Субъекты нотариальной деятельности

На основании Конституции РФ и законодательства РФ защита прав и законных интересов граждан и организаций входит в компетенцию целого ряда государственных органов и должностных лиц.

В этой связи, как уже установлено нами, исполнение специфических функций возложено на нотариусов, уполномоченных законодательством совершать предусмотренные нормативными правовыми актами действия от имени Российской Федерации в интересах российских граждан и организаций (юридических лиц), граждан и организаций иностранных государств, а также лиц без гражданства.

Занимающие особое место среди государственных органов и должностных лиц нотариусы, обладают целым рядом признаков:

- не входя в иерархию государственных чиновников, нотариус выполняет государственную функцию;

- правоприменительный процесс, включает как публичный, так и частный интерес;

- установлена законодательством персональная ответственность нотариуса, в том числе всем своими имуществом, за ущерб, причиненный какому-либо лицу при исполнении своей функции;

- беспристрастное выполнение своих функций;

- неразглашение профессиональной тайны нотариусом;

- осуществление нотариальной деятельности в рамках территорий, определяемых законом;

- нотариусы объединяются в профессиональную организацию;

- соблюдение нотариусом законодательства своей страны, а также правил этики, установленных нотариальной палатой^[58].

Работая в сфере доказательного права, нотариусы занимаются созданием квалифицированных доказательств, имеющих доказательственную силу. Установлен особый доступ нотариальной профессии, так как она предъявляет к нотариусу повышенные квалификационные требования и получение дополнительных практических навыков, не охватываемые стандартом общего высшего юридического образования.

Поскольку, в соответствии с ч. 1 ст. 1. Основ, нотариат наделен полномочиями государственно-властного характера и осуществляет публично-правовые функции от имени государства Российской Федерации, то в обязанность нотариуса входит оказание квалифицированной юридической помощи любому лицу, обратившемуся за совершением нотариального действия.

Субъектами нотариальной деятельности, наделёнными взаимными правами и обязанностями являются: нотариусы, граждане, юридические лица, государственные органы, органы нотариального самоуправления.

Их можно разделить на группы:

К первой группе относятся субъекты, обладающие правом совершать нотариальные действия. В соответствии с Основами к ним относятся:

- нотариусы, выполняющие работу в государственной нотариальной конторе;

- честно практикующие нотариусы;

- глава местной администрации поселения и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения, совершающие нотариальные действия, в случаях установленных законом;

- должностные лица консульских учреждений РФ, уполномоченные на совершение нотариальных действий в установленных законом случаях.

Полным объемом нотариальных действий обладают нотариусы государственных нотариальных контор и занимающиеся частной практикой.

Государственный нотариат представляется как государственно – структурное учреждение, звенья которого отражают нотариальную систему России, имеющую принципиальную особенность, поскольку являясь государственно-властными структурами (органами) совершают от имени и по поручению государства нотариальные действия обязательного исполнения и имеющие соответствующие правовые последствия. Такими юридическими действиями являются: удостоверение сделок, свидетельствование копий документов, выдача свидетельства о праве собственности на долю в общем имуществе супругов, о праве на наследство и др.

Поскольку нотариусы, выполняющие свою деятельность в государственных нотариальных конторах, и занимающиеся частной практикой не являются государственными служащими, то на них не распространяются ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013), регулирующий правовые отношения, связанные с гражданской службой.

Статус государственного нотариат также как и частного нотариата регулируется Основами, на основании которых они действуют от имени Российской Федерации, а также имеют равные права и несут одинаковую ответственность за совершаемые нотариальные действия, а оформленные ими нотариальные документы имеют одинаковую юридическую силу. Однако нотариус, занимающийся частной практикой не занимает штатной должности в государственном аппарате и не получает от государства за выполнение своей работы денежного содержания. Круг полномочий нотариусов, занимающийся частной практикой, установлен в ст. 35 Основ. Так как полномочия государственных нотариусов несколько шире, то при их отсутствии в нотариальном округе, эти полномочия поручаются одному из нотариусов, занимающихся частной практикой.

На основании ст. 37 Основ, вступившей в силу 15 января 2008 г., предоставляет право главам местной администрации или должностным лицам местного самоуправления, при отсутствии в поселении нотариуса, совершать нотариальные действия. К тому же последующие федеральные законы внесли дополнительные нотариальные функции этих органов. Данным введением законодатель хотел упростить административные процедуры для граждан. На сегодняшний день данные субъекта фактически не контролируются. Нотариальные палаты и частнопрактикующие нотариусы, не имеют прав даже проводить учебу с должностными лицами местного самоуправления. Однако усложнившиеся в настоящее время нотариальные действия требуют повышенной правовой квалификации, а в поселениях, как правило, нет специалистов имеющих даже общее юридическое образование, что ставит под сомнение легитимность документов, заверенных должностными лицами местного самоуправления. На этом основании, мы считаем, что не стоит включать данную категорию субъектов в систему нотариата.

Должностные лица консульских учреждений Российской Федерации в соответствии ст. 38 Основ совершают нотариальные действия от имени Российской Федерации в интересах российских граждан на территории иностранных государств. Обладание широкими полномочия в совершение нотариальных действий должностными лицами консульских учреждений Российской Федерации является совершенно обоснованным, поскольку у граждан находящихся в поездках за рубеж, на обучении, длительных командировках и т.д. нет возможности обратиться к нотариусу.

Некоторые специалисты включают в систему нотариата лиц содействующих осуществлению нотариальной деятельности. К ним относятся: помощники и стажеры нотариуса; технические секретари и иные лица (переводчики, организации, осуществляющие страхование деятельности нотариусов, занимающихся частной практикой, должностные лица и органы, предоставляющие информацию по запросам нотариусов)^[59]. Данная категория субъектов не должна, на наш взгляд, входить в систему нотариата, поскольку они не имеют права совершать нотариальные действия.

Во Вторую группу субъектов нотариальной деятельности входят органы нотариального самоуправления:

- федеральная нотариальная палата;

- нотариальные палаты субъектов РФ.

На основании ст. 2 п. 4 Основ нотариусы занимающихся частной практикой обязаны быть членами нотариальной палаты, осуществляющей контроль над их профессиональной обязанностью.

Нотариальному самоуправлению посвящены ст. 24–32 гл. 6 Основ, содержащие основополагающие правовые нормы, регулирующие институт нотариального самоуправления, определяя правовую природу, функции и полномочия нотариальной палаты и совокупности нотариальных палат.

Нотариальная палата представляет собой некоммерческую организацию, являющуюся обязательным объединением нотариусов, занимающихся частной практикой, и тем самым охватывает весь частный нотариат. Членами нотариальной палаты в соответствии Основ могут быть также лица, получившие, или желающие, получить лицензию на право занятия нотариальной деятельностью. Кроме Основ, статус нотариальной, палаты определяется уставом, принимаемым общим собранием членов нотариальной палаты и регистрируется в порядке, установленном для регистрации, общественных объединений.

Федеральная нотариальная палата является некоммерческой организацией, объединяющей нотариальные палаты субъектов РФ для осуществления, в соответствии с п. 2 ст. 30 Основ, координацию деятельности нотариальных палат и выполняет функции по представлению их интересов в государственной органах власти, предприятиях, учреждениях, организациях, защищает социальные и профессиональные права частнопрактикующих нотариусов. Также в функции Федеральная нотариальная палата входит участие в экспертизе проектов законов РФ связанных с нотариальной деятельностью, представляет интересы нотариальных палат субъектов РФ в международных организациях. В ее компетенции входит обеспечение повышения квалификации нотариусов, их помощников и стажеров, а также организует страхование нотариальной деятельности. В уставе Федеральной нотариальной палаты более подробно раскрыты вопросы ее организации, компетенции и полномочия собрания

В третью группу субъектов нотариальной деятельности входят органы государственной власти Российской Федерации и^; субъектов РФ:

- Минюст России, управления Минюста России по субъектам РФ;

- федеральные суды;

- налоговые органы;

- иные государственные органы, контролирующие соблюдение законодательства о труде, требований санитарно-экологического, архитектурно – и градостроительного, противопожарного и иного законодательства.

Минюст России – федеральное министерство, которое совместно с иными нормативно-правовыми актами проводит государственную политику и осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере юстиции по своему статусу наделено властными полномочиями по организации нотариата и контролю над ним и обеспечивает в пределах своих полномочий защиту прав и свобод человека и гражданина.

Следовательно, представленные субъекты нотариальной деятельности составляют несколько подсистем, которые включают в себя субъекты, совершающие нотариальные действия, органы нотариального самоуправления, органы государственной власти Российской Федерации, осуществляющие управление в сфере нотариата. Для обеспечения эффективного функционирования системы субъектов нотариальной деятельности необходимы совершенствование административно-правовых механизмов управления в нотариальной сфере и осуществление необходимых контрольных и надзорных полномочий со стороны государственных органов.

Содержание управленческой деятельности по организации нотариата в Российской Федерации

Вопрос о нотариате как звене системы государственного управления освещен в юридической литературе. Для осмысления места нотариата в системе правоохранительных органов и исключения неверного толкования многих норм Конституции РФ и Основ о нотариате необходимо проанализировать назначение государства. В свою очередь недостаточное внимание теории являлось главной причиной низкого уровня правовых систем.

В своих работах данной темы касался Т.Р. Козуб, который выражал систему государственного управления как большой компонент, состоящий из управляющей и управляемой подсистем, разделяющихся в свою очередь на элементы, отражающие универсальный характер задач и функций, осуществляемых данной системой. Управляемая со стороны органов государственной власти подсистема, по его мнению, включает экономические, внешнеэкономические и внешнеполитические, а также социально-культурные блоки, которые в целом представляют государственно-правовые институты и органы общей компетенции, отраслевые и функциональные органы и структуры. Выделяя правоохранительный блок, находящийся в этой подсистеме Т.Р. Козуб признает, что это подсистемы в области внутренних дел, безопасности, юстиции, а также нотариат, адвокатура и другие правоохранительные институты^[60].

Институт нотариата, Т.Р. Козуб относит к обособленной подсистеме совокупности субъектов нотариальной деятельности: государственных нотариусов; нотариусов, занимающихся частной практикой; нотариальные палаты во главе с Федеральной нотариальной палатой.

Государственный орган представляется как образованное в установленном порядке учреждение в структуре государства, наделенное собственными компетенциями и властными полномочиями совершать определенные виды государственной деятельности, при этом обладающее собственными задачами, функциями, структурными особенностями, формами и методами. К основным назначениям государственных органов стоит отнести выполнение функции государственного управления подчиненными им прочих государственных органов и государственных организаций, а также регулирования деятельности негосударственных структур. Для осуществления этих целей государственные органы наделены специальными государственно-властными полномочиями и компетенциями.

Государственному управлению нотариатом свойственны те же закономерности, что и государственному управлению в целом. Законодательно установлено в ст. 1 Основ, что нотариальная деятельность строго подчинена Конституции и закону, а нотариальные действия осуществляются от имени государства.

На основании того, что Administratio в переводе с латыни означает «управление», то государственное управление является предметом изучения двух наук: теории управления и административного права^[61]. В юридической литературе содержится традиционная точка зрения, на основании которой теория государственного управления изучает «администрацию в ее взаимосвязях с государством». Следовательно, институт нотариата следует оценивать на основании двух требований: его эффективности и соответствия, закрепленным в Конституции РФ общим принципам построения отношений.

По мнению Ю.А. Тихомирова следует выделить следующие особенности государственного управления: а) выполнение общезначимых функций; б) нормативно-распорядительное регулирование; в) подзаконный характер деятельности; г) использование властных полномочий»^[62]

Необходимо отметить, что административное право изучает отношения, происходящие между органами исполнительной власти реализующих свои полномочия при их взаимоотношении с гражданами.

Говоря о государственно-властном механизме реализации деятельности исполнительной власти А.П. Коренева определила, что этот механизм включает в себя нормы административного права и его принципы, объективированных в законах, указах и других нормативных актах, акты толкования норм административного права, издаваемые уполномоченными на то органами, акты применения норма административного права, административно-правовые отношения^[63].

Правовая теория содержит различные особенности административно – правовых отношений. В общем виде их можно представить как: урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение^[64]; связь власти и подчинения, исключающая юридическое равенство сторон; выделение субъекта управления, который действует от имени государства и является носителем соответствующих полномочий государственно-властного характера (органы исполнительной власти); объектом данных отношений выступает воля, сознание и действие исполнительной власти; полномочия исполнительной власти напрямую связанны с практической реализацией их задач, функций; возможность выступать в роли одного из элементов общего механизма правового регулирования; юридическое (административно-правовое) опосредование общественных отношений, относящихся к предмету иных отраслей российского права; управленческая деятельность, при условии обязательного участия в ней соответствующего исполнительного органа (должностного лица, представляющего публично-правовой интерес).

Стоит также отметить, что возникновение административно-правовых отношений осуществляется непосредственно во время практической деятельности исполнительных органов, реализующих возложенные на них исполнительно-распорядительных функций, носящих исключительно управленческих характер.

Административно-правовые отношения, считаются организационными и направленными на два основных аспекта:

- организация собственной деятельности всего исполнительного аппарата в рамках административно – правовых отношений между различными звеньями системы;

- административно-правовые отношения с участием иных коллективов и людей, контактирующих со сферой государственного управления.

Система управления нотариатом имеет специфическую особенность, которая выражается в обеспечении правовой помощи населению. Через данную функцию государство выполняет свою позитивную роль в реализации института прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ. В этом случае считается возможным говорить о реализации институтом нотариата управленческих функций различных уровней, поскольку они призваны упорядочить общественные отношения. Выстраиваемая цепочка связей между государством и нотариальными органами, а их, в свою очередь, с гражданами должна соответствовать первейшей обязанности государства – защите прав человека и гражданина. В связи с этим все звенья должны строго подчиняться установленным в государстве правовым нормам, а также контролироваться государством.

На основании того, что нотариальным действиям присущи признаки юридических фактов, то они являются основаниями возникновения, изменения и прекращения гражданских правоотношений, затрагивающих общественные интересы, как частных лиц, так и публично-правовых образований. Так в соответствии со ст. 163 ГК РФ нотариальное удостоверение сделки осуществляется путем совершения на документе «удостоверительной надписи нотариусом или другим должностным лицом, имеющим право совершать нотариальное действие. К тому же нотариальные действия, подтверждая существующие субъективные права и юридические обязанности, способствуют нормальному развитию гражданских правоотношений^[65].

Административно-правовые отношения имеют неоднородный характер, тем самым обуславливают наличие их видовой классификации.

По мнению А.П. Алехина эти отношения можно классифицировать, в зависимости от выбора и закрепления связей между субъектами управления отраслями и сферами, следующим образом: общее подчинение, непосредственное подчинение, прямое подчинение, оперативное подчинение, двойное подчинение, соподчинение, по вертикали и горизонтали^[66].

В своих работах Ю.М. Козлов классифицирует данные отношения в зависимости от осуществления управляющего (упорядочивающего) воздействия на, те или иные объекты, как: основные и неосновные, внешние и внутриорганизационные, субординарные и координационные, вертикальные и горизонтальные^[67].

Классификацию административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников проводит Б.Н. Габричидзе, разделяя их на: вертикальные и горизонтальные; основные и неосновные; субординационные и координационные^[68].

Государственное управление осуществляет и контрольно-надзорную деятельность, субъектами которой являются сами органы исполнительной власти. Данные надзорные полномочия носят юридически властный характер.

Проанализировав различные мнения и подходы ученых относительно определения понятия и содержания административно-правового механизма управления нотариальной деятельностью, считаем нужным присоединится к мнению Н.П. Лазаревой, которая представляет административно-правовой механизм управления нотариальной деятельностью как совокупность административно-правовых средств, при помощи которых обеспечивается управляющее воздействие на нотариальную деятельность уполномоченных государством лиц (нотариусов) и должностных лиц органов исполнительной власти^[69].

Структурообразующими элементами административно-правового механизма управления нотариальной деятельностью являются: правовые нормы регулирующих нотариальную деятельность; система государственных органов и органов самоуправления (нотариальная палата), управляющих нотариальной деятельностью; все виды и формы деятельности данных органов; юридическая ответственность нотариусов за ненадлежащее осуществление своей деятельности.

Правовые нормы, регулирующие нотариальную деятельность обусловлены комплексным характером нотариального права, которые в настоящее время приобретают черты отрасли, и нуждается в кодификации.

Нотариату свойственны черты публичного, и частного характера, на основании чего происходит выделение в области административно-правового управления нотариальной деятельностью трех групп административно-правовых отношений:

1) отношения властной природы «субъект – объект», проявляющиеся в государственно-управленческой деятельности;

2) отношения самодеятельной природы «субъект – объект», проявляющиеся в управленческой деятельности нотариальных палат;

3) отношения управляющего воздействия на тот или иной объект, связанные с его осуществлением.

Определение понятия форм исполнительной деятельности или административно-правовых форм не однозначно в юридической литературе.

Имеется такое определение формы государственного управления как «способ существования, внешнее проявление, структура содержания»^[70]. Оно обосновано, но не конкретизирует характеристику форм деятельности исполнительных органов. Более удачным является определение формы управления, как внешне выраженное действие исполнительного органа (должного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия (Л.Л. Попов^[71], А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов^[72] и др.). Однако в нем не указывается круг субъектов. На наш взгляд наиболее точным является определение, в котором административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти понимаются как совокупности действий и правовых актов (постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, положений, правил и т.п.), служащих осуществлению, реализации целей, задач, функций и полномочий, принадлежащих в соответствии с законодательством субъектам административного права^[73].

Административные формы регулирования правоотношений в сфере нотариата выражаются как правовые формы (издание правовых и индивидуальных актов и заключение соглашений).

Административными методами регулирования правоотношений в сфере нотариата являются: лицензирования и контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей и нотариального делопроизводства.

Минюсту России выполняет основную роль в управлении нотариатом, который совместно с его территориальными органами осуществляют в сфере нотариата ряд определенных функций, предусмотренных Основами и Положением о Минюсте России.

Являясь многопрофильным федеральным органом исполнительной власти, Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России), осуществляет государственную политику в сфере юстиции и координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти в сфере исполнения уголовных наказаний, нотариата, адвокатуры, а также обеспечивает установленный порядок деятельности судов, исполнение судебных актов и актов других органов, регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрацию актов гражданского состояния, в том числе, регистрацию некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественные объединения, политические партии и религиозные организации.

Возглавляя единую централизованную систему органов и учреждений юстиции Российской Федерации, Минюст России наделен межотраслевой компетенцией ^[74].

В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^[75], Минюст России входит в состав федеральных министерств Российской Федерации и подчиняется непосредственно Президенту РФ, а координацию работы Минюста России как федерального органа исполнительной власти осуществляет Председатель Правительства РФ. Данный Указ к ведению Минюста России относит ФСИН России и ФССП России. Служба нотариата находится в структуре Минэкономразвития России, а все функции по нотариату переданы Минюсту России.

Организация управления в области юстиции определяется в первую очередь Конституцией РФ и Концепцией реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерацией, утвержденной постановлением Правительства РФ от 07.10.1996 № 1177^[76], Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации (далее – Положение о Минюсте России), утвержденным Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (с изм. и доп.)^[77], другими нормативными правовыми актами.

Законодательством о нотариате предусмотрена двойная система контроля над деятельностью нотариусов. Государственный контроль осуществляют федеральный орган исполнительной власти, корпоративный контроль осуществляет нотариальная палата, обладающая соответствующими публичными функциями. К тому же законодатель закрепил ряд совместных функций в сфере контроля и координации деятельности нотариата органам юстиции и нотариальным палатам.

Полномочия Минюста России и территориальных органов юстиции имеют различии в зависимости от того, работают нотариусы в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой.

Руководство деятельностью государственных нотариальных контор осуществляет Минюста России, поскольку они входят в ее систему. Полномочия Минюст России и его территориальных органов в данном случае заключаются в: открытии и упразднении государственных нотариальных контор, ведении их реестров, назначении на должность государственных нотариусов, а также перемещение, поощрение и увольнение их, наложение дисциплинарных взысканий, осуществление регулярного контроля над соблюдением правил нотариального делопроизводства и профессиональных обязанностей нотариусов, производит финансирование деятельности государственных нотариусов, организует их материально-техническое обеспечение нотариальных контор.

Территориальные органы Минюста России осуществляют взаимодействие с частным нотариатом только совместно с региональной нотариальной палатой, за исключением полномочия выдать лицензию на право нотариальной деятельности (ст. 3 Основ).

Данное исключение является подтверждением правила, по которым территориальные органы федерального органа исполнительной власти, осуществляя правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере нотариата, выполняют обязательства по выдачи лицензии на осуществление нотариальной деятельности в течение месяца после сдачи квалификационного экзамена на основании решения квалификационной комиссии.

Основами предусмотрены совместные полномочия территориальных органов Минюста России и нотариальных палат субъектов РФ, которые выражаются в следующем:

- в соответствии со ст. 4, осуществление квалификационной комиссией, образованной при территориальном органе Минюста России в субъекте (субъектах) РФ с участием представителей нотариальной палаты субъекта РФ, приема экзаменов у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности;

- в соответствии со ст. 12, наделение федеральным органом исполнительной власти нотариусов полномочиями, на основании рекомендации нотариальной палаты;

- в соответствии со ст. 20, наделение территориальным органом федерального органа исполнительной власти совместно с нотариальной палатой полномочиями нотариуса лица, замещающего его в частной практике по рекомендации нотариуса соответствующего квалификационным требованиям.

- в соответствии со ст. 36 Основ выдача свидетельства о праве на наследство и мер по охране наследственного имущества одному из нотариусов, занимающихся частной практикой, в случае отсутствия в нотариальном округе государственной нотариальной конторы.

Совместное исполнение полномочий федерального органа исполнительной власти и нотариальных палат оказывает негативно влияние на общей ситуации в данной сфере, поскольку механизм согласования подобных совместных решений не зафиксирован в Основах. Споры, возникающие между данными органами, не имеют эффективных механизмов разрешения в законодательстве, что приводит к нарушению функций и механизмов их взаимодействия в некоторых сферах.

Таким, образом, на основании изложенного стоит отметить, что права Минюста России в сфере нотариата должны быть существенно расширены в Основах и расписаны процедуры взаимодействия сторон, а также определены полномочия каждой из них.

Поиск по сайту: