ГЛАВА 8. ФАКТОРЫ, ВЛИЯЮЩИЕ НА ЗАКОНОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС

Законотворчество как и всякий социальный процесс проходит в условиях жизнедеятельности социальной системы, сложного, многоуровневого, состоящей из многих элементов механизма. И деятельность законотворцев не может не испытывать воздействия со стороны различных социальных факторов, которые во многом обуславливают процесс создания и изменения системы законодательного регулирования. Это естественно и неизбежно – общественные отношения, социальная действительность являются главными детерминантами правовой действительности, определяющими правовое регулирование и его законодательное выражение.

Однако, далеко не все социальные факторы носят исключительно объективный характер. Участники законотворческой деятельности должны допускать влияние на свою деятельность только тех из них, которые носят правовой характер, в которых находят выражение основополагающие закономерности и интересы общественной жизни и развития. Исключительно правовой характер факторов, воздействие которых на законотворчество допустимо, предопределяет их объективность, естественность, обусловленность только закономерностями функционирования социального механизма. Такие факторы должны выражать только основополагающие интересы общественной жизни и развития и быть свободными от чисто субъективных факторов: пожеланий конкретных личностей, их собственного понимания своих интересов, духовных качеств и свойств, национального менталитета и прочих личностных характеристик[56]. В противном случае законотворческий процесс рискует превратиться в возведение в ранг закона случайных интересов и побуждений узких социальных групп, неправильно понятых социальных потребностей, амбиций политиков, интриг и прочих детерминантов, чье влияние на законодательство недопустимо.

Законодательная техника не может обойти вниманием социальные явления, оказывающие влияние на законотворческий процесс. Их исследование, классификация, фильтрация, определение правового характера, выделение на научной основе тех факторов, воздействие которых на процесс создания или изменения нормативных правовых актов допустимо и позитивно требует научной разработки, концептуального обоснования. К сожалению, отечественная юридическая наука весьма скупо освещает эту проблему.

Попытаемся сформулировать и исследовать основные социальные детерминанты, оказывающие воздействие на законотворчество, с которыми законодателю можно и нужно считаться.

8.1. Участие граждан в законотворчестве.

Ведущее место в числе факторов, определяющих характер и направление деятельности по созданию или изменению нормативных правовых актов занимает деятельность народа, широких масс населения.

В соответствии со ст. 3 Конституции России, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Именно население России является основным субъектом законотворчества, и воплощение его воли в жизнь является одним из способов формулирования и определения смысла норм права, подлежащих официальному закреплению в системе нормативных правовых актов.

При этом, речь идет именно о воле социальной общности, народа в целом, определяемой глобальными интересами, свойственными всем людям (интересами, которые и объединяют людей в общество). Воздействие на законотворчество отдельных индивидов и их групп, имеющее целью возведение в закон именно их персональной воли, недопустимо. Объективный характер цели законотворчества определяется воздействием объективной действительности, условий материальной жизни общества и общественной практики, а результат законотворчества, не будучи арифметической суммой индивидуальных волевых актов, закрепляется в системе законодательства и не зависит от сознания и воли каждого отдельного индивида. Система нормативных правовых актов, созданных в результате законотворчества, — это воля не отдельных индивидов, а общая сложная воля всего народа, и эта система не может быть изменена по желанию или воле отдельных индивидов.

Воздействие на законотворчество основано на системе конституционных политических прав, на народном суверенитете. Таким образом, возможностью осуществлять такое воздействие обладают только граждане России (вне зависимости от того, проживают ли они на территории России или за рубежом). Иностранцы и лица без гражданства в состав народа России не входят, к народному суверенитету отношения не имеют, политическими правами не обладают и воздействовать на законотворчество не могут. Попытки неграждан воздействовать на процесс законотворчества (даже если они не касаются напрямую деятельности государственных органов) являются покушением на государственный суверенитет и подлежат немедленному пресечению.

Нельзя не заметить, что в общественном сознании и в правовой науке (как, впрочем, и в большинстве других гуманитарных наук) утвердилась полная и безоговорочная вера в народ, в разум и добродетели широких масс населения. Этот тезис воспринимается как аксиома, поставить его под сомнение – значит зарекомендовать себя реакционером, антидемократом, противником положения, безоговорочно признаваемого в качестве истины и уже не требующего доказательств. Принцип народного суверенитета тщательно разрабатывался (и разрабатывается) как в отечественной, так и в зарубежной науке, он является основой конституционного строя не только России, но и большей части современных развитых государств. Однако, следует иметь ввиду, что истинная воля народа, его истинные потребности и интересы далеко не всегда адекватны их внешнему выражению. «Люди всегда стремятся к общему благу, - писал Ж. Ж. Руссо, - но не всегда видят, в чем оно»[57]. Совпадение смысла народных чаяний и жизненно важных интересов, выдвигаемым требованиям и программам – не правило, а, скорее, исключение (по крайней мере – в современных условиях). И причин тому существует множество.

Сознанием народа, в том числе и в сфере, касающейся его интересов, можно достаточно легко манипулировать, чем активно и занимаются самые разнообразные политические силы, используя для этого средства массовой информации. Разработана целая наука о приемах и способах воздействия на общественное сознание и манипулирования им, профессионалы без особого труда способны на ее основе добиться любого настроения в народе, любого общественного мнения. Широкие народные массы можно убедить, что у них есть определенный интерес, в то время, когда на самом деле навязываемые ценности народу чужды или, даже, противоречат его реальным потребностям. Американский ученый Г. Шиллер подчеркивает: «Заправилы средств массовой информации Америки создают, обрабатывают, ловко оперируют и полностью контролируют распределение информации, которая определяет наши представления, установки, а, в конечном счете, и наше поведение»[58]. Такая практика вообще дает основания для сомнений в верности существующей научной концепции о народном суверенитете в ее современном виде, об отсутствии необходимости ее серьезно перерабатывать[59].

Кроме того, следует отметить, что для широких масс населения весьма затруднительно ясно, четко и связно сформулировать и выразить даже понятые и познанные интересы и потребности. Общество весьма разнородно, у различных социальных слоев и даже конкретных личностей интересы (истинные или мнимые) весьма различны, а иногда и противоречат друг другу. Процесс их формулирования и выражения носит субъективный оттенок и зависит от многих личностных факторов – человеческих качеств лиц их выражающих: их характера, эмоциональности, настроений, обстановки, повлиявшей на его субъективный мир. К тому же каждая личность и каждая социальная группа (этнос, класс, сословие и др.) имеют комплекс собственных интересов, которые (совершенно искренне) полагает единственными подлежащими воплощению в нормативных правовых актах.

Разнородному множеству людей весьма сложно выразить с достаточными точностью, полнотой и единогласием то, что их сплачивает, те интересы, которые являются объединяющим началом, обуславливающим формирования единого организма общества. Общественная психология еще сравнительно слабо исследована наукой, однако частая нелогичность проявляемых толпой побуждений, подавление в массовой психологии эмоциональным началом над рационального общеизвестны. Алогичность требования толпы (которой очень трудно переродиться в коллектив), их сиюминутная направленность, зависимость от случайных обстоятельств, неспособность многих членов общества пожертвовать текущими мелкими интересами ради глобальных не позволяют согласиться с активно пропагандируемой либеральными идеологами догмой: «Глас народа – глас божий».

Все вышеизложенное препятствует определению и выражению народом, его широкими слоями своих объективных интересов, подлежащих выражению и закреплению в законодательстве. Именно поэтому воздействие волеизъявления народа на законотворческую деятельность нуждается в специальном научно обоснованом правовом регулировании этого процесса. Целью концептуального обоснования и специального правового регулирования будет исключение из числа воздействующих на законодательство факторов результатов неправильного понимания широкими массами населения своих интересов, эмоциональности широких масс населения, их неорганизованности или же целенаправленного воздействия на сознание и поведение людей определенных политических сил. Формы, в которых возможно воздействие народа на процесс создания системы нормативных правовых актов должны обеспечивать возможность выражения и закрепления в законе только истинных глобальных интересов общества, настоящих а не мнимых чаяний различных социальных слоев.

Референдум как форма воздействия народа на законотворчество. Наиболее заметной и значимой формой воздействия народа на законотворчество является непосредственное участие народа в этом процессе – принятие нормативных правовых актов на референдуме. Как уже отмечалось выше, референдум представляет собой высшее непосредственное выражение власти народа в форме всенародного голосования граждан России, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения, к которым, без всякого сомнения, можно отнести и законотворчество.

Референдум может проводиться как по поводу принятия законодательного акта, так и по поводу вопросов, имеющих значение для законотворческой деятельности органов государственной власти. Как уже отмечалось выше, в ходе референдума могут быть приняты только законы (федеральные законы, федеральные конституционные законы, а так же новая Конституция), принятие в ходе такого народного волеизъявления подзаконных актов не допускается. Некоторые законы могут быть приняты только в ходе референдума. Возможны случаи, когда результаты референдума предусматривают обязанность органов государственной власти разработать и принять акт законодательства, либо подписать международный нормативный договор. Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта (например, подзаконного акта, необходимого для полноценной реализации принятого на референдуме закона, или нового закона, необходимость которого предусматривается вновь принятой конституцией), федеральный орган государственной власти, в компетенцию которого входит данный вопрос (орган исполнительной власти, компетентный издавать соответствующие подзаконные акты или же парламент – если речь идет о необходимости принятии закона), обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки этого нормативного правового акта, который не должен превышать три месяца со дня принятия решения на референдуме и распланировать соответствующую законотворческую работу. Кроме того, на референдуме возможно принятие решения, определяющего общее направление дальнейшей законотворческой работы, его цели принципы, формы.

Как уже упоминалось, в современной России проведение референдума – большая редкость, несмотря на то, что эта форма народного волеизъявления имеет большой потенциал в деле оказания народом влияния на деятельность государства, на социальные, государственные и правовые процессы. Пробелы в законодательстве и в научных разработках не позволяют эффективно реализовывать через проведение референдума волю народа при создании и преобразовании нормативных правовых актов. Как уже отмечалось выше, существующая юридическая схема проведения референдума не позволяет полноценно использовать этот правовой институт ни для непосредственного принятия нормативных правовых актов, ни для воздействия народа на работу законодателей. Восполнение этих пробелов (путём сначала научно – правовых исследований, создания конституционно – правовых доктрин, а затем, на их основе, посредством внесения в действующее законодательство необходимых дополнений) является необходимым условием нормального функционирования механизма народовластия в законодательной сфере. Остаётся надеяться, что дальнейшая научная разработка этого вопроса и более детальная правовая регламентация дадут в будущем возможность более широко использовать институт референдума для выражения государственной воли широких масс населения, в том числе, и для воплощения воли народа, истинных его интересов в создаваемых нормативных правовых актах, для обеспечения правового характера создаваемого законодательства.

Выражение общественного мнения о законопроектах. В современных условиях гораздо большую роль в законотворчестве играет такая форма участия широких масс населения, такая форма выражение общественного мнения о готовящихся проектах нормативных правовых актов, как высказывание мнения о законопроектах. В законотворческой практике современного демократического государства большую роль неизменно должно играть высказывание гражданами своего мнения о готовящихся к принятию законопроектах, оценку их правового характера и регулятивных возможностей, внесение предложений об изменении и совершенствовании этих проектов, возможно – обоснованный протест против их принятия.

Возможность выражения мнения о готовящихся законопроектах весьма позитивно влияет на функционирование законодательной системы. Можно выделить целый комплекс положительных последствий этого института:

- законодатели получают возможность учесть в ходе своей профессиональной деятельности мнение населения, имеют информацию об интересах различных социальных слоев, имеющих значение для правового регулирования, существует даже возможность использования в законотворческой работе для решения особо сложных проблем предложений, выдвигаемых людьми в ходе обсуждения законопроектов;

- субъекты регулируемых правоотношений, адресаты формулируемых в ходе законотворчества правовых предписаний приобретают возможность заранее ознакомиться с проектами нормативных правовых актов, получить представление о характере своих будущих прав и обязанностей;

- в народе увеличивается авторитет как готовящегося акта, так и законодательства в целом, так – как они воспринимаются уже не просто как исходящие от государства веления, но как проявление (в той или иной форме) собственной воли;

- повышается общий уровень государственно – правовой активности и сознательности населения, которые получают возможность участвовать в таком важном виде государственной деятельности, как формирование и совершенствование системы законодательства;

- народ получает еще одну возможность реализовать свой суверенитет, выступить носителем государственной власти, воздействовать на публичную жизнь.

Выраженное в ходе обсуждения законопроекта или специального опроса мнение не носит, в отличие от референдума, обязательного характера и не имеет юридических последствий. Тем не менее, государству как главному субъекту законотворчества необходимо учитывать этот фактор при формировании системы нормативных правовых актов. Для этого должен существовать специальный государственный механизм проведения обсуждения законопроекта и исследования его результатов (включающий в себя нормативную базу для регулирования процесса и систему специализированных органов). Это необходимо для обеспечения системности, организованности и объективности этого весьма сложного с организационной точки зрения процесса, а так же для нивелирования и четкого формулирования окончательного общественного мнения о законопроектах. И, конечно, для использования общественного мнения участниками законотворчества необходима научная разработка, доктринальное обоснование, которое позволило бы гражданам такое мнение выразить точно и корректно, а законотворцам – учесть его и определенным образом применять в своей деятельности. При этом, методика использования законодателями общественного воздействия должна обеспечивать воздействие на их деятельность только истинного мнения широких народных масс, выражающего их действительные интересы. Случайное мнение, результат сиюминутных желаний, политической или социальной конъюнктуры из числа факторов, воздействующих на законодателя, исключаются.

Основой для научного обоснования процесса проведения обсуждения законопроекта в широких народных массах может стать достаточно богатая практика проведения таких опросов в СССР. В 1926 – 1927 годах на Украине и в РСФСР проводилось широкое обсуждение проектов кодексов о браке и семье, по результатам которого было принято решение внести в первоначальные редакции некоторых статей этих документов значительные изменения. В этот же период на обсуждение выносился проект общесоюзного земельного закона – «Общих начал землепользования и землеустройства». Проводились (правда, довольно формально) обсуждения проектов второй Конституции СССР (1936 года) и, достаточно широко, третьей Конституции СССР (1977 года). Обсуждения проводились в трудовых коллективах, в партийных и профсоюзных организациях, в воинских частях с обязательным доведением до сведения непосредственных участников законотворческого процесса мнения граждан о выдвигаемых предложениях. Однако, в более поздние периоды обсуждения законопроектов превратились в простую информатизацию граждан о намеченных к принятию проектах законов в форме публикации за 3-4 дня до принятия. Возможно, изучение опыта обсуждений законопроектов в нашей стране сможет послужить основанием для теоретических разработок методики проведения таких обсуждений в общегосударственных масштабах и исследования их результатов для дальнейшего использования уже государственными органами для оптимизации их деятельности.

Опыт проведения исследований общественного мнения о законопроекте позволяет выделить несколько методов выяснения заинтересованными государственными органами общественного мнения о законопроектах. Рассмотрим наиболее важные из них.

Опрос населения. Он представляет собой исследование общественного мнения о законопроекте на основе определенной системы критериев, по которым людям специально предлагают высказать однозначное мнение. В результате опроса опрашиваемые только отвечают на вопрос: принимают или не принимают они законопроект (а возможно – отдельные его положения), согласны они с ним или нет. Таким образом, опрос предполагает довольно пассивное, ограниченное по значимости воздействие народонаселения на процесс законотворчества. Опрос населения предполагает наличие у проводящих его государственных органов – субъектов законотворчества определенного перечня вопросов, по которым они хотят получить совершенно определенный ответ. Поэтому, можно сделать вывод о том, что именно эта форма выявления общественного мнения о законопроектах является целенаправленным – а потому, наиболее реальным для применения способом участия народа в законотворчестве. Возможно, именно по этой причине он имел наиболее частое применение в законотворческой практике нашей страны в прошлом.

В ходе опроса проводящие его непосредственные участники законотворческой деятельности должны учитывать различие в интересах и, как следствие, во мнениях и настроениях различных социальных групп, различных составных частей системы общества. Поэтому опрос может быть как общим (общенародным), так и узкогрупповым, направленным на изучение мнения определенного социума: класса, этноса, жителей определенной территории, возрастных и других социальных групп. Проведение опроса относительно процесса законотворчества предполагает учет специфики интересов общественных групп, а так же учет роли этих групп в жизни общества в целом. Ибо нередко бывает, что мнение менее многочисленной группы, чьи интересы в большей степени отвечают интересам общественной жизни и развития, имеет не меньшее, а иногда и большее значение для законотворчества, нежели мнение социумов, превосходящих по численности.

Опрос может проводиться с использованием самых разнообразных технических приемов и методов. Такие опросы проводятся в форме анкетирования, проведения статистических исследований, получения ответов на отдельные вопросы (например, в ходе уличных опросов, опросов в научной, юридической, студенческой среде и т. д.), предложения дать по почте письменные ответы на вопросы и др. Такие действия, как отмечалось выше, можно осуществлять как в общесоциальном масштабе (что следует проводить при разработке законов, влияющих на поведение широких слоев населения), так и в отношении отдельных социальных групп (последнее предпочтительнее). Возможно (и очень эффектно) проводить опросы участников именно регулируемых отношений. Опрос представителей научного мира – специалистов в регулируемой сфере – так же может быть весьма целесообразно.

Обсуждение представляет собой процесс выяснения мнения населения, в ходе которого участники не просто выражают однозначную оценку по разрабатываемому акту (актам) законодательства и отвечают на поставленные вопросы, но выдвигают предложения, касающиеся формы и сущности будущих нормативных правовых актов с целью совершенствования их проектов. Обсуждение законопроектов предполагает более активное, нежели в случае с опросом, воздействие людей на процесс разработки проекта нормативного правового акта. Обсуждение дает возможность людям более полно и системно выразить не только свое мнение, но всю позицию о необходимом в их представлении правовом регулировании.

Обсуждение может быть весьма полезным практически. В результате его проведения разрабатываемый акт может быть существенно усовершенствован и подкорректирован. Предложения вариантов правового регулирования, выдвигаемые представителями общества (среди которых есть специалисты: правоведы, экономисты, социологи) могут оказаться не только оригинальными, но и удачными, может быть даже более удачными, нежели предложенные профессиональными участниками законотворчества. Объективная, беспристрастная и здравомыслящая оценка выдвигаемых представителями народа законотворческих предложений может разрешить ситуацию, безвыходную с точки зрения профессиональных законотворцев. Метод «мозгового штурма» - комплексного изучения предложений большого количества людей, вне зависимости от их кажущейся состоятельности – очень хорошо изучен и при правильном проведении может стать способом облегчения законотворчества, решения самых сложных законотворческих проблем, нахождения оптимального варианта законодательного регулирования.

Технических способов проведения обсуждения существует множество. Это, например, дискуссии в прессе, в ходе которых люди имеют возможность высказывать свое мнение о возможностях законотворческого регулирования. Это и телевизионные дискуссии с возможностью телезрителей высказывать свое мнение в эфире. Это и научные диспуты, на которых присутствуют представители законотворческих органов и в ходе которых возможно выдвижение концептуально обоснованного предложения, касающегося разрабатываемого законопроекта. Возможно даже предложение широким массам населения высказывать свои варианты законотворческого регулирования тех или иных отношений (отдельные статьи планируемого законодательного акта, а возможно и целого проекта), исправления или изменения уже составленного законопроекта. Комплексное изучение результатов обсуждения может сыграть важную роль в усовершенствовании законопроектов.

Однако, следует отметить, что в настоящий момент в нашей стране методика проведения таких обсуждений, разработка их форм и способов, а так же нормативное регулирование их проведения, к сожалению, практически отсутствуют. Хочется надеяться, что отечественные ученые – правоведы, политологи, социологи все же разработают систему приемов и способов проведения обсуждения законопроектов, в ходе которого граждане смогут вносить свои предложения и замечания.

Волеизъявление народа в ходе публичных мероприятий. Заметное воздействие на деятельность участников законотворческого процесса может оказать политическая активность граждан, не организованная государством, независимая от государственных органов. В первую очередь к формам такого прямого и независимого волеизъявления относятся публичные мероприятия.

В соответствии с действующей Конституцией России (ст. 31), в число политических прав граждан России входит право собираться (мирно и без оружия) для совместного формулирования и выражения мнения по важнейшим государственным и общественным проблемам – осуществлять публичные мероприятия. Это право является одной из гарантий возможности осуществления народом, гражданами государства своего суверенитета, в том числе и в сфере законотворчества. Кроме Конституции, основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения, связанные с проведением публичных мероприятий, является Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях и пикетированиях».

Публичное мероприятие представляет собой открытую, мирную, доступную каждому, проводимую в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акцию, осуществляемую по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики. (ст. 2 указанного закона).

По своей сути эти мероприятия представляют собой акции гражданского неповиновения, так – как не контролируются государством и служат способом активного изъявления массами людей своего недовольства деятельностью государства или отдельных его органов, доведения до их сведения мнения, которое официальные власти игнорируют при выражении более лояльными методами. Публичные мероприятия выступают как реакция общества на невозможность повлиять на деятельность государства (в том числе, законотворческую) в иных формах, проявляющих желание широких масс населения сотрудничать с государством, участвовать в осуществлении государственными органами их функций, способствовать им в этом. Этот вид массовой активности является средством выражения воли и настроения народа и в сфере законотворчества (правда, редко, так – как предполагает предварительную сложную подготовку и организацию).

Действующее законодательство предусматривает следующие формы публичных мероприятий:

Собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Такая форма публичного мероприятия подходит для выработки и формулирования ясного мнения определенной социальной группы по поводу законотворческого процесса или о необходимости правового регулирования тех или иных отношений определенным образом. В результате собрания возможно выдвижение его участниками готового законопроекта или, что еще более реально, концепции будущего законопроекта или ее идейной основы – своего рода, задания участникам законотворческого процесса.

Митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем общественно-политического характера. Митинг может послужить как для формулирования мнения участников о законотворческой деятельности, так и для воздействия на нее (доведения до сведения ее участников активной позиции населения).

Демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан в ходе совместного передвижения с использованием во время такого передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации. Демонстрация является наиболее часто используемой формой выражения народом своего мнения по тем или иным общественно – политическим вопросам, в том числе и по вопросам законотворчества.

Шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам. В ходе такого шествия граждане имеют возможность донести до широких масс населения суть законотворческой проблемы, привлечь на свою сторону сочувствующих.

Пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации. Как показывает практика, это, пожалуй, из всех форм публичных мероприятий это самая эффективное средство оказания влияния на законотворческий процесс. Например, широким массам народонаселения удалось оказать заметное влияние на законотворческий процесс при принятии Государственной Думой Федерального собрания России действующего Трудового кодекса в 2001 году. Пикетирование позволяет его участникам действовать настойчиво, целенаправленно, постоянно в течение длительного времени оказывая системное психологическое воздействие на законотворцев, чем и объясняется его эффективность.

Участники законотворческой деятельности (причем, не только государственные чиновники) должны уметь отличить публичные мероприятия, выражающие интересы широких слоев населения, от мероприятий, организованных небольшими профессиональными группами и являющимися средством политического, а так же психологического давления на участников законотворчества со стороны политических сил, лоббистов и прочих субъектов, не выражающих общественных интересов.

Публичные мероприятия как акции гражданского неповиновения являются серьезным предупреждением для государства и его должностных лиц (в том числе и для законотворцев) о недовольстве определенных социальных групп игнорированием их интересов, невозможности воздействия на жизнедеятельность государства (в том числе, на законотворческий процесс). Игнорирование массовых мирных выступлений граждан может повлечь конфликт между обществом и государством, утрату их единства, их связи. В конечном итоге, такая потеря связи может привести к наиболее радикальной (и, обычно, влекущей разрушительные последствия) форме выражения воли народа – революции. Она влечет за собой не только слом старого государственного аппарата и создание нового, но и формирование принципиально нового революционного законодательства – первоначально стихийно, бессистемно, без учета правил законодательной техники, но затем – как правило (как показывает история) возникает новая научная основа и новые приемы и способы законотворчества.

8.2. Лоббирование

Однако, кроме воли и мнения широких масс населения на законотворческий процесс могут оказывать влияние и интересы отдельных социальных групп. Их влияние на законотворческий процесс дает возможность законодателям учитывать различия в интересах различных социальных слоев. Такие группы оказывают на законотворчество воздействие с помощью института лоббирования.

Роль лоббирования (лоббизма) в законотворчестве – в высшей степени спорный институт законодательной техники. Его необходимость в системе законотворчества, характер воздействия на процесс формирования системы законодательства, возможность использования и цели правового регулирования деятельности лоббистов являются предметом давнего спора ученых – специалистов в различных сферах общественной жизни. Однако, анализ законотворческой практики и лоббирования в ходе ее определенных интересов (как в нашей стране, так и за рубежом) дает основание для определенных выводов.

В сфере законотворчества лоббирование (или лоббизм) представляет собой деятельность определенных промышленных, финансовых, национальных и иных социальных групп, имеющая целью оказания воздействия на законотворческий процесс и воплощение своих интересов в создаваемых нормативных правовых актах.

1) Носитель интересов. В качестве главных источников лоббирования выступают общественные группы, имеющие стратегические интересы, которые они желают воплотить в законодательстве. Чаще всего в качестве таких групп выступают финансовые промышленные и торговые группировки, желающие защитить в ходе законотворчества определенные экономические интересы. Именно они чаще всего выступают в качестве стороны, желающей воздействовать на процесс создания, изменения или отмены законов и подзаконных актов. «Даже в странах с богатыми демократическими традициями лоббизм преследует преимущественно социально-экономические цели, связанные с решением вопросов собственности и прав распоряжения ею; предоставлением прав на ведение конкретной деятельности (экспорта сырьевых ресурсов, производства вооружения и т. д.); государственным заказом; квотами, лицензиями; дотациями, кредитами; тарифами на энергоресурсы; экономическими и налоговыми льготами; финансированием социальных программ»[60]. Это объясняется тем, что именно промышленные и финансовые группировки, выступая выразителями тех или иных отраслей общественного производства, могут оперативно мобилизовать самое эффективное средство лоббирования - денежные средства, которые так или иначе необходимы для любой из форм лоббирования. Для них лоббизм выступает просто вложением денег в выгодное дело.

Впрочем, в качестве носителей интересов могут выступать и иные группы – социальные, политические, интеллектуальные, национальные, религиозные. Они чаще используют для воздействия на законодательный процесс неэкономические формы лоббирования: психологические и интеллектуальные. Обычно, лоббирование ими определенных законопроектов малозаметно.

2) Участники законотворческой деятельности. В качестве объектов лоббирования выступают участники законотворческой деятельности. При этом ошибочным будет полагать, что лоббизм имеет целью определение поведения только парламентариев. Лоббизм может иметь целью воздействие на деятельность любого из субъектов законотворчества. Объектом материального, психологического или интеллектуального воздействия может стать любой участник процесса подготовки и принятия нормативного правового акта, так – как деятельность любого из них является неотъемлемой составной частью процесса в целом и может оказать значительное воздействие на его результаты. Степень влияния лоббистов на органы государственной власти зависит от сложившихся в стране правовых норм и политической практики. В авторитарных государствах при отсутствии парламента или исполнении им сугубо номинальных функций усилия лоббистов направляются на сотрудничество с правительством или главой государства, т. е. фактически с законотворческой властью. В странах, где полномочия исполнительной власти в сфере законотворчества ограничены, лоббирование ведется, как правило, на парламентском уровне.[61]

3) Лоббисты. В современных условиях для полноценного лоббирования необходимо наличие лоббистов - посредников между желающими закрепить свои интересы в законодательстве и непосредственными участниками законотворчества. Особенно важны лоббисты при использовании методов экономического лоббирования. Дело не только в организационных проблемах. Лоббисты выступают не просто как посредники, не просто как люди знающие, к кому и за чем обращаться, чьи услуги сколько стоят. Лоббисты выступают как специалисты по выражению абстрактных социальных интересов в конкретной нормативной правовой форме. Они определяют, в какой форме, в каком виде нормативных правовых актов необходимо отражать те или иные заинтересованности.

Кроме того, лоббисты выступают как специалисты по формулированию интересов в нормативных предписаниях. Они должны помогать своим клиентам – носителям стратегических интересов – выражать эти интересы в текстуальной форме законопроектов или поправок к таким проектам. Именно по этой причине (с учетом роли лоббизма в законотворческой практике современности) лоббисты должны рассматриваться как важнейшие и активнейшие участники законотворчества, для которых необходимы системные знания законодательной техники. Профессионализм лоббистов является залогом не только эффективности их действия, но и самой возможности системного, широкого и планомерного лоббистского воздействия на деятельность законодателей. В США лоббистами являются в основном отставные сенаторы или бывшие члены Верховного суда, которые обладают практическим опытом законотворческой работы. Вероятно, их профессионализм во многом и обуславливает ту роль, которую лоббизм традиционно играет в работе американских парламентариев, случайному человеку стать лоббистом в Конгрессе США или в законодательных органах штатов практически невозможно.

Главным условием позитивного характера лоббизма для законотворческого процесса выступает то, чтобы первая группа субъектов являлись носителями определенных социальных интересов, представляли часть общества, объединенную этими интересами. Лоббизм только тогда нужен и полезен законодателям, когда он выступает средством выражения интересов определенной социальной группы, а не личных интересов конкретных политиков. В этом случае лоббизм выступает как еще одна форма выражения общественных интересов, средство сближения участников законотворчества с обществом. В таком качестве он является средством содействия развитию демократических традиций, реализации конституционных прав граждан на участие в создании системы законодательства. Лоббизм способствует мобилизации общественной поддержки или оппозиция законопроектам, давая объективную информацию законодателям о мнении тех или иных слоев населения, расширяя информационную базу принимаемых законодателями решений, придает интересам различных групп большей значимости и актуальности.

Особое значение лоббизму придает предоставляемая им возможность дифференцировать общественный интерес, выделить основные группы интересов, определить их роль в общественной жизни и развитии, сделать вывод о приоритете тех или иных интересов, об их большей важности для общества. Возможности лоббирования определяются местом осуществляющей их социальной группы. Особенно это заметно при осуществлении лоббирования экономическими методами. Объединение, чьи интересы более значимы для общества (и, соответственно, достойны закрепления и защиты в законодательстве), как правило, имеет больше возможностей лоббировать эти свои интересы. Например, более важные для экономической жизни страны отрасли производства, как правило, самые выгодные, участники делового оборота в этой сфере располагают большими денежными средствами и могут ассигновать на лоббирование своих интересов гораздо большие суммы, чем представители иных, второстепенных сфер экономики. Соответственно, лоббирование дает законодателям возможность выбрать из огромного количества разнородных и часто противоречащих друг другу интересов те, которые должны пользоваться приоритетом в законотворчестве. Лоббизм способствует сохранению равновесия в обществе, нахождению точек соприкосновения между социальными группами и достижению компромиссов интересов между различными социальными слоями - субъектами лоббирования.

Все вышеуказанные выгоды лоббизм, как уже отмечалось выше, дает законодателям при условии, что его осуществляет определенная социальная группа, объединенная общими интересами. Именно на достижение этого должна быть направлена политика государства, этой цели должно быть подчинено нормативно – правовое регулирование лоббистской деятельности.

К сожалению, в России до сих пор не существует единой четкой системы правового регулирования лоббизма, которая позволило бы использовать этот фактор в законотворчестве. В нашей стране лоббистские отношения попадают только под действие уголовного законодательства – ст. 290, 291, 304 УК РФ, предусматривающих ответственность за взяточничество. Это не позволяет законодателям организованно использовать лоббирование для позитивного воздействия на свою деятельность и предоставляет возможность для криминализации лобби и использовании его преступными структурами (или, по крайней мере, для их участия в этом процессе). Криминализация лоббирования предоставляет возможность воздействовать на законотворчество отдельным политическим авантюристам, воплощая в нормативных правовых актах личные, как правило, антиобщественные интересы и побуждения. Кроме того, отсутствие системного регулирования лоббистской деятельности дает возможность отражать в создаваемых актах законодательства преступных, заведомо вредных для общества интересов, например, тех же криминальных структур. Нормативное регулирование лоббистской деятельности необходимо, именно оно является залогом полезности этого неизбежного явления для законотворчества. Систему такого регулирования в России еще предстоит создать. И помощь в этом законодателям нашей страны может оказать зарубежный опыт.

Можно выделить три основные модели правового регулирования лоббистской деятельности в области законотворчества: американскую, германскую и французскую.

Американская система правового регулирования лоббизма правового регулирования лоббизма отличается наибольшим либерализмом. В США практически не существует ограничений в лоббировании законопроектов, при условии подконтрольности этого процесса – регистрации лоббистов и полной их подотчетности в своей деятельности. Разрешено даже материальное лоббирование – с незначительными чисто формальными ограничениями. С 1946г. в США действует федеральный закон о регулировании лоббизма в Конгрессе, согласно которому юридическим и физическим лицам, участвующим в лоббистской деятельности, предоставлено право регистрации при Сенате и Палате Представителей. В законе подробно регламентирована процедура регистрации. Регистрация осуществляется специальным клерком Конгресса, лоббист обязан под присягой представить письменное заявление, в котором приводятся следующие данные: имя и адрес учреждения лоббиста; имя и адрес лица, которое его нанимает; сроки найма; сумма вознаграждения, выплачиваемая лоббисту; цели и сумма выделенных на расходы средств. Лоббисты также обязаны ежеквартально представлять подробные отчеты о полученных и израсходованных на указанные цели средствах; о лицах, которым были выплачены какие-либо суммы; а также названия всех статей с материалами в поддержку или против законопроектов, опубликованных по инициативе лоббиста. Лоббист не имеет права скрывать расходов, связанных с лоббированием законопроектов. Эти расходы облагаются огромными налогами.

Формально, в США прямой подкуп конгрессменов запрещен, однако этот запрет легко обходится лоббистами, и не существует механизмов контроля за соблюдением этого запрета.

Американская система лоббирования законотворчества предполагает приоритет экономических методов лоббирования. Контроль и налогообложение лоббистской деятельности дает возможность сделать воздействие на законотворческий процесс весьма дорогим. Это очень важно, так – как практически исключает из числа носителей интересов, подлежащих отражению в законодательстве, криминалитет (для них гораздо выгоднее и дешевле не соблюдать принятые законы, используя коррупционные связи) и случайных лиц. В лоббистской деятельности могут принимать реальное участие только крупные промышленно – финансовые группировки, выражающие интересы целого направления в экономической жизни страны, которые могут ассигновать на лоббирование законопроектов достаточные астрономические суммы. Для них это просто вложение капитала (причем, довольно выгодное). При этом, как уже отмечалось, в хорошо отлаженной системе материального лоббирования наиболее эффективным оказывается защита и отражение в создаваемых актах законодательства интересов тех отраслей экономики, которые являются наиболее прибыльными, а их прибыльность (конечно, не всегда, но как правило) является проявлением их значимости, большой роли в экономической жизни государства и общества (например, в современных США такой сферой является добыча, транспортировка и переработка нефти и нефтепродуктов, однако, быстро растет роль и значение корпораций, занимающихся информационными технологиями). Таким образом, даже экономическое лоббирование может быть использовано для выявления и формулирования интересов определенных экономических групп и направлений.

Недостатком американской системы лоббирования является практически полная невозможность противостоять экономическим интересам лицам, обладающим иными социальными интересами – внеэкономического характера. В условиях приоритета экономических форм лоббирования, другие формы воздействия на деятельность законодателей становятся неэффективными. Фактически, невозможно противостоять в борьбе за отражение в законодательстве интересам крупных промышленных и финансовых групп. А ведь нередки и случаи, когда их интересы противоречат жизненно важным интересам общественной жизни и развития. Остальные социальные группы (не связанные с экономической деятельностью) фактически не имеют возможности эффективно воплотить свои интересы в предписаниях создаваемого законодательства.

Германская система правового регулирования лоббизма правового регулирования лоббирования законопроектов характеризуется гораздо меньшим либерализмом. В ней допускаются интеллектуальное лоббирование и, в очень ограниченной мере – психологическое. В ФРГ нет федерального закона о лоббизме, однако имеется целый ряд положений, регулирующих лоббистскую деятельность. С 1972 года действуют Кодекс поведения члена Бундестага и Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге. В соответствии с Кодексом депутатам предоставляется право специально заниматься за особое вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны «…объявить о своей заинтересованности». Но, как правило, эти сведения практически не доходят до широкой общественности.

Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге преследует ту же цель, что и американский закон — легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то германское Положение — только на юридических. В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства. При регистрации немецкий лоббист должен представить следующие сведения: название и адрес союза (в немецком языке термин «союз» эквивалентен термину «группа интересов»); состав правления; область интересов союза; количество членов союза; имя представителя союза и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве.

На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов союза немецкий депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста.

Возможность участия союзов в разработке законопроектов на уровне министерств закреплена Единым положением о федеральных министерствах[62].

В ФРГ категорически запрещены любые формы материального лоббирования. Из других методов наиболее распространены предоставление лоббистами законодателям готовых вариантов законопроектов, заключения по готовым законопроектам, выражения одобрения или неодобрения с определенных позиций законопроектов. Кроме того, законом допускаются массовые публичные мероприятия, связанные с законопроектами

Французская система правового регулирования лоббизма отличается наибольшей строгостью и наименьшими возможностями для реального лоббирования. В рамках этой системы применяется только интеллектуальное лоббирование, причем весьма ограниченное. Лоббистская деятельность во Франции официально считается незаконной на основании Регламента Национального Собрания Французской Республики. Однако здесь действует очень интересная организация - Социально-Экономический совет. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп страны и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера, содержащие мнение о законопроекте различных социальных общностей. Другими словами, Социально – Экономический совет осуществляет независимое осмысление и анализ законопроектов, что может рассматриваться как интеллектуальное лоббирование. Такие заключения являются единственной возможной формой лоббистского воздействия на законотворчества. Таким образом, Социально – Экономический совет выполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Подобные органы действуют также в Австрии и Голландии. Все иные формы лоббирования категорически запрещены и строго пресекаются. Даже попытки проведения демонстраций по поводу обсуждаемых законопроектов или обсуждения этих проектов в прессе незамедлительно влекут за собой применение весьма жёстких принудительных мер.

Французская система правового регулирования лоббизма дает весьма мало возможностей для реализации конституционных прав граждан на участие в управлении государственными делами. В результате, французская система законотворчества характеризуется наименьшей связью между народом и законотворцами, нередко – оторванностью последних от жизненных реалий и их неспособностью оперативно правильно реагировать на изменения в общественных отношениях. Наглядной демонстрацией этого являются многочисленные просчеты французских законодателей, принятие ими законов, повлекших последствия, прямо противоположные планируемым (например, закон о запрете ношения в школах религиозной символики, направленный против исламистского влияния во французских школах, принятый, несмотря на многочисленные протесты общественности, привел к тому, что исламистское влияние на молодежь только усилилось – подростки просто перестали ходить в светские школы).

Можно сделать вывод, что лобби является неотъемлемым и очень важным институтом законотворчества. Законотворческая система в нашей стране нуждается не в отрицании, не в безусловном запрете лоббирования законопроектов, а в продуманном законодательном регулировании этого вида деятельности. Для того, чтобы создать в России собственную систему правового регулирования лоббистской деятельности, необходимо определить цель, которую может преследовать лоббирование и, используя зарубежный опыт в этой сфере, определить возможные методы и формы лоббирования. Лоббизм может и должен стать позитивным для законотворчества фактором, обеспечивающим (еще раз) связь между обществом, его основными структурными составляющими и участниками законотворческого процесса.

8.3. Информационное воздействие на законотворчество.

Важнейший фактор, воздействующий на работу законодателей – информационный. Обеспечение информацией участников законотворческого процесса, характер предоставляемой им информации, ее полнота и объективность могут оказать решающее воздействие на законотворческий процесс.

Информированность участников законотворческого процесса является важнейшим условием эффективности их деятельности. Для нормативного регулирования общественной жизни необходимо предварительно сформулировать цели такого регулирования, а для этого – осознать основополагающие закономерности функционирования регулируемых социальных отношений и процессов. А это невозможно без получения единого и системного комплекса информации об этих отношениях. Правильная и объективная информация, профессиональное информационное обеспечение – важнейшее условие законотворчества. От характера получаемой информации, от того, кто снабжает участников законотворчества необходимой им для работы информацией зависят характер и результаты их деятельности.

В ходе законотворческой деятельности участники этого процесса нуждаются в информации:

- о характере регулируемых отношений, их основных закономерностях;

- об имеющемся законодательстве, регулирующем (прямо или косвенно) эти отношения;

- об уже имеющемся опыте правового регулирования этих отношений – как в России, так и за рубежом;

- об основных социальных интересах в регулируемой области общественных отношений;

- о научных разработках относительно правового регулирования в интересующих законодателя сферах;

- о связанных с разрабатываемым актом позициях и настроениях наиболее значимых социальных групп и политических сил.

Конечно, этот перечень отнюдь не исчерпывает всех вопросов, по которым законодатель должен получить сведения. Однако, информационное обеспечение участников законотворчества именно в указанных сферах требует системности, тщательной организации и подготовки. Именно эта информация может определить характер предписаний, содержащихся в создаваемых нормативных правовых актах. Полная, своевременная и адекватная задачам законодательной деятельности информация является непременным условием оптимальной организации и осуществления законотворческого процесса.

Участники законотворческого процесса нуждаются в статистических данных, в информации о мнении по вопросам законодательного регулирования специалистов в этой области, в сведениях о научной разработке тех или иных вопросов, имеющих отношение к регулируемым вопросам и самому процессу законотворчества, о путях и методах регулирования в интересующей их сфере в других странах и других правовых системах.

Удовлетворения потребностей участников законотворческой деятельности в необходимой им информации является целью процесса информатизации. Процесс информатизации представляет собой организационный социально - экономический и научно - технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей на основе формирования и использования информационных ресурсов.

Информационное обеспечение может оказать колоссальное по значимости, зачастую - определяющее влияние на деятельность законотворцев. По этой причине методика снабжения информацией участников законотворческой деятельности нуждается в тщательном систематизировании, научном обосновании и законодательном регулировании.

В первую очередь необходимо определиться с субъектами информационного обеспечения законотворческого процесса.

Объективность, точность и полнота информации, предоставляемой участникам законотворческой деятельности предполагают незаинтересованность субъектов такого информирования в его результатах, в характере принимаемого законодательного акта и его направленности, а так же регулярность и профессиональный характер их деятельности. Именно эти требования и определяют круг участников информатизации законотворчества.

Поиск по сайту: