для финансирования децентрализованно принимае­мых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов.

В то же время во многих случаях действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реали­зации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления, под­крепляется соответствующей передачей им денежных средств из фе­дерального бюджета или бюджетов других субъектов федерации.

Другими словами, при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов (субъектов федерации) ис­пользуются различные формы межбюджетных отношений, призван­ные реализовать общегосударственные интересы на территории субъ­екта федерации и, прежде всего, обеспечить гражданам права, гаран­тированные конституцией государства.

В данном случае межбюджетные отношения выступают в качест­ве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджетный федерализм, так как данный механизм предназначен Для разрешения противоречий при закреплении доходных и расход­ных полномочий между федеральным центром и его субъектами. Идеальная же ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собственным бюджетом в пределах закреплен­ных за ним бюджетных полномочий.

Под бюджетным федерализмом будем понимать форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достиже­ния компромисса и самостоятельного управления функционировани­ем всех звеньев бюджетной системы.

Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма.

Под принципами бюджетного федерализма понимают такое устройство бюджетной системы, при котором обеспечивается:

1. самостоятельность бюджетов разных уровней.

2. разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней;

3. соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям;

4. наличие формализованного механизма корректировки дисбаланса между расходными обязательствами и доходными полномочиями каждого уровня власти;

5. наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.

Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя ус­тановленные принципы, методы и способы формирования бюджет­ных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, опре­деляет пропорции распределения централизованных ресурсов и мето­ды их использования.

Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов.

Первая проблема связана с определением состава расходных пол­номочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для государств с многонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компакт­но проживающих на той или иной территории, учета их предпочте­ний. Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие — от имени региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предос­тавлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.

Вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения рас­ходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновре­менно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать развитию региональных экономик и выполне­нию общеполитических решений в интересах всего государства.

Третья проблема заключается в организации взаимодействия ме­жду бюджетами и, прежде всего, в организации трансфертов между бюджетами разного уровня.

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децен­трализованные и комбинированные.

При централизованном типе разграничение полномочий уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. На этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений, самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И, наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено.

Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов власти контролировать макроэкономические процессы. Действия региональных и местных органов могут встать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральный центр. Не следует также забывать, что руководители независимых в экономическом отношении региональных органов власти зачастую склонны ставить собственные интересы выше интересов государства в целом. Такая ситуация наиболее часто характерна для многонациональных государств с федеративным устройством, сформированных по принципу выделения и обособления национально-административных образований. Региональная децентрализация в этих случаях может как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства.

Говоря об особенностях децентрализации управления в федеративных государствах, необходимо также указать на то, что децентрализация власти позволяет более чутко улавливать социально-экономические, этнические и культурные особенности населения. Особенность проблемы состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов федерации государству в целом.

Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

• использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;

• повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что несколько ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов;

• значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Существующий механизм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства.

В настоящее время в России имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:

• «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);

• «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами Федерации;

• финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;

• дотации, субсидии и субвенции;

• целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;

• взаимные расчеты;

• бюджетные ссуды;

• обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри
регионов.

Бюджетное регулирование сводится к распределению совместных налогов по временным (не менее чем на очередной финансовый год) нормативам (процентным долям) между бюджетами различных уровней и перераспределению средств из бюджета одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах.

Потребность в регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня не хватает по объективным причинам собственных доходов для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального и горизонтального выравнивания.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисба­ланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивели­рование региональных различий в прожиточном минимуме, денеж­ных доходах и расходах населения.

Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входит также возмещение дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов в расходах нижестоящих бюджетов.

Межбюджетные отношения могут быть и непосредственно между бюджетами одного уровня. Например, для объединения финансовых ресурсов в целях решения задач, имеющих взаимный интерес. Но в РФ они пока не получили широкого применения.

В большинстве стран межбюджетное регулирование производится путем перевода средств в разных формах непосредственно из бюджета вышестоящего уровня в нижестоящие бюджеты. В отдельных странах для этих целей (например, Австрии, Германии) используются совместные налоги, которые распределяются между разными уровнями бюджетной системы на временной основе.

В РФ межбюджетное регулирование осуществляется путем отчислений от совместных налогов, «расщепляющихся» между уровнями бюджетной системы по временным нормативам и перечисления средств из бюджета одного уровня в другой в разных формах.

Большие различия имеются в пропорциях распределения доходов (до их перераспределения между бюджетами бюджетной системы) между центральным бюджетом и территориальными бюджетами, то есть региональными и местными.

В большинстве стран региональные и местные органы власти обладают некоторыми полномочиями в области налогообложения. Чтобы в той или иной степени самостоятельно решать проблему утверждения бездефицитного бюджета, прежде чем рассчитывать на финансовую помощь в различных формах из бюджета вышестоящего уровня. В РФ, как и в некоторых странах, например, в Германии, эти права жестко ограничены.

При распределении финансовой помощи территориальным бюджетам используются как методы взаимной договоренности с учетом соответствующих критериев, так и распределительно-уравнительные формы на формализованной основе (Австрия, Канада). В некоторых странах используется программно-целевой метод оказания финансовой помощи. Например, в США средства предоставляются в форме целевых, блоковых и программных субсидий.

Поиск по сайту: