Обосновано ли изменение в УСТАВ?

Муниципальный совет муниципального округа N Санкт-Петербурга внес изменения в Положение о порядке определения прилегающих территорий, на которых не допускается продажа алкогольной продукции. Решение о внесении изменений в акт представительного органа было направлено в Правительство СПб для включения в регистр МНПА. По результатам юридической экспертизы решение представительного органа МО было возвращено в муниципальное образование без внесения в регистр с предложением устранить нарушения закона и передать для внесения в регистр повторно. В качестве одного из нарушений было отмечено отсутствие в Уставе МО полномочия представительного органа определять указанные территории.

Муниципальный совет внес соответствующие изменения в Устав МО и снова представил измененное Положение для внесения в регистр МНПА. Однако при этом вновь возник вопрос о законности акта в связи с особым порядком вступления в силу изменений Устава, касающихся полномочий представительного органа.

Дайте юридическую оценку ситуации.

Многие вопросы, связанные с осуществлением МС в конкретных сферах, определяются в специальных актах. В частности, вопросы, касающиеся определения прилегающей территории, на которых не допускается продажа алкоголя в соответствии с законом, должны определяться в Положении, принимаемом представительным органом, и в данном случае это муниципальный совет внутригородской территории ГФЗ. Внеся изменения в данное положение, совет направляет эти изменения для включения в регистр МНПА. Соответственно, юридический комитет администрации губернатора проводит юридическую экспертизу данных изменений и обнаруживает нарушения, которые предлагает исправить. Нарушения состояли в том, что полномочия представительного органа об определении территорий, на которых не допускается продажа алкоголя, является полномочием представительного органа. А полномочия представительного органа в трактовке юридического комитета должны определяться в Уставе МО. Муниципальный совет решил, что нужно последовать предложению и внес изменения в Устав МО и опять представил измененное положение для внесения в регистр МПА. И возникает вопрос: когда и каким образом вступают в действие эти положения Устава, допускающие принятие соответствующего акта и определение соответствующих территорий представительным органом, в том числе издание положения об этом. Почему возникает этот вопрос? Если посмотреть ст.44 131-ФЗ, то увидим, что изменения и дополнения, которые внесены в Устав МО, и изменяют структуру органов МС, полномочия органов МСУ, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа МО, принявшего МПА о внесении изменений в Устав. Таким образом, можно ли считать, что представительный орган действует в рамках своих полномочий, если эти полномочия отражены в Уставе и были изменены? Могут ли они сейчас вступить в силу или нужно ждать окончания срока полномочий, и действительны ли они лишь для представительного органа нового созыва?

Вопросы, подлежащие разрешению:

1) Что является правовой основой для определения соответствующего полномочия представительного органа МО?

Можно ли подобное положение, связанное с определением границ прилегающих территорий приравнять к объектам, где запрещается продажа алкогольной продукции? Запрет на продажу алкогольной продукции в определенных объектах. Перечень объектов содержится в законе, но определение границы территорий, прилегающих к этим объектам, относится к ведению МО. По ранее принятому положению О порядке продажи алкоголя это положение утверждалось муниципальными представительными органами. В данном случае, муниципальный совет, реализуя эти полномочия, так как до этого они были за ним закреплены, вносит изменение в это положение, устанавливая границы прилегающих территорий к объектам, где запрещается продажа алкоголя.

То есть речь не идет о том, что это полномочие представительный орган получает заново. Он просто реализует полномочие, за ним закрепленное ранее, и так как он принял акт о границах этих территорий ранее, то он его и изменяет.

Теперь порядок предусматривает, что все МПА подлежат внесению в регистр и при таком включении уполномоченный на ведение регистра органа проверяет законность актов, которые в регистр включаются:

2) Каким образом происходит проверка?

3) Каковы юридические последствия проведения подобной экспертизы?

4) Каково юридическое значение предложения о внесении изменения, то есть какова правовая сила предложения? Насколько должны следовать этим предложениям? Что будет, если МО не согласится и сохранит данный акт в первозданном виде, то есть МО не прислушается к предложению, высказанному полномочным органом?

5) Что такое полномочия представительного органа и где они устанавливаются? Все ли полномочия представительного органа должны регулироваться в Уставе МО: в чем предмет регулировании Устава, какие полномочия представительных органов и кем они могут устанавливаться?

Интересно, что дополнительные полномочия могут устанавливаться законами и нужно проверить, не установлены ли полномочия представительного органа иными законами, кроме 131-ФЗ, в том числе и законами субъектов. В этом случае нет необходимости вносить изменения в Устав в связи с определением полномочий.

Полномочия представительного могут быть определены только либо в Уставе (иными МПА они не определяются, так как это бы противоречило самой природе МСУ), либо они определяются законом. Если законом, то в какой части, и не будет ли это чрезмерным вторжением в самостоятельность осуществления местного самоуправления, когда закон определяет конкретный орган, осуществляющий полномочие?

6) Особенности вступления в силу отдельных положений Устава, т.е. изменение Устава.

Нужен анализ ч.8 ст.44 ФЗ. В соответствии с этим положением, отдельно указано, что изменения и дополнения, внесенные в Устав и изменяющие структуру органов МСУ, полномочия этих органов вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа, принявшего МПА о внесении изменения в Устав.

Правда «за исключением положения о создании контрольного органа, изменения полномочий выборных должностных лиц МСУ». То есть изменения и дополнения в Устав, касающиеся структуры органов МСУ распространяется не на все органы. Если речь идет о должностных лицах, то на них не распространяется это ограничение по моменту вступления в силу изменений в устав. Но в нашем случае речь идет не об этом, а о представительном органе, его полномочиях и об изменении этих полномочий.

Вопрос: можно ли говорить здесь о возможности изменения полномочий представительного органа? То есть изменили ли полномочия представительного органа в данном случае или нет?

Этот круг вопросов нужно проработать.

Из этого казуса вытекает более фундаментальный вопрос – о юридическом значении муниципального регистра и о действии уполномоченных органов по экспертизе и реагировании на допущенные нарушения. Он здесь тоже затронут. Хотя в нашем случае представительный орган следует предложению уполномоченного органа. Но могут быть ситуации, когда представительный орган не будет выполнять соответствующее предложение, будет продолжать применять акт, который, по сути, вступил в юридическую силу, так как включение в регистр не влияет на юридическую силу акта.

Что же делать органу, уполномоченному на ведение регистра? Можно ли ему обратиться в суд с требованиями о приведении в соответствие, или в прокуратуру для применения мер прокурорского реагирования для исправления нарушений, то есть уже более жесткое регулирование. Или же это может сделать глава МО, который может в суде оспаривать МПА. Это вопрос об информационном, контрольном взаимодействии органов государственной власти и органов МСУ.

Посмотреть Закон СПб «О порядке ведения регистра муниципальных правовых актов»: проводится юридическая экспертиза МПА, и по её итогам возможно принятие трёх решений: в случае, если делается вывод о наличии противоречия, то это противоречие констатируется, если нет противоречия – МПА вносится в регистр, если обнаруживается ненормативный характер этого акта, то он не вносится в регистр.

По итогам экспертизы, в любом случае, делается правовой вывод о том, подлежит ли акт внесению в регистр. Это ещё не значит, что он будет внесён. То есть определяется, подлежит ли он внесению как нормативный. Он не может быть внесён до того, как будут учтены замечания. То есть ещё посылается требование об учёте этого замечания.

Если далее рассуждать о том, каково юридическое значение экспертизы и предложения о порядке внесения изменений, учёта замечаний, отмеченных по результатам экспертизы:

Правительство составляет мотивированное заключение, предлагает исправить недостатки и может обратиться в суд. Если всё-таки муниципальный орган не реагирует на эти замечания или допускает иные нарушения законодательства, например, по документам, которые представляются – их перечню, либо по срокам представления соответствующих муниципальных нормативных актов, кроме того, что орган государственной власти может обратиться в суд, есть ли ещё какие-то последствия? Правительство может в таких случаях обратиться в прокуратуру, так как решение такого рода вопросов относится к её компетенции по закону, это объект надзорной деятельности прокуратуры.

Каким образом регулируется административная ответственность и административные правонарушения в этой сфере? На уровне законодательства СПб: есть соответствующее регулирование административной ответственности по этим вопросам.

В рамках раздела об административных правонарушениях в сфере нарушения порядка управления, государственной власти и местного самоуправления есть такое правонарушение. Ст. 46 Закона СПб. Предусмотрено несколько составов: например, нарушение порядка направления документов, в том числе сопроводительных, установленного Законом «О порядке ведения регистра». Под это положение, если толковать его широко, можно подвести и невыполнение предложения повторно направить документы в регистр с учётом высказанных замечаний. Нам приходиться толковать это положение широко в связи с тем, что общий состав сформулирован с отсылкой на закон, и только вторая часть сформулирована с отсылкой на конкретную статью этого закона. В этом смысле, конечно, не исключено, что толкование может быть и широким.

Здесь закон, по сути, должен бы иметь процессуальный характер, порядок направления документов, как он здесь регулируется, со стороны муниципальных органов органу государственной власти, соответственно. Для включения в регистр, на самом деле, закреплён в этом законе достаточно подробно, и при этом в качестве одной из стадий этого процесса называется, в том числе этот этап: когда экспертиза проводится, по её результатам вносятся какие-то предложения и замечания, документы вновь направляются муниципальному органу, издавшему акт, с предложением учесть эти замечания. Муниципальный орган, очевидно, может по-разному на это реагировать. Здесь уже возникает вопрос о том, выполнит ли он свою дальнейшую обязанность по представлению муниципального акта в установленные законом сроки для внесения в регистр.

Здесь есть неопределённость в том, как понимать порядок, можно ли свести его только к обязанности направления документов для включения в регистр в пятидневный срок с момента издания, и, соответственно, с момента вступления в силу соответствующего муниципального правового акта (?). То есть если муниципальный орган выполнил это требование, то никаких требований к нему уже нельзя предъявлять, и только в этом может состоять правонарушение: если он не предоставил МПА для включения в регистр.

Не возникнет ли в этом случае ситуация подмены решения суда при осуществлении им функции нормоконтроля? В любом случае, здесь возникает много проблем в связи с подменой самой сути такого действия как ведение регистра, потому что это задумано как учётный механизм нормативно-правовых актов, и возможное последующее реагирование уже через надзорные органы или через судебный контроль, и влияние таким образом на приведение в соответствие муниципального правового акта (???? ЧТО это значит????). Но на практике мы видим, что, поскольку вводятся дополнительные процедуры при порядке учёта, то возникает неопределённость и в том, как нам следует толковать сам порядок: следует его свести только к обязанности представить документы или мы должны иметь в виду, что на всех этапах этой процедуры, включая в том числе, и реагирование на предложение по изменению текста муниципального нормативного акта, муниципальный орган соблюдает этот порядок. Если он установлен с этой целью и предусмотрена административная ответственность должностных лиц соответствующих муниципальных органов за нарушение этого порядка, большой вопрос в том, как это будет трактоваться на практике.

Нам сложно сейчас об этом рассуждать, потому что на практике таких ситуаций не происходило. Мы не можем сказать, что были какие-то примеры, когда за нарушение со стороны муниципальных органов предложений по учёту замечаний, были приняты соответствующие меры и должностные лица были привлечены к административной ответственности. Обычно муниципальные органы эти предложения всегда учитывают. Так как опыта в соответствующих вопросах у нас ещё нет, то мы не можем сказать, как эта проблема будет разрешаться.

Проблема в том, как у нас формулируются составы административных правонарушений. Конечно, мы склонны к тому, чтобы не допускать расширительного толкования данных норм, однако нам неясно в данном случае, что понимается под порядком направления документов, и в чём состоит соответствующая обязанность по порядку направления документов в Правительство для внесения соответствующих документов в регистр. То есть здесь есть неопределённость, и она вполне может затрагивать в том числе и обязанность представить этот муниципальный правовой акт повторно уже после того, как экспертиза была проведена. По крайней мере, обосновать такой подход мы тоже можем при рассмотрении данного состава административного правонарушения.

Безусловно, сам порядок направления документов, проведения экспертизы, последующего реагирования на замечания, которые поступают от Правительства как органа, ведущего регистр - это всё элементы процедуры взаимоотношений ОГВ и органов местного самоуправления по ведению регистра.

В нашем казусе эта процедура сама по себе не является предметом рассмотрения, поскольку здесь не возникает такой проблемы, что муниципальный орган не учитывает предложение Правительства, высказанное им в акте экспертизы, а, напротив, учитывает это предложение, и даже занимается дальнейшим нормотворчеством по изменению Устава.

На самом деле, мы не должны путать два момента:

1) Как здесь определяются вопросы местного значения

2) Как определяются полномочия органов местного самоуправления по решению этих вопросов.

Сами вопросы местного значения в общем, как правило, в уставах МО воспринимаются либо в рамках вторичного регулирования, либо через закрепление конкретных полномочий органов. Некоторые вопросы местного значения для большинства муниципальных образований закрепляются в 131-ФЗ. В этом смысле СПб – особый случай, потому что во внутригородских территориях городов федерального значения вопросы местного значения устанавливают городским законом.

Статья 10 Закона СПб «Об организации местного самоуправления» содержит список вопросов местного значения применительно к отдельным видам внутригородских территорий. Это полномочие по определению прилегающих территорий к объектам, где запрещается продажа алкогольной продукции, в данном законе дано с отсылкой к другому, более конкретному закону СПб «О порядке определения состава территорий, на которых запрещена продажа алкогольной продукции….».

Но, что интересно, в этих законах не говорится о том, какому именно органу местного самоуправления это полномочие принадлежит, так как в статье 10 закона СПб «Об организации местного самоуправления» вопросы местного значения сформулированы применительно к разным типам внутригородских территорий, поэтому субъектами здесь выступают сами территории, само публичное образование в целом в рамках того круга вопросов, которые этот публичный субъект должен решать.

Сам по себе этот вопрос сферы общественной жизнедеятельности, в которой должны реализовываться полномочия, не вполне на эту роль претендует (на какую такую роль??? Видимо на роль вопроса местного значения), потому что конкретное определение территорий, безусловно, связано с принятием соответствующего акта, применением процедур или тех норм, которые установлены законом и установлением уже конкретных параметров (определением радиусов, расстояний и так далее). Поэтому когда мы говорим о том, что это вопрос местного значения, это звучит несколько громко, поскольку закон СПб, устанавливая вопросы местного значения, говорит о вполне конкретных полномочиях, однако не говорит, о полномочиях какого органа. Здесь возникает вопрос: почему бы не определить эти территории не в акте представительного органа, а в акте, например, главы местной администрации, тем более, если это происходит на основании закона.

В нашем случае муниципальное образование полагает, что такой акт должен приниматься представительными органом. На практике так и происходит, поскольку эта практика сложилась ещё задолго до того, как были приняты соответствующие законы СПб.

Каким образом определяются сами полномочия представительного органа? Они должны быть определены в Уставе МО. Есть ли в самом 131-ФЗ указания на этот счёт? Этот закон содержит указания на конкретные полномочия конкретных органов. Ч. 10 статьи 35 131-ФЗ - вопросы исключительной компетенции представительных органов. Иные полномочия представительных органов муниципальных образований могут быть определены в Уставах и законах субъектов РФ.

Где должны регулироваться вопросы и полномочия в области регулирования конкретных сфер? Принятие Устава – это исключительная компетенция представительного органа. В данном случае так и было сделано – были внесены изменения в Устав.

У нас закон СПб различий между вопросами местного значения и полномочиями не делает, поэтому наблюдается упрощённый подход к этому перечню: всё сформулировано как вопросы местного значения – где полномочия, а где вопросы – неизвестно. Законодатель таким образом оставил МО возможность самостоятельно определить, как эти вопросы решать, то есть через какие органы. Хотя, с другой стороны, конечно, можно предположить, что законодатель, пользуясь своим правом, мог бы сказать о том, что подобный вопрос предполагает некое нормативное регулирование, поэтому должен определяться представительным органом, и это уже могло быть сделано в законе СПб, причём не в законе СПб «Об организации местного самоуправления», а в Законе «Об определении границ территорий…». Но и в этом законе такой конкретизации не было. Поэтому очевидно, что муниципальное образование будет решать уже самостоятельно, кто будет издавать соответствующий акт.

Где это должно быть сделано? Обязательно ли регулировать Уставом или можно в других видах актов? Что именно может и должно быть решено в Уставе в части компетенции конкретных органов с учётом той структуры органов местного самоуправления, которую избирает муниципальное образование? Представительный орган будет в любом случае. Как будут распределяться полномочия между администрацией и представительным органом? Какую роль будет выполнять глава администрации? Здесь возможны варианты.

В какой части это вопрос уставного регулирования? Что должно быть определено в Уставе применительно к вопросам местного значения и порядку их решения? Очевидно, что в данном случае это может быть компетенция администрации, либо компетенция муниципального совета.

Вопрос об исключительности/неисключительности компетенции. Это достаточно интересный момент, так как закон, предлагая некий список полномочий представительного органа, говорит о том, что эти вопросы, очевидно, могут быть и иными. Но эти иные полномочия могут быть определены и как исключительные, и как неисключительные. Но это не так важно: если конкретное разделение полномочий происходит между исполнительным и представительным органом, придавать полномочию значение исключительного, может быть и нет необходимости. Тем более, если оно исключительное, то оно при всех обстоятельствах может решаться только представительным органом, и даже в случае отсутствия представительного органа, другие органы такие полномочия осуществлять не вправе.

Исходя из этой возможности выбора, в нашем случае МО предполагает, что такое полномочие должен осуществлять представительный орган, и соответственно определяет его в уставе: по данному вопросу местного значения необходимо принятие решение представительным органом и утверждение этим решением положения о порядке определения соответствующих территорий.

Как быть с той проблемой, которая возникает в связи с моментом вступления этих положений Устава о компетенции представительного органа в силу? Если иметь в виду, что эта компетенция расширяется за счёт дополнения такими новыми вопросами, которые до этого не были определены прямо как полномочия представительного органа.

Здесь может помочь решить проблему законодатель субъекта, прямо указав в законе субъекта на то, что это полномочие относится к полномочиям, решаемым представительным органом МО. Если бы в нашем случае это было сделано, то проблема уже была бы снята: эти полномочия уже не надо было бы дополнительно регулировать в Уставе, а если бы и надо было регулировать, то это было бы уже вторичное регулирование, из которого правоотношение не возникает, так как правоотношение в данном случае возникало бы в силу закона. Но поскольку в нашем случае само МО определяет эти вопросы в своём Уставе, то уже здесь осуществляется первичное регулирование распределения полномочий между представительным и исполнительным органом в этой сфере.

Как тогда быть с вступлением в силу? Мы возвращаемся к положению ч. 8 статьи 44 131-ФЗ, которая касается толкования вступления в силу изменений, дополнений, изменяющих структуру, полномочия органов местного самоуправления. Исключение касается только полномочий, порядка формирования и замещения должности, срока полномочий выборных должностных лиц, но не представительных органов. Это обусловлено в ч.8 ст. 44 моментом, когда истекают сроки полномочий конкретного состава представительного органа. Как быть с этим ограничением?

Можно передать это полномочие выборному должностному лицу. Но тогда это уже не будет положением, издаваемым представительным органом – это изначально будет компетенция должностного лица, а не представительного органа.

Здесь следует обратить внимание на возможности различного толкования самого ограничения. Само ограничение связано с тем, что вводятся положения, которые изменяют структуру и полномочия. Если положение, о котором идёт речь, представительный орган принимал ещё до того, как Устав был принят, и сейчас он вносит лишь изменения в это положение то вопрос о том, что изменяются сами полномочия (принимать или не принимать соответствующие положения, устанавливать или не устанавливать этот порядок представительному органу), вообще не стоит. То есть здесь не идёт речи об изменении полномочий представительного органа.

Сама практика реализации законодательства в данной сфере через принятие соответствующих положений сложилась значительно раньше: ещё до реформы муниципальных образований в СПб. В этом смысле данное полномочие традиционно принадлежало представительным органам – муниципальным советам. После того, как были введены в действие, соответственно, новый закон № 131-ФЗ и впоследствии Закон СПб «Об организации местного самоуправления», то новая ситуация предъявила более жёсткие требования к тому, как должна быть сформулирована компетенция представительных органов. Эта коллизия сложилась именно в силу того, что предъявляются новые требования в связи с муниципальной реформой, в том числе требования к порядку правового регулирования в сфере полномочий представительных органов. Строго говоря, это не значит, что муниципальные образования вообще не должны приводить в соответствие с новыми условиями свои Уставы и другие муниципальные нормативно-правовые акты. Поэтому, если они это делают, то они действуют в соответствии с положениями закона. Значит ли это, что с моментом именно нового срока полномочий представительных органов, должно быть связано вступление в силу этих изменений устава? Здесь вопрос не так однозначен, поскольку речь идёт не об изменении, а о приведении в соответствие Устава и иного регулирования тому кругу полномочий, который уже до этого сложился и был закреплён за представительными органами в прежней редакции.

Такие коллизии возникают, в том числе в связи с наложением или параллельным существованием законодательства в этой сфере, либо обновлением законов в сфере местного самоуправления, которые влияют на ситуацию регулирования тех или иных сфер (Что имеется ввиду?).

В идеале для уставного регулирования всегда уместно использование более универсальных формулировок в плане определения компетенции представительного органа в сфере решения вопросов местного значения. Это нужно делать без обязательного перечисления всех типов правовых актов, которые вправе принимать представительный орган, а именно с точки зрения порядка реализации вопросов местного значения, которые отнесены законом к компетенции муниципального образования данного типа, эти вопросы решают представительные органы. Этого указания будет достаточно. Для этого не нужно перечислять конкретные сферы, в которых представительный орган эти акты будет принимать. Использование таких универсальных формулировок помогает более чётко разграничить полномочия между представительными и исполнительными органами муниципальной власти: определяет порядок представительный орган, реализует порядок исполнительный орган. Вроде бы это обычная понятная схема. Когда она есть, то есть если Устав не только воспроизводит 131-ФЗ, а использует и такие дополнительные формулировки, расширяя установленный законом перечень полномочий и некоторыми другими полномочиями по правовому регулированию порядка реализации вопросов местного значения, то это уже снимает подобную проблему.

Для более чёткого понимания можно посмотреть уставы муниципальных округов, посёлков, пригородов в СПб, каким образом осуществляется это уставное регулирование, какие именно вопросы находят там отражение, какие должны бы найти, но не находят: в некоторых сферах мы неизбежно будем обнаруживать некую пробельность. Эта пробельность приводит к таким конфликтам.

Коллизия:

Поиск по сайту: