Ст. 66 ФЗ №131

«1. В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям»

Решение:

В качестве основы для самой процедуры создания таких советов взят закон о некоммерческих организациях. Это вызывает вопросы, так как положения ФЗ «О некоммерческих организациях», посвященные ассоциациям, во многом не учитывают специфики ассоциация МО. И в этом смысле, конечно, разрешая данную коллизию хорошо бы обратить внимание и на то, в какой степени распространяются положения о некоммерческих организациях-ассоциациях на ассоциации, советы МО, в полной мере или может быть только частично.

Когда речь может идти об обязательности такого объединения? В ст. 66 речь идет не о том, что Советы решают вопросы местного значения, наоборот, эти советы как раз никаких вопросов местного значения не решают. Они не решает вопросы, а представляют варианты их решений и интересы соответствующих МО во взаимоотношениях с другими субъектами (властвующими и не только). Но это своего рода представитель ОМСУ и МО. Здесь мы не говорим о том, что это объединение, которое будет решать вопросы местного значения.

Когда мы можем говорить об возможном отступлении от принципа добровольности объединения. Вспомнить позиция и КС. Этот вопрос неоднократно вставал.

КС признал возможным ограничение свободы объединения при наличии определенных условий: примеры таких организаций, которые осуществляют публично-властную функцию. В случае, если государство уполномочивает соответствующий субъект (пусть даже не государственный и не муниципальный) осуществлять соответствующее полномочие, или муниципалитеты уполномочили осуществлять соответствующие полномочия, то и членство в таких ассоциациях может рассматриваться как обязательное.

Насколько применима здесь такая аналогия?

Ст. 10 Хартии в общем виде говорит о праве на объединения, указывая на то, что это, прежде всего, право. Но не указывает, в каких формах это возможно: обязательных или добровольных. То есть в данном случае предмет регулирования смещен на право сотрудничать.

Закон предписывает субъектам РФ содействовать развитию сотрудничества и образованию советов. Субъекты РФ даже обязаны принимать соответствующие законы о взаимодействии или о содействии созданию советов и их деятельности.

Обязательность в том, что совет должен создаваться, а вот должны ли туда обязательно все входить? Нужно разделить 2 положения:

1) Обязанность создания совета, которому должен содействовать субъект РФ.

2) Добровольное/недобровольное вхождение в этот совет.

Наличие закона субъекта не является обязательным. Если закона нет, то это не говорит о том, что обязанность субъекта от этого исчезает. Конечно, было бы хорошо, если было бы четкое регулирование. Если нет такой прямой формы содействия в виде закона субъекта, то это не означает, что это делаться не будет, и что обязанность снимается. Они, все равно, эту обязанность осуществляют, может быть, и не напрямую.

Здесь говорится о совете МО субъекта в единственном числе. На самом деле, логика подобная же, что и с общероссийским единым межмуниципальным объединением. Когда именно такого статуса объединение, когда оно объединяет все МО, то оно может быть только единственным.

Другое дело, что возможно параллельное существование советов МО различных типов, объединяющихся уже не как совет МО по ст. 66, а как иные межмуниципальные ассоциации, представляющие интерес, например, только сельских поселений или только малых городов в зависимости от специфики соответствующих МО.

Можно ли понудить к объединению? Тогда нужно доказать, что из этой нормы действительно вытекает обязанность и тогда возможно понуждение через суд. Будет действовать такая же логика как и с палатами нотариальными, арбитражными управляющими (обязательное членство). На практике пока вопросов, связанных с понуждением к членству или спорами, связанными с тем, что ассоциация не оказывает своих услуг своих членам, так как ассоциации не имеют права в полном объеме по реализации чисто властных полномочий. Ассоциации только представляют интересы, а это не осуществляют властную деятельность.

Выбор организационно-правовой формы – это тоже вопрос. Организация и деятельность советов МО осуществляется в соответствии с требованиями ФЗ о некоммерческих организациях (положения об ассоциациях). Можно ли считать, что советы МО субъектов РФ в данном случае создаются в форме ассоциаций по типу некоммерческой организации? Нужно учитывать, что это другой тип ассоциации, Гриценко знак равенства здесь бы не ставила, тем более, мы можем обратиться и к положениям того же закона о некоммерческих организациях, которые позволяют не считать исчерпывающими те организационно-правовые формы, которые непосредственно названы в законе, позволяет толковать эти формы расширительно, а значит, мы можем вполне говорить о том, что ассоциации МО или совет МО – это специфическая организационно-правовая форма ассоциаций уже не ЮЛ, а МО. Хотя основные положения закона о некоммерческих организациях в части статуса таких ассоциаций будут распространяться и применяться уже по аналогии, но с учетом той специфики, которая определена в законе. В этом смысле имеют приоритет положения закона в части специального статуса ассоциаций и дополнительно используются субсидиарные положения, которые касаются гражданско-правового статуса ассоциаций МО.

Ч. 4 ст. 8 ФЗ №131 – речь идет об экономическом взаимодействии, о формах экономического межмуниципального сотрудничества. Как толковать эти положения?

· В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

· Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления. – полномочия ОМСУ передаваться не могут.

Нужно дифференцированно подходить к полномочиям по решению вопросов местного значения:

1) Властные, властно-распорядительные полномочия – с одной стороны.

2) Полномочия, невластная деятельность, которая связана с жизнеобеспечением, решением хозяйственных вопросов. На вторую часть распространяются все положения закона, связанные с экономической деятельностью МО, формами этой экономической деятельности и, соответственно, те принципы, которые лежат в основе организации экономической деятельности, а это и конституционные принципы – можно начать с них.

Властвующая природа субъекта в какой-то мере не играет роли. Решение вопросов местного значения более широкая категория, нежели осуществление властных полномочий по решению вопросов местного значения.

Важно: организующее начало и контрольные функции, регулирующие функции останутся за публичным субъектом, то есть за МО. Вот почему здесь указано, что наделяться полномочиями органов МСУ такие объединения, общества, организации не могут, то есть они не могут взять на себя в полном объеме те полномочия, которые принадлежат публичному субъекту. Публичный субъект будет, все равно, регулировать, устанавливать соответствующие правила, по крайней мере, в основном. И если он даже передаст какую-то часть установлений соответствующих правил какой-то другой организации, межмуниципальному объединению, например, то, все равно, будет это контролировать.

Нужно представлять сложный характер той деятельности, которая сопровождает решение вопросов местного значения. То есть, помимо властных полномочий, это и еще и много всего другого: деятельность, которая связана с организацией и предоставлением услуг, самим приготовлением этих муниципальных услуг, а это деятельность уже никак с осуществлением этих публично-властных, влияющих на граждан функций, не связана.

С другой стороны, мы должны понимать, что недопустимость наделения межмуниципальных образований полномочиями ОМСУ нельзя трактовать широко, нужно трактовать именно в контексте, что полномочиями тех органов, которые принадлежат им как исключительные. Органы не могу самоустраниться от контроля, от принятия важнейших решений, установления самых основных правил для осуществления той же хозяйственной деятельности. Именно они будут в конечном итоге нести субсидиарную ответственность перед гражданами за все то, что не сделают по их поручению и по их полномочию другие субъекты.

Поиск по сайту: