Иванов О.А. Реорганизация американской иммиграционной системы (2002-2004 гг.) // США и Канада» №11, 2004

Иммиграционная система США включает в себя систему норм, регулирующих условия и порядок приобретения статуса постоянного жителя США, права и обязанности иммигрантов и временных посетителей, а также структуру государственных органов США, осуществляющих свои властные полномочия в сфере регулирования иммиграционного процесса.

В начале XXI века в американской иммиграционной системе произошли изменения, которые являются, с одной стороны, результатом трансформации задач американской иммиграционной политики 1990-х годов, с другой - следствием смены внутри- и внешнеполитического курса администрации Дж. Буша после террористических актов 11 сентября 2001 года.

К традиционным задачам иммиграционной политики США относится обеспечение притока в страну квалифицированных кадров, защита американского рынка рабочей силы, решение гуманитарных проблем, связанных в первую очередь с воссоединением семей. В последнем десятилетии XX века на передний план вышла задача по ограничению несанкционированной иммиграции в США2.

После драматических событий 2001 года приоритетными задачами для администрации Дж. Буша стали обеспечение безопасности американского государства, его граждан и борьба с международным терроризмом. В новых обстоятельствах иммиграция и относительная открытость американских границ уже воспринимались как потенциальная угроза национальной безопасности страны. Отсутствие надлежащего контроля за иностранцами предоставляло лазейки террористам для проникновения на территорию Соединенных Штатов, а недостаточная эффективность пограничного и таможенного контроля делала возможным ввоз в страну оружия массового поражения.

При рассмотрении иммиграционной политики после 11 сентября 2001 года можно выделить три основных направления, по которым проходит ее реформирование: реорганизация органов иммиграционного контроля; усиление пограничной безопасности; выработка новых подходов к решению проблемы трудовой миграции. Остановимся на этом подробнее.

Реорганизация органов иммиграционного контроля

Первые шаги по пересмотру задач, стоявших перед Службой иммиграции и натурализации (СИН), были сделаны практически сразу после террористических актов, когда главным направлением в ее деятельности стало обеспечение внутренней безопасности США. С 11 сентября 2001 года программа работы сотрудников службы была приведена в соответствие с инструкциями на случай угрозы первого уровня. Она включала в себя: укомплектование персоналом всех мелких и удаленных пунктов пропуска для их круглосуточной работы, прохождения всеми пересекающими границу первоначального контроля, сотрудничество со Службой береговой охраны и другими подразделениями для обеспечения максимальной безопасности морских портов. Одновременно активизировалось использование систем контроля над пассажиропотоками и межведомственной системы пограничного контроля, что помогало работникам СИН чаще обнаруживать незаконно прибывающих иностранцев.

Служба иммиграции и натурализации осуществляла тесное сотрудничество с другими федеральными агентствами в отношении расследования террористических актов 11 сентября 2001 года. Координируя свою деятельность с Министерством финансов, СИН предпринимала меры по обнаружению и замораживанию денежных счетов и имущества террористических организаций и групп. Совместно с Береговой охраной, таможней, Министерствами энергетики и обороны она проводила проверку грузов на предмет выявления химической, бактериологической, радиоактивной и других угроз.

Особое значение в этот период приобрела деятельность Службы пограничного патрулирования, обеспечивающей безопасность северных и юго-западных границ, побережья Тихого и Атлантического океанов, а это около 8 тысяч миль пограничной зоны. Работая совместно с Канадской королевской конной полицией, Службой гражданства и иммиграции Канады, канадской таможней, Служба пограничного патрулирования провела ряд операций на Великих озерах по пресечению возможного незаконного проникновения на территорию США. В декабре 2001 года в Оттаве по инициативе Службы иммиграции и натурализации состоялась конференция, на которой была принята декларация из 30 пунктов по поддержанию безопасности на американо-канадской границе. Месяцем раньше подобная встреча состоялась в Мехико, где было подписано соглашение об усилении пограничного контроля и об объединении усилий соответствующих американских и мексиканских служб. Главным инициатором этих соглашений выступила Служба иммиграции и натурализации США3.

Таким образом, деятельность СИН оказалась тесно связанной с деятельностью других органов, призванных защищать государственный строй Соединенных Штатов, права и свободы американских граждан. Дальнейшую реорганизацию службы, которая была осуществлена в рамках реформирования государственного аппарата США, необходимо рассматривать как логичное завершение последнего периода ее развития.

25 ноября 2002 года президент подписал закон «О внутренней безопасности», в соответствие с которым в Соединенных Штатах было создано Министерство внутренней безопасности. В него входят четыре управления, по анализу информации и охране объектов инфраструктуры; по противодействию актам химического, биологического и ядерного терроризма; по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте; по чрезвычайным ситуациям и ответным мерам.

В Управление по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте вошли Служба иммиграции и натурализации (была при Министерстве юстиции), Таможенная служба, Береговая охрана, Администрация транспортной безопасности (была при Министерстве транспорта), Инспекционная служба здоровья животных и растений (входила в Министерство сельского хозяйства). В сферу служебной ответственности этого управления входит: обеспечение охраны и безопасности границ, территориальных вод, портов, водных и воздушных путей; контроль над границами США; визовый и таможенный контроль; предотвращение проникновения на территорию страны террористов и инструментов терроризма; управление законодательством по иммиграции и натурализации4.

По закону «О внутренней безопасности» в рамках Управления по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте предусматривалось создание двух бюро: Бюро гражданства и иммиграции и Бюро по обеспечению безопасности границы. Однако спустя два месяца, 30 января 2003 г., глава Министерства внутренней безопасности Том Риддж объявил о создании двух новых бюро в указанном управлении: Бюро иммиграции и таможенного оформления и Бюро таможни и защиты границы. Между этими службами были разделены функции Бюро по обеспечению безопасности границы. Таким образом, в управлении функционируют три подразделения.

С 1 марта 2003 года от Службы иммиграции и натурализации к Бюро гражданства и иммиграции5 перешли следующие функции: принятие решений по иммиграционным петициям всех категорий, по ходатайствам о натурализации, по заявлениям о предоставлении статуса беженца, а также принятие решений по другим вопросам, связанным с процессами иммиграции и натурализации.

При разработке долгосрочной стратегии для Бюро гражданства и иммиграции предполагались следующие объемы работы (прогноз был основан на данных за 2002 финансовый год): обработка и принятие решений более чем по 7 млн. различных заявлений; обслуживание свыше 13 млн. клиентов через национальные центры обслуживания (более 6 млн. клиентов - через информационные местные офисы и более 6 млн. клиентов - по телефону через сервис-центры); рассмотрение около 70 тысяч дел о предоставлении убежища; собеседование приблизительно со 100 тысячами лиц, заявляющих ходатайство о получении статуса беженца6.

Бюро иммиграции и таможенного оформления включает в себя часть подразделений Таможенной службы и Службы иммиграции и натурализации, которые были призваны обеспечивать реализацию иммиграционного и таможенного законодательства в пределах территории США и защиту воздушного и морского пространства страны. К его ведению относятся:

иммиграционные расследования (по делам о нарушении иммиграционного законодательства);

таможенные расследования (по делам о финансировании терроризма, контрабанде, мошенничестве, включая нарушение прав интеллектуальной собственности и компьютерные преступления);

обеспечение защиты воздушных и морских границ с целью предотвращения контрабанды наркотиков, других видов контрабанды, пресечения террористической деятельности;

обеспечение безопасности окружающей среды;

операции по задержанию, транспортировке и наблюдению за нелегальными иностранцами, в отношении которых проходят слушания дел о депортации;

сбор, анализ и распространение сведений по вопросам иммиграции и таможни для более эффективного планирования деятельности.

Бюро таможни и защиты границы были переданы функции по контролю над границами от Таможенной службы, СИН (вместе со Службой пограничного патрулирования), от Инспекционной службы здоровья животных и растений. Основная задача бюро - обеспечение безопасности американцев и облегчение процедуры пересечения границ США законопослушными гражданами, а также процесса ввоза разрешенных к транспортировке товаров. Вместе с тем его первоочередная цель - предотвращение проникновения на территорию США террористов и инструментов терроризма7.

Разделение функций Службы иммиграции и натурализации между тремя бюро (входящими в Управление по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте) прежде всего было продиктовано стремлением повысить эффективность работы этих учреждений путем определения для них более узкой сферы компетенции, чем та, которой обладала СИН.

Усиление пограничной безопасности

26 октября 2001 года президент Буш подписал известный уже закон «О борьбе с терроризмом», получивший краткое название «Акт патриота США 2001 года». Согласно ему ужесточался иммиграционный контроль, совершенствовались технические системы проверки паспортов на пунктах въезда в страну, вводилась более тщательная проверка кандидата на получение въездной визы на предмет судимостей или преступных связей, устанавливался контроль над лицами, получающими студенческую визу8.

14 мая 2002 года вступил в силу закон «О повышении пограничной безопасности и реформировании въездных виз». В связи с подписанием закона Дж. Буш особо отметил, что его принятие не означает превращения Соединенных Штатов в «неприступную крепость». США, по его словам, по-прежнему остаются свободной страной с открытым обществом, защищающим права человека и обеспечивающим сотрудничество в области экономики и образования с другими государствами.

В соответствии с принятым законом численность инспекторов и следователей Службы иммиграции и натурализации США должна была возрастать с 2003 финансового года по 2006 финансовый год минимум на 200 человек ежегодно. В бюджете на обозначенные годы Конгресс предполагал предоставить ассигнования для Службы иммиграции и натурализации, Службы пограничного патрулирования, консульских служб в целях разработки и внедрения новых технологий и обучения персонала. После создания Министерства внутренней безопасности это было закреплено в новых законах, касающихся данного министерства.

Принятый закон внес некоторые изменения в закон «Об иммиграции» 1990 года в отношении получения виз. Приоритетным признается использование электронных средств при контроле за въездом-выездом иностранцев, оформлении виз, включая указанные базы данных и проведение биометрической идентификации личности. Запрещается предоставлять иммиграционный статус лицам, последним местом жительства которых было государство, отнесенное к поддерживающим террористическую деятельность. В соответствии с законом усложнился процесс получения виз иностранными студентами и обучающимися по программам обмена. Все прибывающие по учебным визам должны вноситься в электронные базы данных, а по истечении срока обучения в течение тридцати дней учитываться в специальных списках. В целом, принятый закон «О повышении пограничной безопасности и реформировании въездных виз» направлен на максимально возможное предотвращение угрозы национальной безопасности путем сбора и анализа информации о прибывающих в страну иностранцах9.

Конкретные меры, предпринятые администрацией Буша по усилению пограничного контроля, по существу стали продолжением реализации программы пограничной безопасности, разработанной в 1994 г. с учетом новых приоритетов в деятельности органов, осуществляющих охрану границы. Конечной целью указанной программы являлось установление полномасштабного контроля на протяжении всей государственной границы США. В настоящее время основные усилия сосредоточены на установлении контроля на открытой части юго-западной границы (Техас и Нью-Мексико) и на северной границе. В связи с этим число агентов Службы пограничного патрулирования возросло с 9788 человек по состоянию на 11 сентября 2001 года до 10835 человек к 1 декабря 2003 года. В соответствии с законом «Об ассигнованиях на обеспечение внутренней безопасности США» от 1 октября 2003 года, в 2004 финансовом году в Службу пограничного патрулирования предполагается принять дополнительно 570 агентов10.

С начала 2004 года в США стала действовать система идентификации и учета неиммигрантов и иммигрантов, прибывающих в страну. С ее помощью будет создан единый банк данных обо всех иностранцах, находящихся на территории США. Для реализации поставленной задачи используются электронные средства контроля въезда-выезда иностранцев, включая биометрическую идентификацию личности. Помимо стандартных процедур - проверки визы, паспорта и проездных документов - иностранцы при въезде в Соединенные Штаты должны проходить электронное сканирование отпечатков пальцев и делать цифровую фотографию. Вся эта информация заносится в единую базу данных. При выезде из США иностранные граждане проходят аналогичные процедуры. В случае превышения иностранцами сроков пребывания в стране, система идентификации и учета позволит оперативно выявлять такие нарушения и принимать меры по их розыску и депортации из страны. К концу 2006 года система должна будет работать на всем протяжении государственной границы Соединенных Штатов.

Новые подходы к решению проблемы трудовой миграции

Выступая в Белом доме 7 января 2004 года, Дж. Буш представил новую программу администрации о временных рабочих в США. Ее основные задачи, во-первых, привлечение иностранцев на невостребованные американцами рабочие места, во-вторых, легализация иммигрантов, незаконно находящихся на территории США, с предоставлением им статуса временных рабочих. Соединенные Штаты уже имеют опыт реализации подобных программ. В связи с мобилизацией экономики во время Второй мировой войны в 1942 году была создана программа по ввозу временных рабочих из соседних стран. В 1949 году Конгресс принял закон «О сельском хозяйстве», определявший условия допуска в США «брасеро»11 - мексиканских рабочих, выполнявших по контракту тяжелую физическую работу в сельском хозяйстве. Своеобразием статуса «брасеро» было то, что он получал статус иммигранта, но сохранял постоянное место жительства вне США12. Данная программа просуществовала до принятия в 1965 году нового закона «Об иммиграции».

В 1986 году на основе закона «Об иммиграционной реформе и контроле» в Соединенных Штатах была проведена амнистия нелегальных иммигрантов, которая не только не решила, но даже усугубила проблему несанкционированной иммиграции13. По оценкам Службы иммиграции и натурализации, в 2000 году в США было около 7 млн. нелегальных иммигрантов при среднем ежегодном приросте в 350 тысяч человек14. Таким образом, их численность в 2004 году предположительно возрастет до 8 млн. человек.

В связи с этим можно сделать вывод о том, что предложение Буша создать программу временных рабочих обусловлено не только потребностями американской экономики в маятниковой миграции рабочей силы, но и необходимостью реализации новых мер в области борьбы с нелегальной иммиграцией.

Предложенная президентом программа временных рабочих направлена на решение следующих задач:

обеспечение внутренней безопасности страны путем усиления контроля над государственными границами;

создание эффективного механизма по привлечению временных рабочих-иностранцев в случаях, когда предприниматель не может нанять на определенную работу американских граждан;

защита от эксплуатации рабочих, находящихся нелегально в США, путем предоставления им статуса временного рабочего;

создание стимулов для возвращения временных рабочих на родину после окончания срока их пребывания в США;

защита прав легальных иммигрантов при натурализации в США.

Как уже говорилось, данная программа не предполагает проводить легализацию незаконных иммигрантов по образцу реформы второй половины 1980-х годов15. Лица, нарушающие американское иммиграционное законодательство, не будут «вознаграждаться» предоставлением статуса постоянного жителя США. Участниками программы могут стать иностранцы, незаконно находящиеся на территории страны и имеющие работу, а также иностранцы, проживающие за пределами США и имеющие предложение о трудоустройстве в Соединенных Штатах. Предполагается, что статус временного рабочего будет предоставляться на три года с возможностью в последующем продлить его на тот же срок. Документом, удостоверяющим данный статус, будет карта временного рабочего, которая даст право ее обладателю беспрепятственно возвращаться в США после поездки в страну постоянного проживания. Это положение обусловлено необходимостью сохранить связи временного рабочего со страной его постоянного проживания для возвращения на родину после окончания срока трудового контракта. Регистрация в качестве временного рабочего тех иностранцев, которые незаконно въехали в страну, будет производиться после уплаты ими единовременного сбора.

Программа предусматривает ряд обязанностей для предпринимателей, привлекающих иностранных рабочих. В первую очередь это касается поиска рабочей силы на свободные вакансии среди американцев: работодатели должны прилагать для этого все усилия, а американское правительство, со своей стороны, разработает программу по поиску персонала среди граждан США. Кроме того, предприниматели обязаны сообщать соответствующим службам о нанимаемых временных рабочих, а также об их увольнении. В случае приема на работу иностранцев без необходимых документов, а также временных рабочих, чей юридический статус истек, на предпринимателей будут налагаться штрафные санкции.

Предполагается, что часть временных рабочих будет заинтересована в том, чтобы остаться в США и получить статус постоянного жителя. В отношении таких лиц не предусмотрены льготы при получении гражданства - они должны будут проходить общепринятую процедуру.

В целях обеспечения безопасности границ планируется заключить соглашения со странами, граждане которых будут участвовать в программе по усилению совместного пограничного контроля.

Ожидаемые результаты реализации данной программы - дальнейшее развитие американской экономики, повышение эффективности пограничного контроля и системы контроля над пребыванием иностранцев в стране, социальная защищенность лиц, работающих в США16.

Предпринимаемые администрацией Дж. Буша меры по реформированию иммиграционной системы основываются на традиционных принципах американской иммиграционной политики с учетом приоритетности задачи по обеспечению внутренней безопасности страны.

Остаются неизменными базовые принципы иммиграционной системы США - иммиграционное квотирование и иммиграционное преференцирование. По-прежнему первоочередные задачи иммиграционной политики - привлечение в страну новых рабочих рук и ограничение въезда «нежелательных лиц».

Введенные в действие законом «Об иммиграции» 1990 года основания для иммиграции в США продемонстрировали свою эффективность, но вместе с тем данная система не обеспечивает в полной мере потребности развивающейся американской экономики. Это, в первую очередь, связано со сложностью и длительностью иммиграционного процесса. Для решения проблемы и была предложена программа временных рабочих. Однако нельзя недооценивать и ее возможное позитивное воздействие на снижение остроты вопроса несанкционированной иммиграции. В совокупности с реализацией комплекса мер по повышению эффективности пограничного контроля и контроля над иностранцами, законно находящимися в США, численность нелегальных иммигрантов может быть сокращена без проведения амнистии путем предоставления им нового статуса и снижения в дальнейшем возможностей для незаконного проникновения в страну.

Реорганизация органов иммиграционного контроля позволяет повысить результативность их деятельности и осуществлять тесную координацию с другими подразделениями, обеспечивающими внутреннюю безопасность страны.

--------------------------------------------------------------------------------

1 ИВАНОВ Олег Алексеевич — младший научный сотрудник ИСКРАН

2 Об основных направлениях государственной политики в этом вопросе см.: «США-Канада», 2004, №5, с. 113-126 см. http://www.demoscope.ru/weekly/2004/0163/analit05.php

3 www.ins.gov/graphics/aboutins/congress/testimonies/2002/lGRENEH.pdf

4 www.immigration.gov/graphics/Title_IV.pdf

5 С 1 сентября 2003 г. оно было переименовано в Службу гражданства и иммиграции

6 www.immigration.gov/aboutus/thisisimm/index.htm

7 www.cbp.customs.gov

8 USA Patriot Act of 2001 (www.immigration.gov/lpBin/lpext.dll/inserts/publaw)

9 www.thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquerry/zdl07:HR03525

10 Fact Sheet: Fair and Secure Immigration Reform (www.whitehouse.gov/news/realeases/2004/01.htm)

11 См. «США ♦ Канада», 2004, № 5, с. 113

12 Agricultural Act of October 31, 1949 (www.ins.gov/graphics/aboutins/statistics/legishist/index.htm)

13 The Immigration Reform and Control Act of 1986. A Summary and Explanation. Wash., 1986., pp. 2-3

14 Estimates of the Unauthorized Immigrant Population Residing in the United States: 1990 to 2000, p.l (www.uscis.gov/graphics/shared/aboutus/statistics/III_Report_l211.pdf)

15 Об этом см. подробно: «США ♦ Канада», 2004, № 5, с. 113-114

16 Fact Sheet: Fair and Secure Immigration Reform

Поиск по сайту: