Контрольные полномочия Министерства юстиции Российской Федерации в сфере нотариата

Основы о нотариате и Положение о Минюсте России определяют функций Минюст России и его территориальные органы в сфере нотариата, в которые входят: осуществление контроля над исполнением профессиональной деятельности, включая соблюдение правил нотариального делопроизводства нотариусами, выполняющих работу в государственных нотариальных конторах, а также совместный с Федеральной нотариальной палатой, контроль над частнопрактикующими нотариусами.

Полномочия Минюста России и его территориальных органов по управлению нотариатом существенно различается в зависимости от того, работают нотариусы в государственных нотариальной конторе или занимаются частной практикой и дифференцируются по ряду критериев. Так относительно объекта управления полномочия, различаются: общие и самостоятельные.

Общие полномочия осуществляются в отношении нотариата в целом и включают в себя действия по организации нотариата, реализуются преимущественно совместно с нотариальными палатами: учреждение должности нотариуса; определение количество должностей нотариусов в нотариальном округе; изменение территории деятельности нотариуса; определение правила нотариального делопроизводства и порядка прохождения стажировки; проведение конкурса; утверждение положения о квалификационной и апелляционной комиссиях.

В самостоятельном ведении Минюста России находится лишь функция по открытию государственных нотариальных контор, которая может быть делегирована территориальному органу.

Закрепляя в совместном ведении значительный объем управленческих полномочий федерального и регионального уровней, законодатель устанавливает разумный баланс публичных и частных интересов. В этой связи правовая форма согласования воли государства и субъектов являются важным элементом механизма демократического управления. Коллективное руководство в силу разных интересов каждого из участников совместного решения должно иметь соответствующие механизмы по преодолению возможных конфликтов, поскольку отсутствие оных может привести к нулю все достоинства подобной формы руководства. С сожалением стоит отметить, что в Основах в настоящее время отсутствует эффективный правовой механизм разрешения возникших споров между территориальными органами и нотариальными палатами, что приводит к негативным последствиям, выражающимся в различных нарушениях прав лиц, занимающихся нотариальной деятельностью, дефициту нотариальных услуг и др. Разрешение конфликтов возникающих при совместном ведении территориальных органов и нотариальных палат требует, на наш взгляд, принципиально новой правовой регламентации, которая выражается в пересмотре правового статуса нотариальных палат, приведение его в соответствие с функциональным назначением данного элемента в системе нотариата.

Цели деятельности нотариальных палат, закреплённые в ст. 25 Основ, несомненно, являются общественно значимыми, но все же в основном они выражают личные интересы частных нотариусов, для достижения которых не требуются публично-правовые полномочия. С сущностной точки зрения, противоестественно наделять организацию государственно-управленческими функциями по отношению к тем субъектам, воля которых предопределяет волю этой организации, а, следовательно, и содержание ее управленческой деятельности. Самоуправление не должно подменяться государственным управлением. С формальной точки зрения, это противоречит положениям ч. 2 ст. 3 и ч. 1 и 2 ст. 11 Конституции об осуществлении государственной власти органами государства, функциональное назначение которых состоит в исключении возможности осуществления публичной власти для реализации частных интересов.

Ныне действующее законодательство РФ не предусматривает основания для принятия решения об открытии государственных нотариальных контор. Однако Минюст России при принятии данного решения не может руководствоваться собственным усмотрением, без наличия четкого перечня случаев, предусматривающих возможность открытия государственной нотариальной конторы, установленного законодательством.

Порядок наделения нотариусов полномочиями как работающих в государственных конторах, так и занимающихся частной практикой определен Основами, а увольнение их на основании ст. 12 Основ производится в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации. Следовательно, остается неясным обстоятельство с органом государственной власти субъекта РФ или учреждением – государственной нотариальной конторой нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе, заключают трудовой договор; обязывает ли решение территориального органа Минюста России о назначении лица на должность нотариуса, работающего в государственной нотариальной конторе, заключить с ним трудовой договор указанные орган или учреждение; с учетом функций органов государственной власти субъектов РФ по финансированию государственной нотариальной конторы необходимо ли согласовывать с ними назначения нотариусов и их стажеров.

Таким образом, Минюст России не может обязать субъект РФ открыть государственную нотариальную контору, а, следовательно, не может обеспечить доступность нотариальной помощи, в том числе в труднодоступных и малонаселенных районах; назначение Минюстом России лица на должность нотариуса в государственную нотариальную контору – учреждение субъекта РФ невозможно.

Вопросы организации и контроля за нотариатом должны входить в исключительную компетенцию государственных органов, ибо они лежат в плоскости создания эффективной системы правовой охраны прав и свобод субъектов, представляющей задачу государства^[78]. Данное обстоятельство не означает, что не будут учтены интересы нотариусов при решении соответствующей задачи, но лишь в тех формах взаимодействия, при которых частные интересы не препятствуют реализации интересам публичным. Подобными формами могут быть участие представителей нотариальных палат в заседаниях коллегий органов юстиции при обсуждении решений в сфере нотариата, внесение обязательных для рассмотрения предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы деятельности нотариата и его управления, реализации государственной политики и прочим вопросам уставной компетенции.

Формы контроля закреплены в действующем законодательстве и представлены в виде: лицензирования нотариальной деятельности; контроля исполнения правил нотариального делопроизводства и контроля исполнения нотариусами профессиональных обязанностей.

Органы юстиции выполняет исключительную компетенцию по лицензированию нотариальной деятельности. Минюстом России определяется порядок лицензирования нотариальной деятельности, который регулируется Административным регламентом исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности^[79].

Выдача лицензии рассматривается Основами как юридический факт, порождающий у лицензиата право на осуществление нотариальной деятельности. В свою очередь, детальный анализ Основ может указать на обратный вывод. Так наличие лицензии у лица еще не означает, что оно обладает правом на осуществление нотариальной деятельностью, поскольку данным правом наделяет Минюст России в силу назначения его на должность.

Примером может служить помощник нотариуса, который в соответствии со ст. 19 Основ, помимо диплома о высшем юридическом образовании, должен иметь лицензию на право нотариальной деятельности, полученную в установленном порядке. Однако он не обладает правом вести самостоятельную нотариальную деятельность. В его компетенции входит: консультационная работа, подготовка проектов нотариальных документов, оформление запросов, ведение делопроизводства т.п.; подписывать же нотариальные документы имеет право только нотариус. Таким образом, лицензия является факультативным правообразующим фактором. Соответственно, отмена лицензии не выступает в качестве основания прекращения права на осуществление нотариальной деятельности, последнее прекращается в силу освобождения от соответствующих полномочий. Данное обстоятельство порождает мнение о нецелесообразности в настоящее время существования института лицензирования нотариальной деятельности. К тому же в соответствии со ст. 3 Основ^[80] и Административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности определяется то, что соискатель соответствует уровню профессиональной квалификации, т.е. имеет высшее юридическое образование, прошел стажировку в государственной нотариальной конторе или у нотариуса, занимающегося частной практикой, и успешно сдал квалификационный экзамен. Приказом Минюста России от 14.04.2000 № 132 «Об утверждении положения о квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности»[81] регулируется порядок сдачи квалификационного экзамена, требующий тот же набор документов. В итоге, лицензия представляет собой документ, подтверждающий соответствие лицензиата указанным выше условиям, но порождающим правом осуществления нотариальной деятельности не обладает. Желающее участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности нотариуса, должны, в соответствии Основ и Положениям порядке проведения конкурса, предоставляют в конкурсную комиссию аналогичный набор документов, что и для выдачи лицензии.

Как видно из анализа, оценка профессиональной пригодности производится троекратно, при этом роль институтов квалификационного экзамена и конкурса на замещение вакантной должности нотариуса очевидно, в то время как лицензирование нотариальной деятельности лишь дублирует функций ранее упомянутых институтов.

По мнению О.М. Олейника, лицензирование выполняет предварительный контроль – при выдаче лицензий, а затем лицензирующий орган осуществляет последующий контроль исполнения лицензируемой деятельности^[82]. В этой связи лицензирующий орган наделяется полномочиями по осуществлению проверок лицензионной деятельности, по приостановлению действия лицензии и по отмене лицензии, что придает лицензированию качество формы государственного управления.

Однако анализ действующего законодательства в данной сфере показал, что на данный момент институт лицензирования ограничен лишь предварительным контролем, а функция последующего контроля над деятельностью нотариусов в законодательстве не закреплена. Так Основы вывели нотариусов, занимающихся частной практикой из сферы контроля органов юстиции, а деятельность государственных нотариусов находится под контролем органов юстиции не в качестве лицензионного, а в качестве контроля над исполнением трудовых обязанностей. Данные обстоятельства указывают на отсутствие стадии последующего контроля лицензионным органом нотариальной деятельности и придают ему исключительно фискальный характер.

Таким образом, приходим к выводу, что институт лицензирования нотариальной деятельности не реализует в полной мере свои контрольные предназначения, при этом функционально дублирует институты квалификационного экзамена и назначения нотариуса на должность. Однако отказ от лицензирования, указывает на необходимость поиска новых форм государственного контроля над нотариальной деятельностью.

Контроль над деятельностью нотариусов в зависимости от предмета подразделяется: контроль над исполнением правил делопроизводства нотариальной деятельности и контроль над исполнением профессиональных обязанностей государственных нотариусов осуществляется территориальными органами федерального органа исполнительной власти, а деятельность нотариусов, занимающихся частной практикой, контролируется в порядке, определяемом Минюстом России совместно с Федеральной нотариальной палатой.

Правила нотариального делопроизводства утверждены решением Правления Федеральной нотариальной палаты от 17 декабря 2012 г. и приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 16 апреля 2014 г. N 78^[83], на основании которых плановые проверки исполнения данных правил осуществляется один раз в четыре г.. Для новичков, контроль над их нотариальной деятельности, назначается через один год после наделения его полномочиями нотариуса. Также законодатель предусматривает и другие сроки, в случае установления законодательством субъекта Российской Федерации специальных сроков проведения проверок организации деятельности нотариусов.

Ряд правил нотариального делопроизводства установлено: в Приказе Минюста РФ от 15.03.2000 № 91 «Об утверждении Методических рекомендаций по совершению отдельных видов нотариальных действий нотариусами Российской Федерации»^[84], целью которого является оказание практической помощи нотариусам по совершению отдельных видов нотариальных действий; в Приказе Минюста России от 04.07.2014 № 53 о внесении изменений в приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 10 апреля 2002 г. № 99 «Об утверждении Форм реестров для регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах» (Зарегистрировано в Минюсте России 10.07.2014 № 33032)^[85].

Как видно, что сфера государственного контроля над нотариатом ограничивается лишь проверкой соблюдения правил делопроизводства и исполнением профессиональных обязанностей лишь государственными нотариусами. Из под контроля Минюста России и его территориальных органов практически выведены частнопрактикующие нотариусы, поскольку они в соответствии с законодательством, подконтрольны лишь нотариальным палатам. Для устранения существующего дисбаланса контрольных полномочий Минюста России в научной литературе предлагается дополнить их формой государственного контроля над деятельностью нотариальных палат, что на наш взгляд не принесет положительного результата.

Во-первых, государственный контроль над деятельностью нотариальные палаты лишен смысла, поскольку они реализуют частные интересы своих членов и не осуществляют нотариальную деятельность;

Во-вторых, публично-правовой контроль над нотариальными палатами не может повысить эффективность контроля в целом, так как осуществление адекватного контроля над нотариусами, на членских взносах которых они и существуют, практически вызывает сомнение.

Следовательно, предлагаем передать функции государственного контроля над деятельностью частнопрактикующих нотариусов в полномочия Минюста России и его территориальным органам, а оставить нотариальным палатам функции самоконтроля как элемента самоуправления, не имеющего публично-правовой характер. Данные положения требуют внесения существенных изменений в Основы и принятия законодательного решения по закреплению единой формы и методов государственного контроля, осуществляемого Минюстом России и его территориальными органами в сфере нотариата.

Поиск по сайту: