Соотношение контрольных и надзорных полномочий в деятельности государственных органов

Необходимость контроля нотариальной деятельности обусловлена тем, что возникающие прикладные проблемы в правоприменительной практике, возможно, выявить лишь при помощи проведения контрольных действий, способствующих предупреждению, и разрешению различных конфликтных ситуаций. Чем раньше будут выявлены отклонения, тем значимее будут его результаты контроля^[42].

Для определения роли и места контроля и надзора в осуществлении исполнительной власти, необходимо прежде рассмотреть суть понятий «контроль» и «надзор». В юридической литературе определение понятий «контроль» и «надзор» является довольно дискуссионным вопросом.

Термин «контроль» использовался несколько столетий назад и применялся в значении «список, ведущийся в двух экземплярах» от фран. contrerole, в настоящее время в Большой советской энциклопедии controle – трактуется как «проверка чего-либо, например, выполнения законов, планов, решений»^[43], а также «наблюдение с целью проверки; учреждение, контролирующее чью-либо деятельность».

Однако дать однозначный ответ на поставленный вопрос не представляется возможным. Так в соответствии со словарем В.И. Даля термин «контроль» означает «учет, поверка счетов, отчетности; присутственное место, занимающееся проверкой отчетов»^[44]. В словаре С.И. Ожегова «контроль» трактуется как проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора^[45].

Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона определяет «государственный контроль» в общем смысле и представляет его в виде «наблюдения за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов», а также поясняет, что «государственный контроль представляет собой самостоятельное государственное установление, во всем равное с другими министерствами»^[46]. По мнению авторов словаря, контроль представляется как специальное учреждение, осуществляющее свою деятельность, в форме надзора.

Термин «надзор» в тех же справочных словарях представлен как: «присмотр, насматривать, наблюдать, заглядывать; надзиратель – смотритель, надсмотрщик»^[47]; «наблюдение с целью присмотра, проверки; группа лиц, орган для наблюдения за кем-либо, чем-либо»^[48]; «наблюдение, присмотр за кем-либо, чем-либо с целью контроля, охраны; наблюдение специальных учреждений, органов власти, общественных организаций, обычно с целью контроля»^[49].

Данные справочные словари устанавливают смысловое совпадение понятий «контроль» и «надзор». Однако в действительности они до сих пор не стали терминами, полностью отражающими их терминологическую сущность.

В Конституции вопросам терминов «контроль» и «надзор» уделяется незначительное внимание. Так, согласно п. «а» ст. 71 Конституции к ведению Российской Федерации относится контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов. Для реализации указанного положения Конституция и федеральные законы наделяют соответствующими властными полномочиями по контролю и надзору различные государственные институты. К ним относятся Президент РФ, Правительство РФ, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека и другие институты государственной власти.

В действующем законодательстве РФ, регламентирующем организацию и деятельность исполнительной власти, нет четких критериев разграничения контроля и надзора. К примеру, Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» не разграничивают функции по контролю и надзору.

Отожествление данных терминов может оказаться неэффективным при реализации управленческих полномочий.

Употребление терминов «контроль» и «надзор» как равнозначных понятий осуществляется и в ряде статей КоАП (ст. 23.16, 23.20, 23.58, 19.4).

Исходя из этого, считается целесообразным доктринальное толкование собственно понятий «контроль» и «надзор».

В настоящее время содержащиеся в нормативно-правовых актах понятия, «надзор» и «контроль» подменяют друг друга. Это связано, по мнению Б.В. Россинского, с тем, что «надзор связывается с деятельностью репрессивного государства и в условиях демократизации общества о нем предпочитают не упоминать. Тогда как, во многих странах с развитыми демократическими традициями, надзорные органы являются крайне важным и необходимым атрибутом функционирования таких государств^[50].

Как видно из анализа нормативно-правовых актов, толкование понятий «контроль» и «надзор» происходит различно, либо данные термины отожествляются, либо сопоставляются как противоречивые категории.

На основании того, что точки зрения ученых в этом вопросе разняться, то и единства в понимании правовой сущности данных понятий, их форм и методов на данный момент нет.

По мнению профессора А.П. Гуляева понятия «контроль» и «надзор» чаще рассматриваются как тождественные и их трудно отличить, и хотя в некоторых законодательных и нормативных актах они иногда рассматриваются как различные, но какого-либо отличия в этих актах не наблюдается^[51]. В противовес этому утверждению ученые В.И. Рохлин, В.П. Беляев, И.В. Бородушко, Н.Е. Осичкина утверждают, что не возможно, употреблять термины «контроль» и «надзор» как синонимы, поскольку под ними (особенно в юриспруденции) понимаются разные явления, государственные функции и правовые институты^[52].

Другие авторы представляют контроль как способ обеспечения законности и дисциплины и принятия мер по предотвращению их нарушений, а также привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины^[53].

К тому же контроль можно рассматривать (применительно к отдельному решению) и как одну из стадий управленческого цикла^[54].

В научной юридической литературе существуют понятия, что надзор есть разновидность контроля (суженный контроль)^[55], а по другому видению надзорную деятельность представляют как самостоятельную, третьи же вообще рассматривают контроль и надзором как идентичные понятия^[56].

Многими авторами отмечается, что определение границ между контролем и надзором является довольно сложным делом, поскольку в деятельности контрольных органов содержатся элементы надзора, а в деятельности надзорных органов – элементы контроля.

К сходным признакам относят:

- сходства целей – добиваются исполнения закона, и конституционных требований по обеспечению соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

- должны быть максимально открыты для общества;

- сходство задач – не столько выявление нарушений, сколько установление причин этих нарушений, условий, способствующих их совершению, выявление недоработок и упущений.

- совпадение методов их деятельности: организация проверок, анализ объяснений, истребование и проверка документов, применение экспертных оценок.

Однако различием является тактика проведения и использования названных методов. В этой связи требуется на уровне закона регламентированное определение порядка, пределов, сроков оформления использования тех или иных методов контроля (надзора).

На основании существующих весьма существенных совпадений признаков деятельности органов надзора и контроля определяются возможность их совместного применения.

К признакам позволяющим отграничить административный надзор от контроля относятся:

- статус подконтрольного и поднадзорного субъекта. Контрольные действия не распространяются на граждан, общественные объединения и иные организации негосударственного характера, на объекты государственной собственности и иного ведомственного подчинения. Поднадзорным объектом выступает деятельность не только юридических лиц независимо от формы собственности, но и граждан.

- характер правовой нормы. Надзор распространяется исключительно на правила, имеющие специальный характер. Осуществляя надзор за их соблюдением, полномочные органы не контролируют все стороны деятельности поднадзорного объекта, а контролю свойственна довольно широкая правовая категория^[57].

- надзорные органы осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех субъектов, которые им организационно не подчинены, а органы контроля – в основном в отношении организационно подчиненных и в, некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;

- в процессе надзора применяются меры административного воздействия, политической ответственности, а в процессе контроля – меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц;

- надзорными органами осуществляется проверка соблюдения специальных правил, а органы контроля осуществляют проверку различных сторон деятельности подконтрольных объектов.

Ученые подразделяет надзор на прокурорский и административный. Спецификой административного надзора является ограничение в пределах его компетенции проверкой только законности действия конкретного объекта. На наш взгляд, абсолютно верно является высказывание, что не существует органов «чистого» административного надзора, поскольку в практической деятельности можно наблюдать сочетание элементов внешнего контроля и административного надзора, и представляется весьма трудно отграничить окончание надзора и начало контроля в каждом конкретном случае.

Рассуждения ученых в понимании соотношения понятий «контроль» и «надзор» сводятся к двум основным подходам: одни ученые представляют надзор как структурный элемент контрольной деятельности, другие – как детально легализованная форма управленческой деятельности.

Несмотря на предпринятые попытки ученых-административистов проанализировать соотношение сущности надзора и контроля, до сих пор в юридической литературе и нормативных правовых актах отсутствуют четкие определения контроля и надзора и критерии их отличия.

На основании проведенного анализа можно сформулировать определение терминов «контроль» и «надзор». По нашему представлению, контроль это система действий направленных на наблюдение, проверку процессов, которые протекают в государстве, обществе и коллективах, также на выявление фактического положения дел и сравнение полученных результатов с предварительно определенными целями, стандартами и установленными нормами и др., выявление недостатков и оценка эффективности управляющего воздействия. Отсюда следует, что контроль направлен на защиту конкретных ценностей и общественных отношений, призван обеспечивать их сохранение и прогрессивное изменение, а также стимулирование развития достигнутых положительных результатов, преодоление различных отрицательных отклонений от желаемого поведения и деятельности, соблюдение законности и дисциплины.

Надзор представляется как система действий и мероприятий, установленных законами и иными нормативными правовыми актами, которые осуществляются специально уполномоченными государственными органами и их должностными лицами, цель которых является соблюдение законов и законности государственными органами и учреждениями, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Следовательно, надзор призван обеспечить строгое и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов, а также соблюдение дисциплины органами исполнительной власти, должностными лицами, учреждениями, предприятиями, организациями; общественными объединениями, гражданами.

На основании того, единые понятия государственного контроля и надзора в целом в административном праве отсутствует, стоит отметить, что нет и единого мнения по поводу толкований понятий государственного контроля и надзора в сфере нотариата.

Следовательно, осуществление контрольных и надзорных функций в области нотариата, нуждается в отдельной правовой актуализации. На основании этого мы предлагаем внести изменения в Главу VII Основ, путем внесения обоснований основных понятий, принципов и функций контроля и надзора в сфере нотариата изменить название главы, изложив ее в следующей редакции: «Глава VII. Контроль и надзор за деятельностью нотариусов».

«Контроль в сфере нотариата – это вид управленческой деятельности уполномоченного федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов, органов нотариального самоуправления, направленной на установление соответствия объекта контроля предъявляемым требованиям. По результатам контроля принимается решение о выдаче лицензии на право совершения нотариальных действий или применения возможных административно-принудительных мер, в том числе наложения дисциплинарных взысканий.

Надзор в сфере нотариата – это реализация полномочий федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов по проверке соблюдения законов и иных нормативных актов поднадзорными объектами. По результатам надзора издается административный акт, устанавливающий факт правового состояния поднадзорного объекта, в результате чего могут применяться административно-принудительные меры, в том числе меры административной ответственности».

ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НОТАРИАТОМ

Поиск по сайту: