Органы финансового контроля

За последние 15 лет система финансового контроля прошла ряд преобразований. Первым изменением системы финансового контроля стало упразднение органов народного контроля. Вторым шагом стал введенный Конституцией РФ в 1993 принцип разделения властей, который изменил роль финансового контроля органов представительной власти за деятельностью органов исполнительной власти. Она стала исключительно важной и независимой от исполнительной власти. Кроме Конституции РФ основы финансового контроля со стороны органов представительной власти закреплены в конституциях республик в составе Федерации, а также в уставах краев, областей, других субъектов Федерации.

Основным в парламентском финансовом контроле является контроль за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы. Государственная Дума рассматривает и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый ей Правительством РФ,[75] а также отчеты о внебюджетных государственных социальных фондах. Контрольные функции в области финансов выполняют также комитеты и комиссии, образуемые Советом Федерации и Государственной Думой в рамках своих предметов ведения.[76] Особая роль среди них принадлежит Комитету Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам и Комитету Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, осуществляющих контроль в этой области в целом. Финансовый контроль Совета Федерации и Государственной Думы проводится также в процессе слушаний соответствующих вопросов на их заседаниях. Так, Государственная Дума проводит слушания по вопросам формирования и исполнения федерального бюджета.

Согласно Конституции РФ[77] для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ образуют Счетную палату РФ. [78] Состав и порядок деятельности Счетной палаты определяются федеральным законом.

Задачами Счетной палаты являются:[79]

· организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

· определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

· оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов Феде­раль­ного бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

· финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

· анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

· контроль за законностью и своевременностью движения средств федераль­ного бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Централь­ном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

· регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

К ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Совет Федерации назначает и освобождает от должности заместителя Председателя счетной палаты и также половину состава ее аудиторов.[80] Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель и 12 аудиторов назначаются сроком на 6 лет.

Контрольные функции в области финансов осуществляют также представительные органы, государственной власти субъектов Российской Федерации, что закреплено в их законодательстве в соответствии с федеральными актами, и органы местного самоуправления. В отношении последних правовой основой их контрольной деятельности являются: законодательство субъектов Федерации; принятые в соответствии с Конституцией РФ законы (в том числе законы субъектов РФ о местном самоуправлении), а также нормативные акты представительных органов, местного самоуправления – уставы муниципальных образований, положения и др. На уровне субъектов Федерации их представительные органы власти образуют счетные палаты (контрольно-счетные палаты и т.п. органы) как органы постоянно действующего государственного финансового контроля за поступлением и использованием средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных фондов, создаваемых органами власти соответствующих субъектов. Контрольно-счетные палаты подотчетны представительным органам власти субъектов РФ.[81] Представительные органы местного самоуправления также образуют на своем уровне контрольные органы.

Контроль законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления предусматривает их право на: [82]

· получение от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

· получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении;

· утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;

· создание собственных контрольных органов (Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные органы законодательных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов;

· вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Третьим изменением в системе финансового контроля стало установление власти Президента Российской Федерации и соответственно организации президентского контроля. В целях эффективности президентского контроля в ведении Президента РФ создан специальный контрольный орган – Контрольное управление Президента Российской Федерации (преобразованное из Главного контрольного управления Президента РФ).[83] При осуществлении контрольных функций этот орган взаимодействует с другими структурными подразделениями Администрации Президента РФ, соответствующими комитетами и комиссиями при нем, аппаратами Правительства РФ, палат Федерального Собрания, органами судебной власти и прокуратуры, с различными федеральными службами, органами налоговой полиции и другими федеральными органами исполнительной власти. Это орган широкой сферы контрольной деятельности, в состав которой входит и финансовый контроль. Финансовый контроль осуществляют (наряду с другими своими функциями) полномочные представители Президента РФ в федеральных округах:[84] на них возложен контроль за ходом реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе.

Рис. 9. Организации, осуществляющие финансовый контроль

Органы исполнительной государственной власти общей компетенции – Правительство Российской Федерации, правительства, администрации субъектов Федерации направляют контрольную деятельность подведомственных им органов государственного управления, в том числе финансовых, а также непосредственно сами осуществляют финансовый контроль. В пределах своих полномочий Правительство РФ на основании Конституции России[85] и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»[86] контролирует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет валютный контроль. Одновременно в полномочия Правительства РФ входит руководство и контроль за деятельностью в области финансов федеральных министерств, государственных комитетов и других, включая органы федеральной службы финансовой сферы, которые подотчетны ему. Кроме этого, Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному законодательству и международным обязательствам РФ, Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия этих актов. Направляя деятельность подведомственных ему органов по осуществлению финансового контроля, Правительство РФ принимает нормативные и индивидуальные правовые акты, которые регулируют порядок финансовой деятельности.

Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.[87]

На Министерство финансов РФ возложено проведение в рамках его компетенции государственного финансового контроля.

В состав Министерства финансов РФ входят:

1. Руководство Минфина России.

2. Подчиненные службы:

· Федеральная налоговая служба;

· Федеральная служба страхового надзора;

· Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

· Федеральная служба по финансовому мониторингу.

3. Структурные подразделения:

· административный департамент;

· департамент бюджетной политики;

· департамент бюджетной политики в отраслях экономики и социальной сферы;

· департамент бюджетной политики в сфере государственной военной и правоохранительной службы и государственного оборонного заказа;

· департамент межбюджетных отношений;

· департамент международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов;

· департамент налоговой и таможенно-тарифной политики;

· департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности и бухучета;

· департамент федерального казначейства (Федеральное казначейство);

· департамент финансовой политики;

· правовой департамент.

Министерство финансов РФ принимает следующие нормативные пра­во­вые акты: [88]

· порядок отчетности бюджетов бюджетной системы РФ;

· порядок ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета;

· порядок применения бюджетной классификации РФ;

· формы налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядок заполнения налоговых деклараций;

· форма таможенного приходного ордера;

· форма требования об уплате таможенных платежей;

· форма решения о взыскании в бесспорном порядке таможенных платежей;

· порядок контроля таможенной стоимости товаров и транспортных средств;

· порядок ведения государственной долговой книги РФ;

· порядок формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам государственных и муниципальных ценных бумаг и иных долговых обязательств;

· отчеты об итогах эмиссии федеральных государственных ценных бумаг;

· условия эмиссии и обращения федеральных государственных ценных бумаг и решения об эмиссии отдельных выпусков федеральных государственных ценных бумаг;

· предельные нормы компенсации за использование личных легковых автомобилей и мотоциклов для служебных поездок;

· нормы расходов по приему и обслуживанию иностранных делегаций и отдельных лиц;

· порядок ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности;

· порядок определения цен на драгоценные металлы, а также изделия из них;

· акты по вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;

· формы и сроки представления отчетности о лотереях;

· требования финансовой устойчивости страховщиков, а также формы учета и отчетности страховщиков;

· требования по учету защищенной полиграфической продукции, а также технические требования и условия изготовления защищенной полиграфической продукции.

Министерство финансов РФ осуществляет:

· составление проекта федерального бюджета;

· утверждение и ведение сводной бюджетной росписи федерального бюджета;

· доведение до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показателей сводной бюджетной росписи в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования;

· ведение учета операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составление и представление в Правительство РФ отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ;

· организацию распределения доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между уровнями бюджетной системы;

· управление средствами Стабилизационного фонда РФ;

· методическое руководство в области бюджетного планирования, нап­рав­лен­ного на повышение результативности бюджетных расходов;

· заключение от имени РФ договоров о предоставлении государственных гарантий;

· управление государственным долгом РФ;

· выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг;

· обеспечение предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;

· ведение переговоров и подписание многосторонних соглашений с должниками и кредиторами в рамках Парижского клуба;

· организацию формирования и использования ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ;

· сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных и муниципальных финансов;

· организацию перечисления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований;

· согласование решений Пенсионного фонда РФ об объемах и структуре размещения средств страховых взносов.

Кроме того, Министерство финансов РФ обобщает практику применения законодательства РФ и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями.

Подобно Минфину России в Российской Федерации функции контроляосуществляют финансовые органы субъектов Федерации в отношении соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, а также финансовые органы в системе местного самоуправления – относительно местных бюджетов и внебюджетных фондов. Важной стороной в деятельности в данной области Министерства финансов РФ является выполнение функций по обеспечению организации финансового контроля: осуществление методологического руководства бухгалтерским учетом и отчетностью, утверждение типовых форм бухгалтерского учета и отчетности, осуществление лицензирования и т.п.

Финансовый контроль осуществляют все структурные подразделения Министерства финансов РФ соответственно их компетенции. Однако Министерство финансов РФ имеет в своей структуре и специальные подразделения, предназначенные именно для проведения финансового контроля или надзора:

1. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор за: [89]

· использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

· соблюдением резидентами и нерезидентами валютного законодательства РФ;

· соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

2. Федеральная служба страхового надзора осуществляет контроль и надзор за: [90]

· соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства;

· обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности в части формирования страховых резервов, состава и структуры активов;

· выдачей страховщиками банковских гарантий;

· соблюдением страховыми организациями требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма.

Кроме того, Федеральная служба страхового надзора принимает решения о выдаче или отказе в выдаче, аннулировании, ограничении, приостановлении, возобновлении действия и отзыве лицензий субъектам страхового дела; ведет единый государственный реестр субъектов страхового дела и реестр объединений субъектов страхового дела; выдает предписания субъектам страхового дела при выявлении нарушений ими страхового законодательства; обобщает практику страхового надзора, разрабатывает и представляет предложения по совершенствованию страхового законодательства; осуществляет расчет размера (квоты) участия иностранного капитала в уставных капиталах страховых организаций.

3. Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет:[91]

· контроль и надзор за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства;

· сбор, обработку и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

· контроль за операциями (сделками) с денежными средствами или иным имуществом;

· формирует перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в экстремистской деятельности;

· издает постановления о приостановлении операций с денежными средствами или иным имуществом;

· принимает решения о нежелательности пребывания (проживания) иност­ран­ного гражданина или лица без гражданства в РФ;

· направляет информацию в правоохранительные органы;

· представляет Российскую Федерацию в международных организациях и участвует в деятельности этих организаций.

Отдельно необходимо рассмотреть структуру и порядок работы Федерального казначейства и Федеральной налоговой службы, которые являются основными органами финансового контроля в структуре Минфина РФ.

В состав системы Федерального казначейства Министерства финансов РФ входят Главное управление и подчиненные ему территориальные органы по субъектам Федерации, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах. В целом структура Федерального казначейства повторяет структуру страны. Эти органы созданы в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, уси­ления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств. По существу, органы Федерального казначейства выполняют функции банка для бюджетных учреждений.

Федеральное казначейство: [92]