Решение. Этот вопрос был предметом рассмотрения КС РФ (2011 год): Постановление от 18.05.2011 № 9-П

Этот вопрос был предметом рассмотрения КС РФ (2011 год): Постановление от 18.05.2011 № 9-П.

Решая коллизию, в данном случае необходимо дать системное толкование действию принципов Хартии в российском законодательстве, восприятии соответствующих принципов в законе и допустимости/недопустимости отклонения от этих принципов. Нужно давать оценку допустимости такого отклонения. То есть применять все известные правила и методы толкования для того, чтобы решить соответствующий вопрос.

По содержанию: совпадает ли в данном случае предмет регулирования? Есть ли здесь расхождения? Или речь идёт о регулировании одного и того же вопроса, но разным образом? Если исключение из общего правила приводится в законе, допустимо ли оно?

Здесь поднимается вопрос: как выглядит представительная демократия в местном самоуправлении? Как выглядит представительный орган? Допустимо ли здесь косвенное представительство?

Вопрос: в чём состоит требование Хартии? Хартия требует, чтобы представители, которые включены в орган, получали свой мандат непосредственно «из рук населения» то есть путём выборов.

Соблюдается ли это? Кто такие «главы поселений, входящие в состав района»? Как они получают мандат? Это нужно смотреть в 131-ФЗ.

Необходимо немного отвлекаться от предлагаемых норм. Нужно смотреть на все понятия и на то, как толкует их закон. За этими нормами есть массив правового материала, который тоже нужно анализировать и учитывать. Здесь нам важно уяснить статус главы поселения. Если он избирается напрямую населением, как и депутаты, то прямого нарушения Хартии нет: потому что получается, что члены представительного органа муниципального района избраны путём всеобщего равного прямого тайного голосования. Другое дело, что сам орган не избран: но избраны его члены. Если глава поселения не избран прямым голосованием, а выбран, например, из состава представительного органа поселения, тогда есть нарушение принципов Хартии.

В этом случае речь идёт о главах поселений, которые избираются непосредственно.

Модель части 4 статьи 135 действует только в определённых случаях, есть условия применения этой модели, которые надо знать, чтобы решить эту коллизию.

Здесь также возникает проблема соблюдения принципа народного представительства. Вопрос возникает в связи с тем, что такое народное представительство. 131-ФЗ отличает население района и население поселения. Это разные субъекты. Можно ли здесь подменить представительство поселения представительством населения района? В конечном итоге эта проблема таким способом не решается: главы поселений делегируются в районный орган от поселения, но они избраны и они получаются представителями населения поселения, а не населения района. Эта проблема усугубляется ещё и тем, что норма представительства считается от поселений, а не от жителей района. Таким образом, равенство избирательного права, как принцип, нарушается.

КС в 9-П эту проблему в таком аспекте не анализировал.

Этот вопрос находится за рамками действия Хартии, он выходит за рамки данной коллизии.

Необходимо дать системное толкование положений. Как соотносится положение международного договора (Европейская Хартия) с ФЗ, определяющим общие рамки действия, организации МСУ? Когда мы рассматриваем коллизию с участием международной нормы, но это первый вопрос, который возникает. Это вопрос, который имеет отношение к теме нормативных актов, регулирующих МСУ, правовая основа МСУ, представленная ст.4. Имеется ввиду соотношение международного договора и закона. В какой части положения ЕХ являются обязательными для законодателя, и в какой у него есть свобода усмотрения. Особенность ЕХ в том, что кроме императивных норм, она содержит нормы с оговоркой «на усмотрения законодателя». Во втором случае- у законодателя право самостоятельно решать вопрос о применении этих норм. В законе должен быть закреплен дух Хартии. То есть должен соблюдаться принцип, но параметры его соблюдения остаются на усмотрение законодателя.

В данном случае мы не видим отсылки к закону государства-участника, речь идет об общем принципе, который сформулирован очень емко. Это уже второй вопрос, что сам принцип сформулирован емко и как определены пределы этого принципа. Это важно для того, чтобы оценить, насколько законодатель оказался в русле положений ЕХ, а насколько вышел за ее пределы.

Данная коллизия встает именно в этой теме, так как нам нужно дать оценку действию международного документа в правовой системе РФ и в тех пределах, в которых законодатель свободен в выборе того или иного варианта решения по реализации принципа.

Здесь уместно вспомнить позицию КС (Определение КС РФ от 3.04.2007 №171). КС говорил, что Европейская Хартия является документом более высокого уровня по сравнению с законом. По отношению к внутреннему законодательству, а значит и закону об общих принципах, ЕХ имеет приоритет как международный договор РФ, включенный в ее правовую систему, то есть в соответствии с ч.4 ст.15 КРФ. Это базовая посылка, с которых начинается решение подобных коллизий.

Далее, что значит более высокого уровня? Нужно смотреть насколько непосредственно действует хартия, насколько она дает свободу усмотрения законодателя. Здесь тех оговорок, которые мы до этого обсуждали, нет, но все равно есть определенная свобода для реализации данного положения во внутреннем законодательстве государств-участников. Тем не менее, что является базовым и что должно быть обязательно соблюдено? Прежде всего, должно присутствовать выборное начало формирования. Имеются ввиду муниципальные выборы представителей в данном органе, то есть которые основаны на указанных принципах.

Насколько идея народного представительства соблюдена. Ведь представителей выбирают жители поселений для своих поселений.

Представитель района представляет население района или население поселений района. КС в Постановлении 2011 года эту проблему не анализировал.

Требование о муниципальных выборах касается членов органа, но не самого органа. Если толковать данное положение буквально.

Возникает еще один вопрос о том, насколько идея народного представительства соблюдена. Если представительный орган муниципального района, значит, представляет жителей данного района. Здесь вопрос, конечно, есть. Но этот вопрос уже за рамками проблемы соответствия ЕХ, он касается общих принципов организации власти, в том числе и МСУ. Этот вопрос выходит за рамки данной коллизии. Иначе говоря, это вопрос о том, кого представляет представительный орган района – поселения, входящие в состав района или население района? Постановление от 19 мая 2011 не говорит об этой проблеме в этом ключе, а исходит из того, что существуют различные варианты решения вопроса о народном представительстве МСУ. Проблема статуса представительного органа и представительства требует анализа, и сейчас нет задачи, решить этот вопрос, мы вернемся к нему позже.

Анализируя правовую основу нужно сделать акцент на внутреннем законодательстве и на анализе тех федеральных законов, составляющих правовую основу организации МСУ. Возникает вопрос о том, какую роль играет сам ФЗ Об общих принципах по сравнению с другими ФЗ, регулирующими другие сферы ОО, также достаточно самостоятельные и взаимосвязанные, и может быть касающиеся и МСУ?

У нас большой массив ФЗ. Мы уже говорили, что большое число ФЗ так или иначе затрагивает вопросы, связанные с деятельностью МСУ или с организацией тех или иных аспектов организации местной власти. Среди этих ФЗ мы можем выделить:

· Те, которые уточняют, конкретизируют 131-ФЗ, и на которые сам 131-ФЗ делает отсылки.

· ФЗ, имеющие собственный источник существования, так как имеют свой предмет регулирования, но в какой-то части затрагивают МСУ.

Что имеется ввиду под собственно муниципальным законодательством и иными ФЗ, которые к муниципальному законодательству не относятся, так как они представляют иные отрасли законодательства, но и в них присутствует некое регулирование МСУ?

Уместно вспомнить другие кодексы – ГК, БК, ГрадК, ЗК, ЛК и так далее. Очень много таких ФЗ, которые, регулируя определенную сферу отношений, затрагивают и полномочия органов МСУ в этой сфере, конкретизируя те вопросы местного значения, которые названы в 131-ФЗ применительно к конкретной сфере жизнедеятельности.

Необходимо обратиться к самому 131-ФЗ и увидеть, как закреплен его приоритет и как его толковать, нет ли здесь коллизии? В некоторых нормах этого ФЗ мы видим приоритет по предмету регулирования над другими ФЗ.

Коллизия 2:

Ч.1 ст. 72 Конституции РФ:

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

Ст.73 Конституции РФ:

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Ст.6 ФЗ-131:

1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

…правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ

Что представляют собой общие принципы?

Приводится 3 нормы: 2 конституционные. Одна из них определяет, что представляет собой предмет совместного ведения в сфере организации МСУ – исходная точка нашего анализа, так как опираясь на сферу совместного ведения, мы можем говорить о разграничении полномочий по правовому регулированию в этой сфере между федерацией и субъектами. Далее ст.73 как принцип, определяющий по остаточному принципу круг полномочий субъектов РФ вне пределов ведения РФ (полномочий РФ по предметам совместного ведения). Тем не менее, 131-ФЗ указывает на несколько другие, более детальные вопросы правового регулирования МСУ в субъекте РФ и только в случае и порядке, предусмотренном 131-ФЗ.

То есть по отдельным вопросам 131-ФЗ является единственным нормативным актом, который устанавливает пределы регулирования субъекта РФ в соответствующих сферах. Например, это вопросы ответственности, прав и обязанностей органов МСУ, должностных лиц МСУ по решению вопросов местного значения.

В чем здесь проблема?

Несколько отличается сама формулировка предмета совместного ведения, установленная в ст.72 КРФ по сравнению с тем, как обозначена сфера правового регулирования в ст.6. Здесь речь идет не об общих принципах, а вообще о правовом регулировании – вопросов организации. Это явно шире, чем общие принципы. Строго говоря, ФЗ расширяет пределы регулирования вопросов организации МСУ и если трактовать буквально, то это более широкий круг вопросов, нежели в ст.72 – установление общих принципов.

Конечно, из этого противоречия можно найти выход. Можно сказать, что вопросы имеются ввиду в виде принципов, так как, все равно, КРФ имеет прямое действие, и в данном случае это вопросы не за рамками общих принципов, просто неудачная формулировка. Хотя буквальная ссылка на общие принципы в ст.6 не присутствует и это создает определенные неясности в восприятии круга вопросов, регулируемых субъектом.

Но скорее это оговорка по Фрейду, так как ФЗ действительно регулирует значительно более широкий круг вопросов, чем общие принципы. Другое дело, что само понимание общих принципов неопределенное, и степень конкретизации может быть достаточно существенной. Поэтому даже если следовать практике КС, то мы убедимся, что понятие общих принципов расширяется и КС.

В КПРФ мы рассматривали данную проблему, в связи с чем, изучали Якутское дело 2002 года. Когда ставился вопрос, можно ли в рамках общих принципах в 184-ФЗ регулировать вопросы ответственности органов государственной власти субъекта. КС указал, что понятие общих принципов достаточно широкое. И законодатель должен определить общий круг общих принципов. Так что, несмотря на расхождение формулировок, конституционное толкование правового регулирования должно быть в том ключе, что 131-ФЗ говорит об общих принципах, хотя так не написано.

Это не единственная проблема. Проблема понимания остаточного принципа. То есть ст.73 устанавливает остаточный принцип, говоря, что исчерпывающим образом нужно определять полномочия федерации, за рамками этих полномочий полномочия субъектов должны быть определены не путем перечисления, а путем остаточного принципа, то есть все, что за рамками. А 131-ФЗ применяет другое регулирование, указывая, что, по сути, все иные вопросы законодательного регулирования, кроме тех, которые прямо закреплены за субъектом, регулируются федерацией. То есть поднимается проблема остаточного принципа или принципа исчерпывающего регулирования, допустимо ли его применять в установлении соответствующих полномочий субъекта. Нужно дать конституционное истолкование 131-ФЗ по данному вопросу.

Так как мы говорим, что пределы ведения РФ, полномочия РФ устанавливает сама федерация, то она их установила, как захотела. Но зачем тогда ст.73 КРФ? Какое значение имеет остаточный принцип.

Применительно к общим принципам это тем более риторический вопрос. Так как общие принципы – это не все. И где кончаются общие принципы, тоже должна определить федерация. Это нужно делать в ФЗ. Она должна установить рамки. Отсюда и возникает необходимость на федеральном уровне более детального регулирования полномочий субъектов по предметам совместного ведения. В этом смысле и ст.73 нужно анализировать не изолировано, а в сочетании со ст.76 ч.2 (именно ФЗ принимается по предметам совместного ведения и они устанавливают разграничение полномочий, а раз так, то они определяют, какие именно полномочия субъекты РФ осуществляют, в том числе, в сфере правового регулирования). Поэтому можно за счет такого конституционного толкования с привлечением других норм КРФ выйти на конституционное истолкование таких коллизий.

В ст.6 - полномочия вопросов организации МС в субъектах. В ст.6 еще и новелла - ограничение субъекта, они осуществляют правовое регулирование только в случае и порядке, установленных ФЗ №131. Признание того, что субъект федерации может регулировать только те вопросы, которые прямо названы в законе, а как это состыкуется со ст.73 К РФ.

Если рассматривать ст.6 как ключ определения соотношения между федерацией и субъектами, тогда вроде бы предпочтение местному самоуправлению, так как субъекту - конкретный перечень, а все, что осталось - МС. Но это лишь одна позиция. Происходит некоторая подмена сфер регулирования, помимо общих принципов закон говорит вообще о вопросах местного самоуправления. Из ст.5 можно констатировать, что федеральные нормы закрепляют область не общих принципов а просто местного самоуправления. Поэтому для более глубокого понимания надо учитывать и другие нормы, можно констатировать, что федерация видит свои полномочия шире, чем это определено К РФ. Но методология КС, конечно, оправдывает законодателя. Коллизия разрешается исходя из толкования закона как КС.

Поиск по сайту: