Основные законодательные изменения в контрактной системе госзакупок

Новый закон о контрактной системе направлен на обеспечение открытой и прозрачной системы государственных закупок, а также обеспечение их качества за счет предъявления требований к профессионализму заказчиков и поставщиков. Кроме того, новый закон призван повысить уровень конкуренции между участниками закупок.

Ключевые особенности закона №44-ФЗ:

1) Контрактная система представляет собой сложный и полный цикл закупок, начиная с момента планирования закупки и заканчивая процессом исполнения обязательств. В этой системе планирование является одним из важнейших этапов, направленных на определение потребностей, способы осуществления закупок и других аспектов;

2) Изменение способов осуществления закупок путем расширения их перечня. В новой системе появились такие способы осуществления закупок, как запрос предложений, двухэтапные конкурсы, конкурс с ограниченным участием. Те способы закупок, которые действовали ранее, уточнены и определены случаи их применения.

3) Указание на преимущественное применение открытого конкурса при размещении заказов. В ранее действовавшей системе основным считался открытый аукцион в электронной форме.

4) Ограничены полномочия заказчика по изменения условий торгов после их размещения в информационной системе. Заказчик не может отказаться от проведения аукциона и изменять объект закупки или его размер.

5) Введение запрета на заключение контракта с единственным поставщиком в случае несостоявшихся торгов, являвшимся стандартной практикой размещения заказов в рамках закона №94-ФЗ. В контрактной системе оно заменено на запрос предложений.

6) Создание механизмов обеспечения качества закупаемых товаров, работ и услуг путем предоставлению заказчику права расторжения договора при нарушении сроков поставки, несоответствия качества заявленным требованиям и т.п. Кроме того, ужесточаются требования к поставщикам, направленные на минимизацию возможностей недобросовестного исполнения или неисполнения обязательств по контракту.

7) Появление в законе механизмов отклонения заявок в случае, если они содержат демпинговые цены. Законодательно установлены случаи, при которых требуется обоснование цены контракта либо он отклоняется.

8) Установление более жесткого порядка и источников информации для определения первоначальной цены контракта.

9) Формирование в составе учреждения заказчика контрактной службы или контрактного управляющего, функции которых будут сводиться к осуществлению государственных закупок.

10) Развитие информационной среды закупок путем формирования единой информационной системы, отражающей сведения о закупках на всех этапах их проведения. Создание такой системы позволит организовать механизм общественного контроля за государственными закупками и обеспечения прозрачности использования бюджетных средств.

Таким образом, реформа направлена на обеспечение качества государственных закупок в условиях ограниченных бюджетных ресурсов и повышение конкурентной среды в этой сфере.

5.2. Сущность контрактной системы закупок и принципы ее организации

Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд – совокупность участников контрактной системы в сфере закупок, уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок и осуществляемых ими действий, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

В контрактной системе закупок, таким образом, участвуют:

- участник закупки – любое юридическое лицо или индивидуальный предприниматель;

- государственный заказчик – орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом или казенное учреждение, уполномоченные принимать бюджетные обязательства и осуществляющие закупки;

- муниципальный заказчик – муниципальный орган или муниципальное казенно учреждение, уполномоченные принимать бюджетные обязательства и осуществляющие закупки;

- заказчик – государственный или муниципальный заказчик или бюджетное учреждение (в случае, если закупка бюджетным учреждением осуществляется в рамках закона №44-ФЗ);

- уполномоченный орган или учреждение – государственный или муниципальный орган, либо казенное учреждение, на которые возложены полномочия по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков (централизованные закупки);

- специализированная организация – организация, привлекаемая заказчиком для разработки конкурсной документации, документации по аукциону либо для размещения информации в единой информационной системе;

- контрольный орган в сфере закупок;

- эксперт, экспертная организация - обладающее специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, либо юридическое лицо, которые осуществляют на основе договора деятельность по изучению и оценке предмета экспертизы, а также по подготовке экспертных заключений по поставленным заказчиком, участником закупки вопросам.

В соответствии с законом №44-ФЗ контрактная система закупок основана на ряде принципов:

1) Принцип открытости и прозрачности – свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе с использованием единой информационной системы;

2) Принцип обеспечения конкуренции – создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками, в том числе путем запрета любых действий, направленных на ограничение числа участников закупок;

3) Принцип профессионализма заказчика – осуществление деятельности заказчиком на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих необходимыми для осуществления закупки знаниями и навыками;

4) Принцип стимулирования инноваций – приоритет инновационной и высокотехнологичной продукции при осуществлении закупок;

5) Принцип единства контрактной системы – единые подходы к обеспечению государственных нужд, к системе планирования и мониторинга и контроля.

6) Принцип ответственности за результативность и эффективность закупок – необходимость достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд и персональная ответственность за соблюдение законодательства о контрактной системе.

Как уже отмечалось, прозрачность государственных закупок в новом законе обеспечивается через создание единой информационной системы, консолидирующей информацию о закупках, обеспечивающей контроль и безопасность контрактов за счет использования усиленной электронной подписи, а также подачу заявок в электронном виде. Единая информационная система включает следующую информацию:

1) планы закупок;

2) планы-графики;

3) информацию о реализации планов закупок и планов-графиков;

4) информацию об условиях, о запретах и об ограничениях допуска товаров, работ, услуг происходящих из иностранного государства;

5) реестр контрактов, заключенных заказчиками;

6) реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

7) библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов;

9) реестр банковских гарантий;

8) реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний;

9) результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок;

10) отчеты заказчиков;

11) каталоги товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и др.

5.3. Процедура осуществления государственных закупок

Процедура государственной закупки проходит несколько этапов, которые представлены на рис.28.

I. Первый этап – планирование закупки. Стадия планирования проходит несколько стадий:

- планирование;

- обоснование;

- нормирование.

Планирование осуществляется путем формирования:

- планов закупок;

- планов-графиков.

План закупки формируется на срок, соответствующий сроку действия закона (решения) о бюджете и представляет собой документ, отражающий плановые показатели осуществления закупок вместе с обоснованием их проведения.

Рис.28. Общая схема госзакупки

План закупок содержит информацию о:

- целях осуществления закупки;

- наименовании объектов и объемах их закупки;

- объеме финансового обеспечения закупки;

- сроках и периодичности осуществления закупок;

- обосновании закупки и др.

План закупок размещается в единой информационной системе в течение трех дней после его утверждения.

План-график – это план закупок, формируемый на финансовый год, и являющийся основанием для проведения закупок. План график составляется на основе плана закупок и в отличие от него отражает более детальные характеристики планируемых закупок, такие как:

1) наименование и описание объекта закупки, его количество;

2) сроки или периодичность поставки товара (работы, услуги);

3) начальная (максимальная) цена контракта;

4) обоснование закупки;

5) размер аванса или этапы оплаты, если они предусмотрены условиями контракта;

6) дополнительные требования к участникам закупки и их обоснование;

7) способ определения поставщика и обоснование выбора способа

8) дата начала закупки и др.

Закупки, не предусмотренные планами-графиками, осуществляться не могут. План-график также размещается в единой информационной системе в течение трех дней с момента утверждения.

Обоснование закупки осуществляется при формировании плана закупок и плана-графика. Обоснование предполагает установление соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок и законодательству в этой сфере.

Обоснование касается объекта закупки и его соответствия требованиям к закупаемым товарам (работам, услугам), включая обоснование цены и нормативных затрат на выполнение функций органов государственной (муниципальной) власти. При формировании плана-графика обоснованию подлежат начальная цена контракта, а также способ определения поставщика.

Заключительная стадия первого этапа – нормирование закупки.

Нормирование в сфере закупок – установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Требования к закупаемым товарам, работам, услугам распространяются на качество, потребительские свойства и иные характеристики объекта закупки, необходимые для обеспечения государственных и муниципальных нужд. При этом качество и потребительские свойства объекта не должны быть избыточными и не должны представлять собой предметы роскоши.

Общие правила нормирования в сфере государственных закупок устанавливаются Правительством РФ, на основании которых субъекты РФ разрабатывают свои правила нормирования. В настоящее время перечень товаров, подлежащих обязательному нормированию, на федеральном уровне не принят.

Начальная (максимальная) цена контракта определяется одним из следующих способов:

1. Метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заключается в установлении начальной (максимальной) цены контракта на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг. Этот метод должен применяться в большинстве случаев, если законом не установлена необходимость использования другого метода. При использовании этого метода может использоваться общедоступная информация о рыночных ценах, информация, полученная по запросу от поставщиков идентичных товаров, работ, услуг, а также информация, полученная в результате размещения запросов цен товаров, работ, услуг в единой информационной системе.

2. Нормативный метод, под которым понимается расчет цены контракта на основе нормативов. Нормативный метод применяется в случае, если правовыми актами установлены нормативы в отношении товаров, работ, услуг (в том числе их предельная стоимость, количество (объем), качество), которые предполагается закупать.

3. Тарифный метод применяется в случае, если цены закупаемых товаров, работ, услуг подлежат государственному регулированию или установлены муниципальными правовыми актами. В этом случае начальная (максимальная) цена контракта определяется в соответствии с установленным тарифом (ценой) на товары, работы, услуги.

4. Проектно-сметный метод заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта исходя из показателей проектной документации, рассчитанной в соответствии с методиками и нормативами строительных или реставрационных работ, утверждаемыми органами власти в сфере строительства или охраны культурного наследия. Данный метод применяется при строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, а также в случае проведения работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

5. Затратный метод применяется в случае невозможности применения иных методов, или в дополнение к ним. Данный метод заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта как суммы произведенных затрат и обычной для определенной сферы деятельности прибыли. При этом учитываются обычные в подобных случаях прямые и косвенные затраты на производство или приобретение и (или) реализацию товаров, работ, услуг, затраты на транспортировку, хранение, страхование и иные затраты.

В соответствии с законом №44-ФЗ с 1 января 2016 года вступает в силу требование закона об обязательном общественном обсуждении закупок в установленных законом случаях, без которого они не смогут быть осуществлены. Общественное обсуждение становится возможным благодаря размещению планов закупок и планов-графиков в единой информационной системе, а результаты такого обсуждения могут стать причиной для внесения изменения в эти документы, либо полной отмены закупки. В 2014 и 2015 гг. будет действовать правило, согласно которому общественному обсуждению подлежат закупки, если начальная (максимальная) цена контракта либо цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), превышает 1 млрд. руб. (п. 5 ч. 3 ст. 112 Закона №44-ФЗ). Таким образом, в новой системе госзакупок общественность получит возможность обсудить целесообразность осуществления закупки, ее условия и стартовую цену.

II. Второй этап – осуществление закупок, которое включает определение поставщика и заключение контракта.

Для осуществления закупки заказчик размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки. Извещение содержит сведения о заказчике, об используемом способе определения поставщика, краткую характеристику условий контракта, а также информацию об обеспечении исполнения контракта.

Закупки могут осуществляться как отдельным заказчиком, так и группой заказчиков в том случае, если они имеют потребность в одних и тех же товарах, работах, услугах. Такие закупки называются совместными. При этом организатором выступает один из заказчиков, а остальные заказчики передают ему полномочия по организации конкурса или аукциона.

Также в установленных законом случаях могут осуществляться централизованные закупки, которые организуются органом государственной (муниципальной) власти или казенным учреждением, уполномоченным на определение поставщиков. В этом случае уполномоченный орган осуществляет именно процедуру закупок, но не определяет цены контрактов или их содержание. Однако с 1 января 2016 г. вступает в силу положение, в соответствии с которым органы государственной (муниципальной) власти смогут наделять орган, осуществляющий централизованные закупки, правом планирования закупок и заключения контрактов.

Законом №44-ФЗ предусмотрено несколько способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя):

· открытый конкурс;

· конкурс с ограниченным участием;

· двухэтапный конкурс;

· закрытый конкурс;

· закрытый конкурс с ограниченным участием;

· закрытый двухэтапный конкурс;

· электронный аукцион;

· закрытый аукцион;

· запрос котировок;

· запрос предложений;

· закупка у единственного поставщика.

Подробно каждый из способов будет рассмотрен в следующем параграфе.

В ходе конкурса или аукциона заказчик обязан выставить требование о наличие обеспечения по заявке, подаваемой участником. Этот механизм снижает риск участия в закупках участников, вступающих в сговор с целью заключения контракта по цене, близкой к начальной.

Одним из новшеств закона №44-ФЗ стало обязательное наличие в структуре заказчика подразделения, осуществляющего закупки. При этом закон устанавливает:

- в случае, если годовой объем закупок превышает 100 млн.руб., заказчик должен создать контрактную службу;

- в случае, если годовой объем закупок не превышает 100 млн.руб., то заказчик назначает контрактного управляющего, т.е. лицо, ответственное за осуществление закупок.

Контрактная служба, или контрактный управляющий наделяются функциями по планированию и осуществлению закупок, а также размещению соответствующей информации в единой информационной системе.

Законом №44-ФЗ установлены учреждения и организации, в отношении которых заказчик должен предоставлять преимущество в случае их участия в закупках как исполнителей контрактов. К таким учреждениям относятся:

1) учреждения и предприятия уголовно-исполнительной системы;

2) организации инвалидов;

3) субъекты малого предпринимательства;

4) социально ориентированные некоммерческие организации.

В отношении первых двух типов организаций при определении поставщиков предоставляется преимущество в отношении предлагаемой ими цены контракта в размере до 15%. Если такое преимущество предусмотрено, то оно должно быть указано в извещении об осуществлении закупки.

В отношении социально-ориентированных некоммерческих организаций и субъектов малого предпринимательства действует правило, в соответствии с которым заказчик обязан осуществлять закупки у этих организаций в размере не менее, чем 15% от совокупного годового объема закупок. При этом начальная (максимальная) цена контракта не должна превышать 20 млн.руб. Если условия контракта не позволяют привлечь в качестве участника субъекта малого предпринимательства или социально-ориентированную некоммерческую организацию, то заказчик может установить требование в поставщику при осуществлении закупки о привлечении таких организаций в качестве соисполнителей или субподрядчиков.

При осуществлении закупок заказчик устанавливает требования к участникам закупки:

Изменение условий контакта в новой системе государственных закупок не допускается, за исключением случаев изменения условий контракта по соглашению сторон:

1) если такая возможность была предусмотрена документацией о закупке. В этом случае предусматривается возможность изменения:

- цены контракта в сторону снижения без изменения физического объема закупки;

- количества поставляемого товара, работы или услуги не более чем на 10% в сторону снижения или увеличения с соответствующим изменением цены контракта.

2) независимо от содержания конкурсной документации условия контракта могут быть изменены:

- если по решению Правительства РФ изменяются условия долгосрочных и дорогостоящих контрактов для обеспечения федеральных нужд, поскольку их исполнение по независящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения условий невозможно. Срок таких контрактов должен составлять не менее трех лет, а их цена должна быть равна сумме, установленной Правительством РФ, или превышать эту сумму.

- если по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ изменены контракты для обеспечения нужд субъекта РФ, заключенные на срок не менее трех лет, ценой не менее суммы, установленной Правительством РФ, поскольку их исполнение по независящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения условий невозможно.

- если решением местной администрации изменены контракты, заключенные на срок не менее одного года, ценой не менее суммы, установленной Правительством РФ, поскольку их исполнение по независящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения условий невозможно.

- если изменяются регулируемые государством цены (тарифы);

- в случае уменьшения лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению, которое приводит к невозможности исполнения заключенных им государственных (муниципальных) контрактов. В этом случае заказчик должен обеспечить согласование новых условий контракта, в том числе условия о цене, сроках исполнения, количестве товара, объеме работ или услуг.

Расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством.

Одностороннее расторжение контракта возможно в случаях:

- если такая возможность была предусмотрена контрактом;

- если заказчиком была проведена экспертиза поставленного товара (работы, услуги), по результатам которой были подтверждены нарушения условий контракта;

- если в ходе исполнения контракта установлено, что поставщик (подрядчик, исполнитель) не соответствует установленным документацией о закупке требованиям к участникам закупки или предоставил недостоверную информацию о своем соответствии таким требованиям, что позволило ему стать победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

При расторжении контракта в связи с односторонним отказом стороны контракта от исполнения контракта другая сторона контракта вправе потребовать возмещения фактически понесенного ущерба.

Неотъемлемой частью контрактной системы является осуществление мониторинга, аудита и контроля в системе закупок.

Мониторинг закупок – система наблюдений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которые осуществляются на постоянной основе путем сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе о реализации планов закупок и планов-графиков.

Положения закона о мониторинге закупок вступают в силу с 1 января 2016 г. Система мониторинга направлена на оценку степени достижения целей закупок, а также на обоснованность их осуществления. Ежегодно результаты мониторинга будут оформляться в виде сводного аналитического отчета, который будет представляться в Правительство РФ федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, а также размещаться в единой информационной системе.

Аудит в сфере закупок – осуществление экспертно-аналитической, информационной и иной деятельности посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам.

Аудит будет осуществляться Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований. Проведение аудита также направлено на формирование предложений со стороны аудитора по совершенствованию контрактной системы в сфере закупок.

Контроль в сфере закупок осуществляется в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок. Контроль в сфере закупок в пределах своих полномочий будут осуществлять следующие органы:

- федеральный орган исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления муниципального района (городского округа), уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок, Рособоронзаказ;

- Казначейство России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;

- органы внутреннего государственного и муниципального финансового контроля, определенные в соответствии с БК РФ.

Основную часть контрольных функций будут осуществлять органы, уполномоченные за осуществления контроля в сфере закупок, за исключением случаев, установленных законом.

Органы, осуществляющие функции по исполнению бюджетов, осуществляют контроль за соответствием информации об объемах предоставленного финансового обеспечения информации, зафиксированной в документах, формируемых для осуществления закупок (планах-графиках, извещениях об осуществлении закупок и т.п.).

Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля будут осуществлять контроль в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в отношении расходов, связанных с закупками, а также установления достоверности учета таких расходов. Контроль они будут осуществлять в отношении:

1) соблюдения требований к обоснованию закупок при формировании планов закупок и документов, подтверждающих обоснованность закупок;

2) нормирования в сфере закупок при их планировании;

3) определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при формировании планов-графиков;

4) применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

5) соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;

6) своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;

7) соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

Кроме контроля со стороны указанных органов, законом также предусмотрены ведомственный контроль, контроль со стороны заказчика, а также общественный контроль.

5.3. Характеристика способов определения поставщика

При осуществлении закупок заказчик имеет возможность выбора одного из нескольких вариантов определения поставщика. Все способы могут быть классифицированы на нескольким признакам (рис.29).

Рис.29. Классификация способов определения поставщика

К конкурентным способам определения поставщиков относятся:

- конкурс, в том числе открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс;

- аукцион, в том числе аукцион в электронной форме (электронный аукцион), закрытый аукцион;

- запрос котировок;

- запрос предложений.

Аукцион – способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта.

Неконкурентный способ, то есть закупка, осуществляемая без проведения конкурсных процедур, предусмотрен только в виде закупки у единственного поставщика.

Все конкурентные способы определения поставщика включают открытые и закрытые способы. В общем случае информация об осуществлении закупок доступна всем участникам. Однако заказчик также может устанавливать возможность участия в закупках для ограниченного круга участников. В этом случае речь идет о закрытых способах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Рассмотрим подробнее каждый из способов определения поставщика.

Поиск по сайту: