Формування нової теорії державного управління

Еволюція сутності держави у напрямку політичної відкритості,функціональної взаємодії з громадянським суспільством призвела до створення нової теорії публічного управління, яка ґрунтується на розширенні кола агентів прийняття політичних рішень. В цій теорії стало використовуватися поняття “governance” як управління за допомогою урядових та неурядових організацій, об’єднаних в політичну мережу. Дійсно, надзвичайно актуальною є потреба в концептуальній моделі, що адекватно описувала б процес взаємодії нових агентів публічної політики. На перший план при створенні такої моделі виходять проблеми співвідношення адміністрування та політики, політичного контролю над державним управлінням, відповідальності та підзвітності держави своїм громадянам, участі останніх в політиці.

Поняття “governance” пояснюється та коментується в документах “Програми розвитку” ООН. Воно розглядається в якості “практики економічної, політичної та адміністративної влади по управлінню справами держави на всіх рівнях”. Це поняття об’єднує “механізми, процеси та інститути, через які громадяни та групи висловлюють свої інтереси, реалізують законні права, виконують обов’язки, та балансують між розбіжностями”.

До ключових характеристик такого нового управління відносяться:

- участь (всі громадяни мають право голосу в прийнятті рішень прямо або при посередництві політичних інститутів, що представляють їх інтереси; така широка участь будується на свободі асоціацій та слова, а також на здатності до конструктивного діалогу);

- верховенство права (чіткість та об’єктивність правових структур, особливо тих, що захищають права людини);

- прозорість (свобода інформації, її повнота та доступність для всіх, хто в ній зацікавлений);

- чутливість (усі інститути чітко реагують на потреби громадян);

- орієнтація на згоду (створення балансу інтересів для досягнення широкого консенсус з питань про те, що більш за все відповідає потребам групи і якими засобами цього слід добиватися);

- справедливість (всі громадяни мають можливість підвищити свій добробут);

- результативність та дієвість (максимально ефективне використання ресурсів для задоволення потреб громадян);

- підзвітність (уряд, приватний бізнес та структури громадянського суспільства підзвітні громадськості та інституційним носіям прав);

- стратегічне бачення (лідери та громадськість виходять з довгострокових перспектив управління та розвитку особистості, та чітко визначають ті заходи, які необхідні для їх реалізації).

Необхідно ще раз підкреслити, що новий підхід не зменшує роль держави як одного з головних агентів прийняття рішень. Роль держави не зменшується, а модифікується. В новій концепції управління підкреслюється, що ні держава сама по собі, ні громадянське суспільство в відриві від держави не здатні створити дієвий механізм для вирішення суспільних проблем, вони повинні діяти як органічні елементи єдиної соціальної системи, спрямовані на її прогресивний розвиток.

Таким чином, державне управління втрачає жорсткість, регламентованість, воно починає базуватися скоріше на горизонтальних, а не вертикальних зв’язках між урядовими організаціями, асоціаціями громадянського суспільства та бізнесом. Таке управління відрізняється як від простого адміністрування, при якому джерелом рішень є політичне керівництво, так і від ринкової моделі з її акцентом на торговій угоді. Нове управління реалізується шляхом переговорів між державою та неурядовими структурами. Воно здатне більш ефективно задовольнити суспільні потреби, виробити соціально значимі рішення.

На противагу звичній практиці публічного управління, заснованого на ієрархії та неухильному виконанні наказів, головними параметрами нової концепції стають згода та договір. Традиційне управління приділяло увагу праву та регламентам, сучасне – нормам, колективним рекомендаціям, моральним угодам. Традиційна влада здійснювалась урядом, бюрократією та парламентом, нова все більше залучає в свою орбіту комісії, форуми, великі демократичні організації.

Поняття нового управління відображає не тільки зміни в відносинах між громадянським суспільством та публічною владою, а також в середині організаційної структури держави. Міжорганізаційні сітки нового публічного управління (спільні підприємства, стратегічні альянси, ділові групи, між міністерські та міжвідомчі утворення та ін.) суттєво відрізняються від внутрішньо організаційних сітей бюрократичної ієрархії.

Підвищення ефективності роботи органів державної влади передумовлює розв’язання таких політичних завдань як забезпечення прозорості системи політичного управління та її результативна взаємодія зі структурами державного управління.

В зв’язку з цим реформування політичної системи повинно бути націлене на розширення участі громадян та їх організацій в процесі підготовки рішень, об’єктивне інформування суспільства про діяльність державних органів, дебюрократизацію відносин між державними службами та населенням.

Можливість оперативного доступу до будь-яких даних, що знаходяться в розпорядженні органів державної влади (окрім свідчень, що складають державну таємницю) – найважливіша складова права громадян на політичну участь. За останній час в демократичних країнах подібний порядок став поширюватися не тільки на аналітичні матеріали, але й на проекти нормативних актів підзаконного рівня. Що дозволяє громадянам приймати участь в їх обговоренні до кінцевого затвердження. В США Закон про свободу інформації існує ще з 1966 року. До 1980 року аналогічні закони були прийняті у 20% країн ОЕСР, до 1990- в 40%, до 2000 – уже в 80%. За станом на липень 2002 року відповідне законодавство діяло в 45 країнах світу та ще в 30 знаходилося в стадії розробки. При цьому у вказаних актах часто міститься норма про обов’язкове розміщення матеріалів державних відомостей в Інтернеті, що значно знижує втрати по розповсюдженню документів, створює умови для включення в нормотворчу діяльність значно більшої кількості зацікавлених осіб та експертів.

Так, з 1995 року в США змінений порядок представлення робочих документів законодавцям: члени палати представників отримують ці матеріали тільки після передачі їх пресі та громадськості. Більш того, усі документи Конгресу в обов’язковому порядку публікуються на одному з його інтернет-сайтів.

Така практика розповсюджується і в пострадянських країнах. Наприклад, в Естонії у 2000 році був прийнятий закон, зобов’язуючий державні та територіальні агенції, а також усіх юридичних осіб, що здійснюють послуги суспільного характеру (освіта, медицина, комунальні послуги…) на протязі 5 днів надавати громадянам інформацію, в тому числі в електронному вигляді. В Росії – Постановою Уряду РФ “Про забезпечення доступу до інформаційної діяльності” від 12 лютого 2003 року, був приведений перелік відомостей обов’язкових до розміщення в Інтернеті. До їх числа відносяться тексти розроблених проектів нормативних актів, інформація про проведені закупки, результати перевірок і таке інше. Однак до сих пір обсяги інтернет-сайтів міністерств, поки що не відповідають вимогам Постанови.

Дуже важливо в законодавстві про свободу інформації забезпечити інфорсмент (правозастосування). Необхідно ввести чітку систему санкцій за невиконання посадовими особами вимог законів про відкритість інформації. В Бельгії, Ісландії, Ірландії, Нідерландах, Новій Зеландії нагляд за виконанням таких законів здійснює омбудсмен, в Канаді – спеціальний “інформаційний комісар”.

У демократичних країнах громадяни можуть щоденно, а не тільки у день виборів впливати на діяльність урядових структур. Може і повинен існувати широкий аспект інших можливостей для забезпечення того, щоб виборні та призначені державні посадовці несли відповідальність перед народом.

У Сполучених Штатах, наприклад, коли посадові особи виконавчої гілки влади збираються для спільного розв’язання урядових питань, від них часто вимагається завчасно оголошувати про проведення таких зібрань та провадити їх у спосіб, відкритий для народу. Закон, що лежить в основі цієї практики, було названо “Законом сонячного світла”, він набув чинності 1976 року і сприяє прийняттю кращих, більш відкритих рішень. Крім того, політика, що випливає з цього закону, сприймається як справедлива, оскільки вона враховує інтереси багатьох сторін. Подібні закони існують по всій країні на рівні окремих штатів. У багатьох випадках громадянам дозволяється не просто брати участь у публічних зустрічах, а й давати свої зауваження під час таких зустрічей.

Найпоширенішим серед громадян способом висловлення їх точки зору є написання листів або надсилання електронних повідомлень на ім’я виборних посадових осіб. Для членів Конгресу отримання тисячі поштових повідомлень на день з важливих питань є звичайною справою. Люди, що об’єднуються для обстоювання будь-якого питання, започатковують багато кампаній з листування.

На підставі федерального закону, що набув чинності 1966 року, американці можуть вимагати від різноманітних органів, відділів федерального уряду та збройних сил надати їм копії певних документів, розробка яких ведеться цими органами та відділами. Одним з найпопулярніших інформаційних важелів став Закон “Про свободу інформації”. Історики, журналісти, працівники освіти, приватні кампанії, зацікавлені групи громадян отримали можливість для вивчення документів, які в протилежному випадку зберігалися б як секретні. Нині завдяки Інтернету доступ до цієї інформації ще більше полегшився. Багато документів публікуються у електронному вигляді групами зі спільними інтересами та урядом.

Існує кілька винятків, мета яких – забезпечити, щоб важлива інформація не потрапила до чужих рук. Наприклад, не може бути оприлюднене ні одного документа, що може поставити під загрозу національну безпеку, або привести до необґрунтованого втручання у приватне життя людини. Закон також не поширюється на документи, що належать Президентові, віце-президентові, членам Конгресу та судовим органам, хоча на практиці багато з цих документів оприлюднюється.

У “Федеральному реєстрі” газеті, що випускається кожного робочого дня, американці можуть ознайомитися із правилами і положеннями, які пропонуються федеральними органами управління, перед їх прийняттям. Федеральні органи управління зобов’язані публікувати у “Федеральному реєстрі” повідомлення з основних політичних питань, і, відповідно до законодавства, будь-хто може висловити зауваження щодо запропонованих політичних змін. Зазвичай такі зауваження подаються у письмовій формі, але часто існує можливість висловити свою думку засобами електронної пошти або особисто на відкритому засіданні.

У кожному повідомленні, що публікується у “Федеральному реєстрі”, громадянам надаються інструкції щодо того, як вони можуть подавати свої коментарі та зауваження. Термін їх подання становить від 30 – до 90 днів. При цьому забороняється ігнорувати будь-які пропозиції або критику. Після опублікування остаточного варіанту будь-якого акту у “Федеральному реєстрі” органи управління повинні врахувати коментарі та зауваження, одержані від громадян, і описати зміни, які було внесено у зв’язку з цими коментарями та зауваженнями.

Україна також розуміє важливість створення інформаційної відкритості діяльності державних структур. 18 квітня 2002 року на засіданні Міжвідомчої комісії з питань інформаційної політики й інформаційної безпеки при Раді національної безпеки і оборони України було запропоновано започаткувати довгострокову програму під назвою „Електронна Україна”. Зміст цієї програми полягає в формуванні завершеної нормативно-правової бази інформаційної сфери, створенні ефективного механізму інформаційної взаємодії органів влади, впровадженні електронного документообігу та забезпеченні інформаційної безпеки. Йдеться про утворення в нашій країні такого електронного середовища, в якому громадянин зможе ефективно здійснювати свої права, своєчасно отримуючи об’єктивну інформацію.

Полегшення доступу до інформації про діяльність органів влади сприятиме рівню суспільної довіри, без якої неможлива ефективна діяльність держави. Наявність зворотного зв’язку завдяки Інтернету створює для громадян реальні можливості не тільки оперативно отримувати інформацію про діяльність урядових структур, але й надавати їм свої пропозиції та зауваження.

Український уряд уже зробив перші кроки на шляху до створення системи інформаційного спілкування з громадянськими осередками. Так, прийнято Національну програму інформатизації, видано указ Президента „Про заходи для розвитку національної складової глобальної інформаційної мережі Інтернет і забезпечення широкого доступу до цієї мережі в Україні”, розроблено проект „Електронний уряд України”, видано Постанову Кабінету Міністрів „Про порядок обнародування в мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади”.

У Мережі з’являється все більше сайтів державних органів, партійних структур, чисельних міжнародних і неурядових організацій, що містять багату інформацію, яка істотно підвищує політичну інформованість громадян. Доступними для широкої громадськості стають урядові документи. Так, ряд відомств, таких, зокрема, як державна податкова адміністрація, Казначейство, національний банк, пенсійний фонд. Державна митна служба та ін., активно створюють власні корпоративні мережі, електронні системи управлінської і фінансової діяльності. Розвиваються і комп’ютерні мережі місцевих органів влади.

Сьогодні власні сайти мають майже всі міністерства та відомства, наявність веб-представництва стало обов’язковою вимогою уряду до своїх структур. Однак значна частина офіційних сайтів створюється головним чином, формально, як одноразовий захід. Необхідно підвищувати якість сайтів та професіоналізм їх створення. Розвиткові системи „електронний уряд” перешкоджають такі причини як низький рівень інтернетизації країни, недосконалість законодавчої бази, недостатнє фінансування процесу інформатизації. Таким чином, влада ще не може в повному обсязі використовувати електронні ресурси для інформування про свою діяльність у необхідних обсягах.

Поиск по сайту: