Опыт укрепления финансово-экономических основ местного самоуправления в России

Внимание к проблемам экономического самообеспечения местного самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х гг., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление — это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти.

Однако в данной работе хотелось бы рассмотреть наиболее крупные попытки преобразования и наиболее продуктивные меры, которые были приняты.

В 2003–2005 годах в России были проведены реформа местного самоуправления и реформа межбюджетных отношений. Результатом их стало перераспределение и долговременное закрепление полномочий и доходных источников за разными уровнями бюджетной системы. Бюджетная система после реформы стала четырехуровневой: на местном уровне появились два уровня и три типа муниципальных образований — городские округа, муниципальные районы и входящие в их состав городские и сельские поселения.

Одной из ключевых заявленных целей реформы местного самоуправления было обеспечение финансово-экономической независимости местного самоуправления, приведение в соответствие экономической и финансовой базы муниципальных образований и объемов полномочий. Анализ произошедших после реформ изменений финансового состояния муниципальных образований однозначно свидетельствует о том, что эта цель не просто не была достигнута, произошло обратное: финансовое положение и фискальная самостоятельность муниципальных образований ухудшились по сравнению с их состоянием до реформы.

Во-первых, после утверждения Закона № 131-ФЗ, в него было внесено огромное количество изменений, и этот процесс продолжается. Если посчитать количество изменений, внесенных в Закон № 131-ФЗ с момента его утверждения и до настоящего времени, то окажется, что изменения вносились в этот документ в среднем раз в два месяца.

За прошедшие годы перечень полномочий муниципалитетов непрерывно расширялся, причем это расширение происходило без соответствующего изменения финансово-экономических основ местного самоуправления. Число полномочий муниципальных образований каждого типа за период, прошедший с момента принятия Закона № 131-ФЗ до настоящего времени, увеличилось практически вдвое.

При этом количество закрепленных источников пополнения местных бюджетов за период реформы местного самоуправления было значительно сокращено. К моменту вступления в силу второй части Налогового кодекса в 2000 году к местным налогам были отнесены:

· земельный налог (плата за землю);

· налог на имущество физических лиц;

· налог на наследование и дарение;

· налог на рекламу;

· местные сборы.

В результате изменений налогового и бюджетного законодательства с 2005 года местных налогов осталось всего два: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Одновременно были существенно сокращены нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов. [16]

Во-вторых, реформы 2003–2005 годов не изменили, а закрепили уже сложившуюся к началу 2000-х годов схему распределения доходов по уровням бюджетной системы. Доля доходов местных бюджетов в ВВП заметно уменьшилась за период 1998–2000 годов и дальнейшие колебания по сравнению с этим уменьшением были значительно меньшими по масштабу. Более того, в ходе реформирования налоговой системы возможности органов местного самоуправления по управлению доходной базой были сведены к минимуму.

В-третьих, в ходе реформ произошло оформление масштабной системы перераспределения бюджетных ресурсов. Доля межбюджетных трансфертов в совокупных доходах бюджетов муниципальных образований России выросла в 2003–2010 годах с 41,7 % до 59,2 %. Основной рост зависимости местных бюджетов от трансфертов произошел в 2003–2005 годах, после чего этот уровень остается стабильно высоким.

В-четвертых, в дополнение к созданию жестких рамок для самостоятельного управления доходной базой введены специальные законодательные ограничения на расходную политику муниципалитетов. В соответствии со ст. 136 Бюджетного кодекса, вступившей в действие с 2008 года, введены ограничения для муниципальных образований, которые связаны с долей дотаций и субсидий в собственных доходах муниципалитетов. Если доля дотаций и субсидий в собственных доходах в течение двух из трех последних отчетных лет превышала 30 %, муниципальное образование не имеет права финансировать расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления. По приблизительным оценкам средняя доля дотаций и субсидий в собственных доходах бюджетов муниципальных образований составила в 2010 году порядка 40. Это означает, что средний муниципалитет России не имеет права финансировать насущные и социально-значимые направления расходов, не включенные в закрытый перечень Закона № 131-ФЗ.

Таким образом, реформы местного самоуправления и межбюджетных отношений привели к увеличению зависимости органов местного самоуправления от финансовых ресурсов и решений вышестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации. Роль местных бюджетов в бюджетной системе страны и их структурные пропорции практически не претерпели изменений в результате финансово-экономического кризиса, что само по себе иллюстрирует, насколько высока степень жесткости финансовой системы.

Поиск по сайту: