ГЛАВА 6. ПОДГОТОВКА И ПРИНЯТИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ (ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС)

По смыслу основным этапом процесса создания системы законодательства является процесс создания нормативных правовых актов, то есть законодательный процесс. Он представляет собой сложную систему действий, разнообразных по смыслу и по форме, и сам делится на несколько подэтапов, каждый из которых имеет свое функциональное назначение.

6.1.Подготовка проектов нормативных правовых актов.

Для изучения курса законодательной техники целесообразно начать их характеристику с подготовки проекта нормативного правового акта. Этот процесс достаточно хорошо изучен и разработан в отечественной и зарубежной правовой науке, получил освещение и в законодательстве. Именно для подготовки законопроектов особенно важны знания в области техники законотворчества, именно на этом этапе проявляется профессионализм участников этого процесса, который является определяющим фактором для эффективности каждого из создаваемых нормативных правовых актов и их системы. Все остальные стадии носят более формальный характер, и законодательная техника в них имеет меньшее значение.

6.1.1 Понятие и значение подготовки законопроектов.

Подготовка проектов актов законодательства представляет собой разработку текстов будущих нормативных правовых актов и является логическим продолжением законотворческого познания, будучи тесно с ним связана. Это сам по себе очень сложный процесс, характеризуемый особым набором приемов и способов, имеющий собственные правила, регулированию которого посвящен специальный комплекс актов (в основном, подзаконных)[46].

Созданием проектов нормативных правых актов (или по – другому, законопроектной работой) занимаются совершенно особые участники законотворческого процесса. Самым активным участником такой деятельности выступают министерства и ведомства, готовящие проекты нормативных правовых актов по кругу вопросов, входящих в их ведение. Законопроектная работа поручается юридическим подразделениям этих центральных исполнительных органов государственной власти. Кроме того, проекты нормативных правовых актов готовит аппарат Правительства России. Практика законотворчества показывает, что подавляющее большинство законопроектов не только в России, но в других странах разрабатываются именно органами исполнительной власти. И это не случайно. Именно министерства и ведомства располагают всем необходимым для подготовки на высоком профессиональном уровне качественных законопроектов. К их услугам постоянный штат специалистов в определенной области общественных отношений, подведомственной этим органам (где, как не в Министерстве Финансов и в Центральном банке можно с помощью специалистов узкого профиля разработать качественный законопроект в области финансового права – одной из самых специфичных правовых объединений, где, кроме правоохранительных органов, можно найти специалистов - практиков, владеющих проблемами борьбы с преступностью), они имеют возможность постоянно получать всю необходимую им для работы правовую, экономическую, социальную и иную информацию (этим занимаются специальные информационно – статистические подразделения), а так же располагают специализированными юридическими подразделениями, состоящими из юристов, специализирующихся на правовом регулировании определенных сфер общественных отношений.

Несколько менее распространена подготовка проектов законодательных актов непосредственно аппаратом Правительства, однако, тем не менее, и его роль в законопроектной деятельности достаточно велика. Для координации законопроектной деятельности Правительства и парламента в России существует специальная Комиссия Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности.

Кроме органов исполнительной власти создание проектов нормативных правовых актов осуществляется специализированными или профильными комитетами парламента, создающими проекты законов, регулирующих подведомственные этим комитетам вопросы. «Конгресс на сессии – это выставочный конгресс; Конгресс в комитетах – это рабочий Конгресс» - говорил в свое время президент США Вудро Вильсон. Парламентские профильные комитеты, состоящие из профессионалов – специалистов в различных областях социальной жизни представляют собой мозговой центр парламентов в их работе над законопроектами.

В нынешнем российском парламенте функционируют 28 думских профильных комитетов и 11 комитетов в Совете Федерации. Каждый из них курирует определенную предметную область, причем их сотрудники стараются избегать пересечения компетенций – она не только рождает нездоровую конкуренцию, но и отрицательно сказывается на профессионализме работников. Узкая предметная специализация и невмешательство в трудовой процесс коллег – залог высокой компетентности, столь необходимой законотворцам.

Для разработки особо сложных и трудоемких законопроектов, предназначенных для регулирования специфических общественных отношений, специальным решением управомоченного органа (Президента, Правительства, министерства или ведомства) могут создаваться временные комиссии, творческие коллективы или рабочие группы с участием представителей заинтересованных государственных органов, научно – исследовательских учреждений (правовых и иных), общественных объединений и иных организаций, ученых – правоведов и иных специалистов. Такая практика имеет место, как правило, при создании ранее не известных отечественной системе законодательства законодательных актов – например, при создании новых кодексов.

Теоретически возможна разработка проектов нормативно – правовых актов и иными органами, научными организациями и, даже, частными лицами (например, учеными или политическими деятелями), но на практике такое случается редко. Законопроектная работа, как и всякое законотворчество, требует профессионализма.

6.1.2 Планирование законотворческой работы.

В числе наиболее важных требований к законодательному процессу была выделена его системность. В процессе подготовки законопроекта этот принцип реализовывается в форме создания нормативных правовых актов в соответствии с особым планом законопроектной работы.

Планирование законотворчества – важнейшее условие его эффективности. Планирование создания нормативно – правовых актов позволяет осуществлять законотворческое регулирование едино и комплексно, не исключая из сферы действия создаваемого законодательства ни один из подлежащих такому регулированию вопросов. Планы законотворчества позволяют более рационально распределить усилия по созданию нормативных правовых актов, четче и эффективнее организовать работу по их подготовке и приведению в соответствие друг с другом. Планирование законотворчества представляет собой важный инструмент в борьбе с неподготовленностью принимаемых актов, их противоречивости, фрагментарности и казуальности. Планирование законопроектной работы позволяет скоординировать усилия участников законотворческой деятельности, сосредоточив основное внимание на наиболее важных с точки зрения потребностей и интересов общества направлениях законодательного регулирования, правильнее распределить научное и информационное обеспечение законотворческого процесса.

Именно поэтому проблеме планирования законотворческой работе в нашей стране уделяется внимание не только в науке, но и в законодательстве[47].

Планирование законопроектной работы в нашей стране осуществляется централизовано. Каждый орган государственной власти, готовящий законопроект (министерства и ведомства, парламентские комитеты и т. д.) имеет такой план.

Планы законотворческой работы бывают текущие (на определенные краткосрочные промежутки времени: на месяц, квартал, полугодие, год) и перспективные (на срок до 3 лет). Текущие планы более конкретны и предполагают разработку конкретных актов с точным сроком окончания работ над ними. Перспективные планы носят более общий характер и могут предусматривать как разработку конкретных законопроектов, так и разработку новых систем нормативных правовых актов без точного определения времени их разработки.

Планы законотворческой работы министерств и ведомств составляются в соответствии с планами законопроектной деятельности Президента и Правительства России, а так же на основе перспектив социально – экономического развития и правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, на работе в которой специализируется этот орган. Такие планы составляются, как правило, правовыми отделами министерств и ведомств с учетом мнений и предложений других структурных подразделений и подведомственных им организаций и утверждаются руководителем органа. Разработка значительных по объему законопроектов, а так же проектов базовых или системообразующих нормативно – правовых актов может включаться в специальные планы выполнения научно – технических программ структурных составляющих государственного механизма.

В парламентах план законопроектной работы составляется самими парламентскими комитетами – каждый по своему предмету ведения. На основе этих планов осуществляется подготовка законопроектов и, будучи реализованными, такие планы ложатся в основу законодательной работы парламента.

В субъектах федерации подготовка планов законопроектных работ схожа с этим процессом в федеральных органах, но имеет и свою специфику. Региональные планы законопроектной деятельности не должны предполагать дублирование соответствующей законодательной деятельности федеральных органов, но быть более привязанными к предмету регулирования законодательных органов субъекта федерации, к решению насущных проблем региона.

При составлении программы законопроектной работы, ее авторы должны, с одной стороны, исходить из анализа действующего законодательства, имея целью соблюдение его основополагающих принципов и обеспечение единства и системности, а с другой – основываться на научных прогнозах развития государственной и общественной жизни, что позволяет гарантировать правовой характер издаваемых актов. Это является важным условием для обеспечения устойчивости и долговечности создаваемых нормативных правовых актов, дабы их не приходилось часто переделывать.

План законопроектной работы должен быть направлен на решение конкретной правовой задачи, на комплексное законодательное урегулирование тех или иных общественных отношений. Такой план должен содержать программу принятия в определенной последовательности комплекса нормативных правовых актов, причем эта последовательность будет зависеть от характера регулируемых правоотношений и от целей, преследуемых законодателем. При этом, план принятия может содержать не только перечень предполагаемых к изданию актов, но и их краткое содержание, их принципы и цели.

В план законопроектной работы следует включать:

- перечень разрабатываемых проектов нормативных правовых актов;

- перечень ответственных за их разработку структурных подразделений и конкретных должностных лиц;

- перечень участвующих в той или иной форме в разработке проектов структурных единиц органов, подведомственных организаций и конкретных должностных лиц;

- график предстоящей законопроектной работы, сроки подготовки текстов законопроектов, определяемые в пределах общего срока на который рассчитан план (конкретная дата или определенный промежуток времени);

- иные сведения, необходимые для организации работы над проектами.

Составление плана законотворческих работ следует проводить с учетом взаимосвязи предполагаемых законодательных актов, последовательности их принятия. Так, проекты актов по более конкретным темам должны разрабатываться после принятия законодательных предписаний по более общим вопросам, либо одновременно. Вряд ли можно признать нормальным положение, когда сначала принимается частный закон, а потом – более общий, определяющий принципы и цели принятого ранее[48].

Следует особо отметить, что планы законопроектных работ предусматривают создание наиболее значимых, а потому сложных и трудоемких работ, но не исключают возможности подготовки кем – либо из участников законотворческого процесса проекта нормативного правового акта и вне плана, по специальному поручению парламента, Правительства или Президента или по собственной инициативе.

Планирование законодательной деятельности позволяет создать условия для тщательной и системной проработки законопроектов, проведения социологических и иных исследований, изучения отечественного и зарубежного опыта законодательного регулирования.

6.1.3 Концепция законопроекта.

Работу непосредственно над созданием конкретного проекта нормативно – правового акта надлежит начинать с подготовки концепции законопроекта. Не требуется составления концепций только для создания проектов законов о ратификации (денонсации) Россией международного договора, а так же для создания бюджетных законов.

Концепция законопроекта представляет собой своего рода концентрированное выражение сути сформулированных в нем предписаний. Концепция служит для определения целей создания нормативного правового акта (решение определенных проблем, правовое регулирование отношений, требующих такого регулирования, устранение имеющихся пробелов вправе, противоречий, множественности актов по одному и тому же вопросу и т. д.), излагаются принципы, на которых он основан, ожидаемый эффект, социальная и экономическая целесообразность принятия и исполнимость. В концепции в общих чертах определяется форма акта, его роль в системе законодательства.

К разработке концепции проекта нормативного правового акта должны привлекаться высококвалифицированные специалисты – правоведы, обладающие знаниями действующего законодательства в регулируемой сфере, а так же иные специалисты в сфере правового регулирования – экономисты, социологи, инженеры и др.

Разработка концепции законопроекта осуществляется органами государственной власти либо самостоятельно, либо с привлечением специализированных научно – исследовательских организаций.

В ходе разработки концепции законопроекта следует изучить, обобщить и проанализировать действующее законодательство в данной области правового регулирования, уяснить причины недостаточной эффективности существующей системы нормативных правовых актов в подлежащей регулированию сфере, обуславливающей необходимость нового акта, установить устаревшие акты, утратившие правовой характер. Все это должно лечь в основу излагаемых в концепции аргументов, свидетельствующих о необходимости усовершенствования системы законодательства.

В концепции законопроекта в обязательном порядке должны быть определены:

· предмет правового регулирования, общественные отношения, которые попадут под действие нормативного правового акта, который предполагается создать;

· основная идея планируемого акта законодательства, причины его принятия, цели, приоритеты осуществляемого им правового регулирования;

· принципы, определяющие содержание, смысл и будущее действие создаваемого акта (как отраслевые, так и иные – возможно, даже, собственные, присущие только для этого акта – такое возможно, например, при создании кодекса);

· круг лиц, попадающих под действие планируемого акта, изменения их правового статуса (с учетом ранее существовавших прав и обязанностей), последствия предполагаемого правового регулирования для их интересов;

· место будущего нормативного правового акта в системе действующего законодательства с указанием отрасли, к которой он относится, положений Конституции и других вышестоящих по юридической силе актов, на реализацию положений которых он направлен, а так же его значение для национальной системы правового регулирования;

· общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере системы нормативных актов, с указанием пробелов, коллизий между предписаниями, определением объема потерявших силу положений и положений, фактически не действующих по причине своего технического несовершенства.

· анализ отечественной истории правового регулирования соответствующих общественных отношений и иностранной законодательной практики в этой области;

· анализ социально – экономических, политических и иных последствий реализации будущего нормативно – правового акта, обоснование его финансово – экономической исполнимости и целесообразности;

· примерное содержание будущего законодательного акта, его структура, основные логические смысловые элементы.

6.1.4 Экспертиза законопроектов

Разработанный законопроект не остается неизменным, до начала официальной работы по его принятию он подлежит изменения и усовершенствованиям. Для таких усовершенствований, до начала официальной процедуры принятия следует провести его экспертизу.

Экспертиза законопроекта может быть определена как требующее специальных познаний и квалификации исследование проекта нормативно – правового акта, проводимое с целью установления возможности для его усовершенствования и устранения недостатков.

Экспертиза законопроекта может быть официальной (проводимой специально на то уполномоченными органами государственной власти) и частной (проводимой в неофициальном порядке организациями и частными лицами, не в рамках своих прямых служебных обязанностей.

Как и всякая экспертиза, экспертиза проектов нормативных правовых актов может быть первоначальной, дополнительной (назначаемой для получения дополнительных, более полных сведений, нежели получены при первоначальной экспертизе) и повторной (назначаемой для уточнения полученного экспертного заключения при наличии оснований для сомнений в его достоверности).

По цели проведения экспертизы законопроектов можно выделить следующие их виды:

1. Юридическая (формально – юридическая) экспертиза. Она производится с целью установления соответствия рассматриваемого законопроекта нормативным правовым актам более высокой юридической силы. Юридическая экспертиза законопроекта позволяет установить правомерность утверждения его положений, наличие (или отсутствие) в них противоречий с Конституцией и другими актами (и, соответственно, выяснить, будут ли они иметь юридическую силу), определить, какое место займет новый акт в системе законодательства. Кроме того, формально – юридическая экспертиза позволяет установить точную картину изменений в действующее законодательство, вносимых принятием создаваемого нормативного правового акта. Она даёт перечень актов законодательства, изменяющихся или теряющих юридическую силу в результате работы законодателей.

В нашей стране юридическая экспертиза проводится чаще всего Министерством Юстиции России, которое при этом руководствуется целой системой нормативных документов[49]. Впрочем, юридическая экспертиза законопроектов может быть проведена и неофициально – научно – исследовательскими и прочими учреждениями, а так же частными экспертами.

Отечественное законодательство устанавливает обязательность проведения официальной (то есть, осуществляемой специализированными подразделениями Министерства Юстиции) юридической экспертизы проектов некоторых видов нормативно – правовых актов в качестве обязательного условия для их вступления в законную силу. Например, без позитивного заключения специальной юридической экспертизы Министерства Юстиции РФ не могут вступить в силу подзаконные нормативные правовые акты министерств и ведомств, а так же законы субъектов федерации. Это условие необходимо для недопущения возможного их несоответствия федерального законодательства и, если принять во внимание объем ведомственного нормативно – правового материала и количество региональных законов, его существование вполне оправдано. Кроме того, в отечественной системе законотворчества обязательна юридическая экспертиза обсуждаемых нижней палатой парламента (Государственной Думой Федерального собрания России) законопроектов специальными парламентскими комитетами – после принятия в первом чтении перед принятием во втором.

Юридическая экспертиза проектов нормативных правовых актов является важным инструментом обеспечения единства, непротиворечивости и системности законодательства.

2. Правовая экспертиза. Это, пожалуй, самый сложный и самый важный вид экспертиз законопроектов. Правовая экспертиза направлена на установление соответствия (или несоответствия) планируемого нормативного правового акта требованиям норм права, общественному интересу, социальным потребностям.

Правовая экспертиза предполагает моделирование и анализ последствий воздействия, которое окажет планируемый к принятию акт на общественные отношения, установление его экономической и социальной целесообразности, исполнимости, финансовой обоснованности. Кроме того, в ходе проведения такой экспертизы проверяется соответствие формулируемых положений научным наработкам, господствующим правовым доктринам в сфере регулируемых общественных отношений. Большую роль в проведении таких экспертиз играет так же анализ соответствия (или несоответствия) положений исследуемого нормативного правового акта принципам правового регулирования – общеправовым, отраслевым и др.

Этот вид экспертиз необходим для обеспечения позитивного воздействия законодательства на общественные отношения, правового его характера. В такого рода экспертизах в обязательном порядке должны принимать участие специалисты в регулируемой отрасли общественных отношений: экономисты, финансисты, политологи, социологи, возможно участие специалистов в естественных науках.

3. Техническая экспертиза. В ходе работы над созданием и изменением нормативных правовых актов огромную роль, как уже неоднократно отмечалось, играет их техническое совершенство. Поэтому, их техническая экспертиза, представляющая собой установление факта соблюдения основополагающих принципов и правил законодательной техники, а так же анализ обоснованности применения тех или иных технических методов законотворчества может быть очень важным для дальнейшей судьбы законопроекта. Установление факта технического несовершенства создаваемого нормативного правового акта, формы и масштаба нарушения могут стать весьма важными для исправления допущенных законодателями ошибок и повышения регулятивных возможностей результатов их деятельности, а так же для недопущения схожих ошибок в будущем.

Эту экспертизу могут проводить специалисты в области законодательной техники, например, специальные эксперты Министерства Юстиции или правовых подразделений министерств и ведомств. Впрочем, техническая экспертиза может проводиться и частными лицами, например, исследователями – правоведами, специализирующимися в области законодательной техники.

4. Лингвистическая экспертиза. Она представляет собой установление значения текста будущего законодательного акта, уяснение истинного смысла содержащихся в нем предписаний исходя из правил русского языка (естественно, если речь идет о законотворческом процессе в России) и традиционного значения употребляемых слов. Другими словами, этот вид экспертизы представляет собой толкование разрабатываемого нормативного правового акта с использованием лингвистического метода. Лингвистическая экспертиза необходима для установления возможной неясности значения предписаний, возможности их многозначного толкования и преодоления этих возможных несовершенств нормативного правового акта до его принятия.

Этот перечень, конечно, не исчерпывает видов экспертиз, которые могут проводиться в отношении проектов нормативных правовых актов.

Проведение экспертиз проектов нормативных правовых актов и анализ их результатов завершает работу по подготовке этих проектов. Далее начинается следующий этап законотворчества – их принятие. Впрочем, экспертизы законопроектов возможны и уже в ходе официальных процедур, связанных с принятием нормативных правовых актов.

6.2. Законодательная инициатива.

В ходе законотворчества предписания нормы права облекаются в форму нормативного правового акта. И важнейшим условием действительности такого акта, важнейшей гарантией его правового характера будет выполнение всех существующих формальных процедур, с которыми связано приобретение актом законодательства юридической силы.

Существует значительная разница между процессами принятия законов и принятия законов и всех остальных нормативных правовых актов. Как уже отмечалось, в отличие от подзаконных актов, принимаемых путем простого утверждения главой органа исполнительной власти, закон приобретает свою регулятивную силу только после выполнения целого комплекса обязательных действий, последовательно совершаемых сложной системой специально на то уполномоченных органов государственной власти. Верховенство закона в системе законодательства, его осевая, главенствующая роль в механизме нормативно – правовых актов обуславливает необходимость особенно тщательной проработки его положений, выверки содержащихся в нем предписаний, тщательного анализа всех его положений с учетом различных точек зрения на последствия их применения, а так же, что немаловажно, контроля со стороны специальных надзорных органов. Все это предопределяет необходимость существования специальной формально - обязательной процедуры, через которую законопроект должен пройти, чтобы стать законом. Отличительными признаками этой процедуры являются ее обязательность, формальная определенность (зафиксированность ее правил в специальных официальных документах), а так же строгая и обязательная последовательность этапов.

В науке существует мнение, что деятельность представительных органов по рассмотрению и принятию законопроектов может быть признана процессуальной, так – как эта деятельность формальна, нормативно урегулирована и характер действий ее участников является обязательным и не может быть изменен по своему усмотрению никем[50]. С такой точкой зрения в определённой степени можно согласиться, ибо действительно, действия субъектов законотворчества в ходе принятия закона, совершаемые в форме реализации процессуальных прав и выполнения соответствующих обязанностей, различаются по характеру воздействия на процесс в целом. Фактически, разрабатывая и принимая закон, уполномоченные на то субъекты осуществляют правореализацию – в совершенно особом формальном виде. Законодательная урегулированность и определенность этого процесса обеспечивает его упорядоченность, устойчивость, создает условия для полноценной проработки материала и служит гарантией правового характера закона (а вместе с ним и принимаемых во его исполнение подзаконных актов) и позитивности последствий его воздействия на общественные отношения.

Процесс принятия законопроектов, как уже отмечалось, разбит на несколько этапов, которые должны соблюдаться в строгой последовательности, на каждом из которых строго определённые субъекты совершают строго определённые действия. В нашей стране принята унифицированная, в целом схожая с существующей в подавляющем большинстве развитых стран процедура рассмотрения и утверждения законопроектов, поэтому законодательный процесс будет далее исследован на примере России.

Самым первым формальным действием, предпринимаемым с целью утверждения законопроекта, является его вынесение на рассмотрение в нижнюю палату парламента (в России – в Государственную Думу). Это вынесение и называется законодательной инициативой [51].

Законодательная инициатива как стадия законодательного процесса имеет своей основной функцией приведение в действие парламентского механизма создания законов. Она вызывает к жизни первое уже конституционное правоотношение по рассмотрению законопроекта, внесения в него изменений и принятию (или отклонению).

Правом на такую инициативу традиционно во всех странах обладает весьма ограниченный круг участников законотворческого процесса. Такое ограничение имеет целью оптимизировать работу парламента, дав возможность возбуждать законодательный процесс только после тщательной проработки законопроектов органами и должностными лицами, которые способны объединить усилия всех остальных субъектов законотворческой деятельности и выступить выразителем воли не конкретных индивидов, но определенных социальных групп, слоев и общностей. В России правом законодательной инициативы, в соответствии со статьёй 104 Конституции, обладают:

1. Президент России.

2. Правительство России. Именно оно инициирует рассмотрение законопроектов, разработанных федеральными органами исполнительной власти. Практика законотворчества, как уже отмечалось, показывает, что в современных государствах именно правительства активнее всех других обладателей права законодательной инициативы это свое право реализует.

3. Депутаты Федерального Собрания, которые могут выносить законопроекты как индивидуально, так и коллективно, объединившись в группы. При этом, правом законодательной инициативы обладают как депутаты Государственной Думы (нижней палаты), так и депутаты Совета Федерации (верхней палаты) Федерального Собрания России.

4. Субъекты Российской Федерации (в лице их высших представительных органов власти – через их представителей в Совете Федерации Федерального собрания России).

5. Совет Федерации Федерального Собрания России – верхняя палата российского парламента.

6. Высшие судебные органы России – Конституционный суд РФ Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный суд РФ, которые могут вносить на рассмотрение нижней палаты российского парламента законопроекты по вопросам, входящим в их круг ведения. «Это означает, что суды в силу специфики своей деятельности должны контролировать действие применяемых законов, выявлять их недостатки, определять пути улучшения и на этой основе вносить предложения по совершенствованию законодательства.»[52]

Вышеуказанные обладатели права законодательной инициативы (законодательные инициаторы) могут его реализовывать как индивидуально, так и коллективно. Совместная законодательная инициатива, то есть вынесение законопроекта на обсуждение сразу несколькими субъектами законотворческой деятельности, предназначена для скоординированного и сбалансированного регулирования каких – то общих для всех них проблем. При этом, инициатива может рассматриваться как совместная, если несколько инициаторов участвовали в разработке законопроекта, повлияли на его создание, отразили в нем каждый в своей части собственное понимание социальной необходимости. В противном случае, если один из участников законотворческой деятельности просто выражает безусловное согласие с чужим законопроектом, не внеся в его разработку своей лепты, речь может идти только о поддержке чужой законодательной инициативы, а не о совместной инициативе.

В России, например, достаточно большое распространение получила практика совместной законодательной инициативы нескольких субъектов федерации. Нередко с совместной законодательной инициативой выступают депутаты Государственной Думы и Совета Федерации. Совместная законодательная инициатива не только позволяет в одном законопроекте уравновешенно отразить интересы различных социальных групп и слоев, но и дает возможность разгрузить парламент, освободив его от необходимости рассматривать все альтернативные законопроекты. Все еще раз подтверждает тот факт, что субъекты законотворческой деятельности в ходе подготовки законопроектов должны не просто сотрудничать, но координировать свою деятельность так, чтобы представлять собой единый отлаженный механизм, каждый из элементов которого дополняет другие (что, разумеется, вовсе не означает целесообразности централизации этого механизма и учреждения управления над ним).

К сожалению, в нашей стране в число обладателей законодательной инициативы на федеральном уровне не включен единственный источник государственной власти, носитель национального суверенитета демократического государства – его народ. Возможно, при создании законодательной системы в нашей стране ее авторы решили, что для выражения воли народа в ходе законотворчества достаточно возможности принятия закона на референдуме и представительного характера законотворческого органа – парламента и нет необходимости создавать специальную процедуру законодательной инициативы народа. Такой подход нельзя назвать по – настоящему соответствующим идеалам народовластия (особенно, если учесть особенности современной представительной демократии, значительно затрудняющие связь между народом и его представителями), тем более, что возможность использования референдума как средства выражения воли народа в ходе законотворчества является весьма сомнительной. Предоставление народным массам в лице инициативных групп возможности (конечно, строго регламентированной законом, исключающим возможность манипулирования народной инициативой или недобросовестного использования возможности выражать от имени народа собственные интересы) представлять на рассмотрение в парламент законопроектов может послужить гарантией прямого народовластия, способом более полной реализации чаяний и интересов народа в целом и социальных групп, одним из методов обеспечения правового и демократичного характера законотворческого процесса. Кроме того, такие полномочия придают смысл общественным акциям, способствуют росту политической и государственно – правовой активности населения, формирует у людей установку на активное участие в регулировании собственного поведения, способствует росту сознательности и позитивного отношения населения к нормативно - правовым предписаниям. Возможно, именно поэтому в некоторых регионах России (например, в Республике Тыва, в Свердловской и Липецкой областях) право законодательной инициативы при формировании законодательства субъектов федерации предоставлено непосредственно народу – по инициативе группы избирателей определенной численности. Опыт этих регионов мог бы пригодиться отечественным законодателям для усовершенствования института законодательной инициативы и наделения этим правом многонационального народа России. Безусловно, подобное нововведение возможно только после детальной проработки всей процедуры осуществления народной законодательной инициативы, после определения порядка внесения предложений о рассмотрении законопроекта, требований к оформлению списка подписей, процедуры их сбора и оценки, оснований для отклонения инициируемого законопроекта и некоторые другие. Но в целом институт народной законодательной инициативы необходим отечественной системе законотворчества, если Россия на деле стремится стать демократическим государством.

Другой серьёзной проблемой, связанной с институтом законодательной инициативы в нашей стране, является неопределённость полномочий высших судебных органов по внесению на рассмотрение в парламент законопроектов.

Пункт 1 статьи 104 Конституции России особо выделяет высшие судебные органы нашей страны (Верховный суд, Высший Арбитражный суд и Конституционный суд России) из числа субъектов законодательной инициативы, ограничив их компетенцию в осуществлении этой функции. Право законодательной инициативы закрепляется за ними только «… по вопросам их ведения». Причём не указывается, что имеется ввиду, что относится к ведению этих органов (их компетенция слишком широка, чтобы можно было однозначно трактовать это конституционное положение). В действующем законодательстве нигде нет чёткого и ясного разъяснения этого очень важного конституционного ограничения. В силу специфики регулятивного воздействия на общественные отношения Конституции (её декларативного характера), отсутствие в ней чёткого определения и потребность конкретизирующего разъяснения можно понять, это вполне естественно. Но и в остальных законодательных актах не определено, по каким же конкретным вопросам могут осуществлять законодательную инициативу высшие судебные органы. Нет ни слова об этом ни в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации (который призван определять основы функционирования судебных органов, в том числе, и в законотворчестве), ни в статье 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (в которой определяется компетенция Высшего Арбитражного суда России). Пункт 6 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» дословно дублирует, не раскрывая его, конституционное положение, закрепляя, что Конституционный суд России «… выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения».

Таким образом, легального толкования конституционного положения о компетенции высших судебных органов в осуществлении ими законодательной инициативы не существует. Это не даёт возможности точно определить эту компетенцию на практике. Вряд ли сможет решить эту проблему путём официального толкования положений пункта 1 статьи 104 Конституции и Конституционный суд России, которому предоставлено такое право – ведь разъяснение им этого положения означало бы, что этот орган сам определяет свою компетенцию, что, естественно, недопустимо. Самостоятельное же толкование указанного конституционного положения непосредственно участниками соответствующих правоотношений невозможно. Пользуясь методом буквального толкования, который они вправе применить, невозможно точно и однозначно установить смысл конституционного ограничения законодательной инициативы высших судебных органов. Понятие «их ведение» может быть понято по – разному. Оно может быть истолковано таким образом, что высшие суды в нашей стране вправе инициировать проекты законов, имеющих предметом своего регулирования вопросы, отнесённые действующим российским законодательством к подведомственности соответствующей ветви судебной власти (подведомственность дел судам общей юрисдикции определяется Гражданским процессуальным кодексом и Уголовно – процессуальным кодексом, арбитражным судам – Арбитражным процессуальным кодексом, Конституционного суда России – Федеральным конституционным законом «О Конституционном суде Российской Федерации»). В этом случае практически неограниченной окажется компетенция по законодательной инициативе Верховного суда России (в связи с тем, что суды общей юрисдикции рассматривают уголовные дела, а статьи Уголовного кодекса России затрагивают практически все стороны общественной жизни), а так же Конституционного суда России (уполномоченного осуществлять официальное толкование Конституции России, являющейся основой правового регулирования всех правоотношений без исключения). С равным основанием, положение пункта 1 статьи 104 Конституции России об ограничении права законодательной инициативы высших российских судов может быть понято так, что эти субъекты законотворческого процесса правомочны инициировать рассмотрение законопроектов посвященных регламентации судоустройства. Есть так же основания истолковать это положение таким образом, что высшие судебные органы имеют право выступать с законодательной инициативой по вопросам судебного процесса: Высший арбитражный суд России – арбитражного процесса (то есть, может выступать с предложениями о внесении поправок и дополнений в Арбитражный процессуальный кодекс России), Конституционный суд Российской Федерации – конституционное судопроизводство (то есть, предлагать изменения и дополнения к Федеральному конституционному закону «О Конституционном суде Российской Федерации»), а Верховный суд России – гражданского, уголовного и административного процесса. Таким образом, содержание правомочий законодательной инициативы элементов судебной власти совершенно неясно.

Такая неопределённость, фактически, не позволяет отечественным высшим судебным органам реально участвовать как в инициировании рассмотрения парламентом законопроектов, так и в их обсуждении (в форме предложений о внесении в обсуждаемые законопроекты изменений и дополнений, которые могут вносить только субъекты законодательной инициативы). И это – весьма существенная проблема отечественной законотворческой системы. В силу специфики своей работы именно суды чаще всего оказываются способны наиболее точно выявить недостатки в действующем законодательстве и найти пути их исправления. Суды в числе первых сталкиваются с пробелами, коллизиями, неправовыми положениями и иными несовершенствами в системе нормативных правовых актов, осмысляют положение и находят из него выход. Обобщая судебную практику, исследуя и анализируя применение судами аналогии, высшие судебные органы имеют весьма большие возможности по исправлению имеющихся пороков законодательства. В связи с этим, они должны выступать активными участниками законопроектной деятельности, законодательной инициативы и законотворческого процесса. Но по причине неопределённости конституционного ограничения (которое, естественно, игнорировать нельзя) высшие суды в нашей стране не могут этого делать.

Представляется, что наилучшим решением этой проблемы будет точное определение и законодательное закрепление полномочий законодательной инициативы высших судебных органов в специальных законах, посвящённых полной и системной регламентации законотворчества. Возможно, так же регулирование этих полномочий путём внесения дополнений в указанные выше Федеральные конституционные законы, регламентирующие правовой статус Верховного суда, Высшего арбитражного суда и Конституционного суда Российской Федерации, но это менее желательно, чем первый вариант – всё же предпочтительнее изложение всех предписаний о создании нормативных правовых актов в одном едином специальном законе. Впрочем, возможно совмещение этих двух вариантов – дублирование положений о законодательной инициативе указанных субъектов и в специальном нормативном правовом акте о системе законодательства, и в федеральных конституционных законах, регламентирующих функционирование судебной системы.

Решение указанной проблемы позволит судам более активно и более позитивно участвовать в законотворчестве, реализуя имеющийся у них для этого весьма большой потенциал.

К оформлению законодательной инициативы в нашей стране предъявляется ряд требований. При внесении законопроекта для рассмотрения в Государственную Думу его инициатор обязан представить:

· текст законопроекта в виде документа на бумажном носителе с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

· пояснительную записку к законопроекту, которая должна содержать информацию о предмете регулирования планируемого закона, а так же изложение его концепции с обязательным обоснованием его необходимости для совершенствования системы законодательства;

· перечень нормативных правовых актов, в случае принятия закона подлежащих признанию недействительными, изменению, дополнению, а так же нормативных правовых актов, которые необходимо принять для полноценной работы предлагаемого закона, для создания механизма его реализации;

· финансово – экономическое обоснование (в случае, если реализация требований законопроекта потребует финансовых затрат), авторитетное заключение о его материально – денежной исполнимости, целесообразности и последствиях исполнения для экономики России;

· специальное заключение Правительства России о возможности и целесообразности принятия - при рассмотрении законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Необходимо соблюдение специальных требований к самому законопроекту. Он должен соответствовать основным требованиям законодательной техники (система, структура, язык, стиль, логика, техника изложения предписаний, оформления ссылок и др.), содержать четко определенный круг субъектов, на регулирование поведения которых он направлен, содержать ясные и не подлежащие толкованию предписания, правильно определить соотношение их прав и обязанностей, определить меру и порядок наложения взыскания за невыполнение предписаний, указание на органы государственной власти, ответственные за выполнение планируемого к принятию закона.

6.3. Рассмотрение, обсуждение и принятие законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания России.

После внесения законопроекта и признания законодательной инициативы состоявшейся, начинается следующий этап законодательного процесса – рассмотрение, обсуждение и принятие законопроекта в Государственной Думе Федерального собрания России. Именно этот этап является наиболее важным во всей формальной работе, результатом которой становится новый закон.

Первой стадией этого процесса является предварительное рассмотрение законопроекта. Законопроект направляется в комитет Государственной Думы, специализирующийся по предмету предполагаемого правового регулирования, который с этого момента становится ответственным по законопроекту. При этом возможно направление законопроекта сразу в несколько комитетов, но ответственным становится только один из них.

Одновременно с направлением на предварительное рассмотрение в парламентский комитет, законопроект направляется Президенту России, в Совет Федерации, в Правительство России, в Конституционный суд, Верховный суд Высший Арбитражный суд (если законопроект касается вопросов их ведения) и Конституционный суд Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов, предложений и замечаний.

В ходе предварительного рассмотрения законопроекта производится его тщательное исследование, целью которого является установление необходимости принятия закона, его соответствия Конституции, конституционным законам и вообще его места в системе действующего законодательства, анализ регулируемых отношений и последствий их предполагаемого регулирования, урегулирование возникающих по законопроекту разногласий.

Обязательно на этом этапе и проведение экспертиз законопроекта. Парламентские комитеты по поручению Совета Государственной Думы проводят необходимые экспертные исследования законопроекта: юридические, лингвистические, технические и иные. Законопроект следует подготовить к следующему этапу работы, главной целью которого будет его (законопроекта) совершенствование. Главной формой такого совершенствования является внесение в проект изменений и дополнений.

Кроме того, выявляется, не нуждается ли законопроект в доработке, соблюдены ли технические правила его создания. По итогам предварительного рассмотрения законопроекта соответствующий парламентский комитет может поставить вопрос о необходимости его доработки: исправления, дополнения и др.

Заключения парламентских комитетов и иных органов, осуществляющих предварительное рассмотрение законопроектов, носят информативно – рекомендательный характер и не имеют обязательной силы. Его выводы могут быть учтены инициатором законопроекта при внесении в него изменений, приняты во внимание депутатами при обсуждении и принятии.

Законопроекты по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов[53] в срок не менее 45 дней до даты их первого официального рассмотрения в Государственной Думе направляются в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний по ним[54]. К сожалению, это процесс недостаточно подробно урегулирован действующим законодательством: не определена компетенция субъектов федерации при составлении отзыва, не установлен срок окончания ими предварительного рассмотрения, порядок разрешения споров и конфликтов. И, самое главное, не совсем ясны значение и последствия их заключения по законопроекту.

В процессе предварительного рассмотрения законопроект по решению ответственного комитета может быть направлен для отзыва и в иные органы, организации или экспертам (как сотрудникам государственных органов, так и частным – например, признанным специалистам в области законодательной техники или в регулируемой сфере общественных отношений).

Главной целью предварительного рассмотрения законопроектов после законодательной инициативы является облегчение дальнейшей работы Государственной Думы, снятие с нее необходимости дорабатывать технические погрешности законопроекта, обеспечение возможности депутатам парламента получить полное и объективное представление не только о законопроекте, но и о регулируемых им отношениях, об особенностях его предмета правового регулирования, о возможных последствиях его принятия, о возможностях внесения в него изменений и об их последствиях. Кроме того, если говорить об участии в предварительном рассмотрении законопроектов субъектов федерации в лице их представительных органов, то они имеют возможность получить представление о готовящемся правовом воздействии на затрагивающие и их интересы отношения, высказать свое мнение по этому поводу, принять участие в подготовке законопроекта и подготовиться к полноценному участию в законотворческом процессе.

По окончанию предварительного рассмотрения законопроект выносится на обсуждение в парламент.

В большинстве современных стран парламенты состоят из двух палат: верхней, избираемой в ходе прямых общенародных выборов, и нижней, либо состоящей из представителей субъектов федерации или административно – территориальных единиц, либо формирующаяся иным путем. В функции нижней палаты парламента входит обсуждение законопроекта и его принятие (или отклонение), в функции верхней палаты парламента входит утверждение (или неутверждение) законопроекта, принятого нижней палатой. Не является исключением и наша страна, в которой, в соответствии со стандартной схемой принятия закона, законопроект, после окончания его предварительного (неофициального) обсуждения попадает на утверждение в Государственную Думу Федерального Собрания России.

Рассмотрение и обсуждение законопроекта в нижней палате парламента играет ключевую роль в процессе его принятия. Это обсуждение, в отличии от предварительного, обсуждения, проводившегося на предыдущем этапе, осуществляется всем составом нижней палаты и, потому, имеет строго формальный и официальный характер, определяя судьбу законопроекта. На этом этапе законопроекты подвергаются всестороннему изучению, анализу, в него вносятся изменения и дополнения.

Основными задачами, которые стоят перед парламентариями на этом этапе законодательного процесса, являются:

- общая оценка законопроекта, его необходимости, его юридических качеств, установление его правового характера;

- оценка правильности и юридических качеств структурных составляющих законопроекта, их сочетания, системности и взаимодействия;

- совершенствование законопроекта, внесение в него изменений, дополнений, возможно – изложение в новой редакции.

пмВ нашей стране, как и в большинстве других стран, существует порядок, в соответствии с которым большинство законопроектов в нижней палате парламента рассматриваются в трех чтениях.

Первое чтение. В ходе первого чтения определяется, будет ли нижняя палата парламента вообще рассматривать этот законопроект. При этом принимается во внимание необходимость правового регулирования общественных отношений в сфере этого проекта, возможность их регулирования именно законом, компетенция законодательного органа по принятию законов в этой области (в соответствии с положениями Конституции, устанавливающие разграничение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации) и многие другие факторы. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждаются его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции, его актуальности, роль, которую он будет играть в общественных отношениях, последствия.

Обсуждение законопроекта в первом чтении начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада представителя ответственного парламентского комитета. При рассмотрении законопроекта в первом чтении заслушиваются и обсуждаются предложения и замечания депутатов и их объединений, полномочных представителей Президента и Правительства, а так же представителей законодательных органов субъектов федерации, а так же иных лиц, специально приглашаемых для участия в обсуждении.

После обсуждения принимается решение по законопроекту. Нижняя палата парламента в ходе голосования простым большинством голосов может: принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных замечаний и предложений; отклонить законопроект; принять закон. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается его инициатору. В случае же принятия решения об одобрении законопроекта, работа над его принятием продолжается и этот законопроект передается на обсуждение ответственного комитета (комитетов) для подготовки к рассмотрению во втором чтении, а его текст предоставляется всем субъектам, обладающим правом законодательной инициативы для внесения в него поправок. Все это представляет собой необходимую техническую подготовку законопроекта к рассмотрению во втором чтении.

Задачей лиц, обладающих законодательной инициативой, является внесение предложений об изменениях или дополнениях законопроекта – поправок. Такие предложения предназначены для совершенствования этих проектов. Вносятся предложения о поправках в ответственный профильный комитет.

Закрепление исключительной компетенции по предложению поправок к законопроекту только за субъектами, обладающими правом законодательной инициативы, естественно и логично. Изменять законопроект, корректировать его положения, воздействовать на суть содержащихся в нем предписаний могут только те, кто вправе выдвигать сами эти законопроекты. Это так же имеет целью оптимизировать, профессионализировать и упорядочить работу парламента, дав возможность участвовать в ней и влиять на нее только строго определенному кругу лиц.

Ответственный комитет Государственной Думы изучает и обобщает предлагаемые субъектами законодательной инициативы предложения и составляет таблицу одобренных им поправок и таблицу поправок, рекомендованных им к отклонению. Такие таблицы представляют собой комплексные перечни выдвинутых поправок и составляются с целью систематизировать выдвигаемые предложения о внесении изменений и дополнений в законопроект, исключив повторения и бессмысленные предложения. Таблицы поправок экономят время и силы парламентариев, давая им возможность получить представления о сути всех предлагаемых поправок в их системе, а так же об их авторах.

Таким образом, профильный ответственный парламентский комитет выступает своего рода «лабораторией», в которой готовятся проекты поправок к рассматриваемому законопроекту. При этом, далеко не все поправки подлежат учету комитетом – те или иные из них могут быть признанны неприемлемыми (например, по причине противоречия с основной массой уже принятых поправок, или из – за расхождений поправки с законопроектом в предмете или уровне правового регулирования) Для своей работы ответственному комитету следует по возможности привлекать специалистов, компетентных в данной области, запрашивать мнение соответствующих министерств и ведомств. Выводы комитета о возможных поправках, об их оптимальной формулировке являются своего рода ориентиром для последующих законодательных процедур, они призваны предупреждать ненужные споры и обсуждения поправок непосредственно в парламенте. Специальное подразделение Аппарата Государственной Думы – Правовое управление – осуществляет обязательную постатейную правовую, юридическую и лингвистическую экспертизы законопроекта и готовит соответствующие заключения. Кстати, в составе этого управления имеется специальный отдел законодательной техники.

Второе чтение. Ответственный парламентский комитет, закончив подготовку законопроекта, передает его в нижнюю палату парламента для рассмотрения во втором чтении. Вместе с законопроектом, профильный парламентский комитет передает на обсуждение таблицы поправок, снабженные собственными комментариями о целесообразности их принятия.

После того как ответственный комитет вновь представит в палату доработанный проект закона с учетом замечаний и предложений, высказанных депутатами при первом чтении, проводится его второе чтение на пленарном заседании. На этом этапе проходит постатейное детальное обсуждение законопроекта, каждой его статьи и внесенных депутатами поправок (изменений и дополнений, предложенных к первоначальному тексту).

В начале второго чтения законопроекта в нижней палате парламента выступает представитель ответственного комитета с докладом. Он сообщает о результатах рассмотрения законопроекта в возглавляемом им комитете, о поступивших поправках и об итогах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента России в Федеральном Собрании, представители инициатора законопроекта, полномочный представитель Правительства России в Государственной Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатов (или их групп) против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект в ходе его доработки. Если такие возражения имеются, то их автору предоставляется слово для их краткого (до трех минут) изложения и обоснования. Докладчик (то есть, руководитель ответственного комитета, проводившего подготовку законопроекта) отвечает на такие возражения.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Они рассматриваются по той же схеме. После этого председательствующий ставит на голосование предложение о принятии отдельно каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было вынесено решения.

После рассмотрения возражений против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект, проводится голосование о принятии законопроекта за основу. Если указанное решение принято, председательствующий ставит на голосование вопрос об утверждении рекомендации комитета об отклонении соответствующих поправок. Таким образом, последовательно снимаются возражения депутатов как по принятым, так и по отклоненным поправкам. Далее голосуется каждая из поправок, включенная в таблицу поправок, по которым не принято решения. После этого на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении.

Традиционно порядок голосования (по законопроекту в целом или по его отдельным частям) в каждом конкретном случае определяется парламентом индивидуально, который при этом принимает во внимание важность обсуждаемого законопроекта, его сложности, структуры, объема. Однако, как правило, решение как по законопроекту в целом, так и по каждой поправке принимается обычным большинством голосов.

В случае, если законопроект во втором чтении не принят, он возвращается на доработку в ответственный парламентский комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа ее депутатов, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. Как правило, за этим следует отклонение законопроекта (хотя, разумеется, не всегда).

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий, появившихся в ходе принятия поправок, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки. Необходимую помощь в этом ему оказывает Правовое управление аппарата Государственной думы. По завершении этой работы законопроект вновь представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов в третьем, окончательном, чтении (законопроекты о принятии федерального бюджета в силу специфики этого вида законов имеют еще одно, четвертое, чтение).

Третье чтение. Это самое с технической и с формальной точек зрения простое и, в то же время, с формальной точки зрения, самое важное из чтений законопроекта в нижней палате парламента. Смысл третьего чтения – принятие окончательного варианта законопроекта, в виде, сформировавшемся в результате второго чтения, без внесения в него новых изменений.

При третьем чтении законопроекта не допускается внесение поправок, а также возвращение к его обсуждению. Третье чтение состоит лишь в голосовании за или против законопроекта в целом. Однако возможны ситуации, когда существенные возражения по законопроекту появляются именно на этапе третьего чтения. В этих случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения.

В третьем чтении проект федерального закона принимается простым большинством голосов от общего количества депутатов палаты, проект федерального конституционного закона – квалифицированным большинством (двумя третями от общего числа депутатов)

С момента принятия государственной думой, законопроект становится федеральным законом. Конечно, это еще не действующий закон, но уже и не законопроект. Он уже не подлежит изменениям и его принятие влечет строго обязательные и формальные юридические последствия.

Принятый Государственной Думой федеральный закон текстуально оформляется на официальном бланке (так называемый "красный бланк"), проходит тщательную юридическую и лингвистическую экспертизу на предмет соответствия проголосованному депутатами тексту и в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Решение о направлении федерального закона оформляется постановлением Государственной Думы, которое также передается Совету Федерации.

Значительным своеобразием отличается процедура рассмотрения в Государственной думе законов о государственном бюджете, определяемая Бюджетным кодексом России. Не вдаваясь в малозначимые для законодательной техники подробности, следует отметить, что поправки в законопроект о государственном бюджете России вносятся и во втором, и в третьем чтении (каждое из которых предусмотрено для внесения предложений о строго определенных поправках), в конечной редакции закон о государственном бюджете утверждается в четвертом чтении.

6.4. Утверждение законов.

После принятия закона, для того, чтобы он получил юридическую силу, он должен быть одобрен. Субъектами этого процесса выступают верхняя палата парламента (в нашей стране – Совет Федерации Федерального Собрания России) и глава государства (в нашей стране – Президент России). Их функция – контроль за законотворческой деятельностью Государственной Думы Федерального Собрания России.

В первую очередь, принятый Государственной Думой закон попадает на утверждение в Совет Федерации. Главное предназначение этой стадии законодательного процесса – установить консенсус по поводу содержания и формы закона между верхней и нижней палатами парламента. Это очень важный этап законодательного процесса, так – как он позволяет принять участие в законотворчестве и отразить в принимаемых законах мнение представителей субъектов федерации.

Утверждению в Совете Федерации Федерального Собрания России подлежит далеко не каждый принятый нижней палатой парламента закон. В соответствии со статьёй 106 Конституции России, Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

Кроме того, статья 108 Конституции России устанавливает обязательность утверждения Советом Федерации всех федеральных конституционных законов.

Если принятый Государственной Думой закон не подлежит обязательному утверждению в Совете Федерации, или если он в течение четырнадцати дней с момента получения не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней (после принятия нижней палатой парламента или после истечения этого четырнадцатидневного срока) этот закон направляется на подписание Президенту.

Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Аппарате Совета Федерации и в течение сорока восьми часов направляется вместе членам Совета Федерации с прилагаемыми к нему материалами и документами. Закон должен быть рассмотрен верхней палатой парламента в течение четырнадцати дней, считая со дня его получения.

Поиск по сайту: