Правотворческая деятельность и нормативно-правовые акты

Правотворчество - деятельность компетентных государственных органов по принятию, изменению или отмене нормативных правовых актов. Правотворчество характеризуется следующими основными чертами.

· Оно завершает процесс правообразования, когда нормам права придается общеобязательный характер, они находят внешнее выражение в специальных правовых актах.

· Эта деятельность носит активный, творческий характер конечный итог которой - издание акта-документа, содержащего нормы права.

· Правотворческая деятельность отличается государственно-властным характером. Субъектами такой деятельности являются компетентные органы, должностные лица, наделенные властными полномочиями по принятию общеобязательных нормативных предписаний, обеспеченные возможностью применения мер государственного принуждения в случаях их нарушения.

Принципы правотворчества - основополагающие идеи, начала, которые положены в основу правотворческой деятельности, пронизывают все ее содержание и обеспечивают эффективность правового регулирования. К ним относятся:

· демократизм - выявление и выражение в нормах права воли и интересов народа, принятие законов высшими представительными органами;

· научный характер - обоснованность нормативно-правовых актов данными науки, прогноз эффективности и последствий действия принятых актов;

· законность - строгое соблюдение процедуры принятия нормативных актов в соответствии с властными полномочиями правотворческих органов;

· верховенство и прямое действие закона, иерархическая связь между законами и подзаконными нормативными актами;

· профессионализм - юридическая и общая грамотность при подготовке и принятии нормативно-правовых актов;

· реальная применимость (исполнимость) - наличие в самом нормативном акте юридических механизмов его реализации, учет финансовых кадровых, организационных условий, наличие которых позволит акту реально действовать.

Правотворчество по своей основе является действительностью компетентных государственных органов, всегда связано с определенными их действиями. Но роль государственных органов в правотворческой деятельности может быть неодинаковой. С этой точки зрения различаются следующие формы правотворчества.

· Непосредственная правотворческая деятельность государственных органов. Здесь весь правотворческий процесс осуществляется компетентными органами, учреждениями, организациями от имени государства и нормативные юридические акты непосредственно исходят от государства.

· Деятельность государственных органов по санкционированию норм, исходящих от общественных объединений. Здесь нормы формируются и издаются общественными объединениями, непосредственно исходят от этих объединений, а государство придает им юридическую силу. При этом различаются два вида санкционирования: предварительное - государство заранее передает общественному объединению полномочие на издание нормативного акта, последующее - нормативному акту общеобязательной юридической силы после его.

· Непосредственное правотворчество народа, которое выражается в принятии законов путем всенародного голосования (референдума). Это предусмотрено ст. Конституции РФ и конкретизировано в Федеральном Законе.

Правотворческая деятельность это сложный и длительный процесс. Он имеет ряд стадий, которые могут быть подразделены на два этапа.

1. Стадии подготовки проекта нормативного акта:

n принятие решения о подготовке проекта нормативного акта (правотворческий почин);

n подготовка проекта нормативного акта;

n его предварительное обсуждение;

n согласование;

n предварительное одобрение.

2. Стадии принятия нормативного акта и введение его в действие:

n внесение проекта нормативного акта в правотворческий орган и принятие его на рассмотрение;

n обсуждение проекта в правотворческом органе;

n принятие решения по проекту;

n официальное оглашение;

n опубликование и введение в действие нормативного акта.

Стадии первого этапа характеризуют деятельность различных органов, организаций, которым поручена подготовка проекта нормативного акта.

На втором этапе правотворческого процесса его стадии характеризуют деятельность непосредственно нравственного органа.

При этом все названные стадии правотворчества характеризуют официальный правотворческий процесс, который связан исключительно с официальной правотворческой инициативой. Последняя представляет собой право компетентного органа решать вопрос о необходимости подготовки проекта нормативного акта и вносить его на рассмотрение правотворческого органа, который обязан принять предоставленный проект на рассмотрение. Официальная правотворческая инициатива охватывает первые стадии как подготовке проекта, так издания нормативного акта. Реализация этого права придает правотворческой деятельности официальный, юридически значимый характер.

Нормативный правовой акт как результат правотворческой деятельности компетентного государственных органов, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, имеет двойственную юридическую природу. Во-первых, он является разновидностью правовых актов; во-вторых, для статутной правовой системы это основной источник права, внешняя форма выражения и закрепления юридических норм.

Правовой акт - акт-документ компетентных органов, должностных лиц, иных субъектов направленный на достижение определенных юридических последствий. Правовые акты в целом характеризуются следующие основными чертами:

· они выражены в словесно-документальном виде, представляют собой

юридические акты-документы;

· носят волевой характер, закрепляют волю государственных органов, должностных лиц, граждан, направленную на достижение определенных юридических последствий;

· содержат, фиксируют определенные элементы правового регулирования - юридические нормы; правополномочия юридической практики, разъяснения норм права; правоприменительные и правореализующие индивидуально-конкретные правовые предписания.

Правовые акты подразделяются на три основные вида (группы): нормативные, интерпретационные, индивидуальные акты.

Основу правового регулирования статутной правовой системы составляют нормативно-правовые акты: законы, указы, постановления и др. Все иные правовые акты носят поднормативный характер, должны соответствовать нормативным актам, им не противоречить. Содержанием нормативных актов являются юридические нормы, общеобязательные правила должного, дозволенного, запрещенного, которые лежат в основе принимаемых правовых решений. Два главных признака отличают нормативные акты от других правовых актов:

· общий характер, неконкретность адресата - нормативные акты распространяются на всех, кто попадает в сферу их действия;

· непрерывность действия - они действуют непрерывно, постоянно, вплоть до их отмены или замены другими нормативными актами.

Интерпретационные акты (акты толкования права) - результат официального нормативного толкования правовых норм, содержащий разъяснения норм права и имеющий определенную степень обязанности.

Акты толкования права как правило не содержат новых правовых норм, они направлены на разъяснение и в определенных пределах конкретизацию правовых норм, носят в этой области обязательный характер и действуют вместе с разъясняемыми нормативными актами. Это, например постановления Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, инструктивные письма Центробанка, Таможенного Комитета и др.

Индивидуальные правовые акты адресованы конкретным лицам, содержат индивидуально-конкретные предписания, действуют в ограниченных во времени пределах до момента выполнения принятого решения. К индивидуальным актам относятся:

n акты применения права - государственно-властные акты-документы, выражающие индивидуально-правовую деятельность государственных органов, направленную на решение (разрешение) конкретного юридического дела, установление либо конкретизацию юридических прав и обязанностей, определение их меры и объема;

n акты реализации прав обязанностей - договоры, дополнительные соглашения по их исполнению, иные акты-документы, фиксирующие автономные решения отдельных лиц в процессе их правовой активности и правореализующей деятельности.

Ведущее положение нормативных актов как источников права в статутных правовых системах, все большее их распространение в правовых системах общего права и традиционных правовых системах объясняется их достоинствами, соответствием объективным свойствам права современной цивилизации, по сравнению с правовыми обычаями и судебными прецедентами.

n Нормы права формируются в нормативных актах как общие модели, масштаб поведения, применимый к многократно повторяющимся, типичным общественным отношениям, тем самым обеспечивается ведущее свойство права - общеобязательная нормативность.

n Нормативные акты отличаются оперативностью - они при необходимости могут быть быстро изданы, в любом объеме изменены или отменены, то есть способны оперативно реагировать на изменяющие общественные отношения.

n Они исходят из единого центра - правотворческих органов, что создает возможность установить единую, цельную, в определенных пределах внутренне непротиворечивую систему законодательства и обеспечить системность права.

n В нормативных актах точно и определенно фиксируется содержание юридических норм, устанавливаются права и обязанности субъектов, санкции за их нарушение, формируются исходные начала (принципы) права, юридические понятия и конструкции, что отвечает формальной определенности права. Кроме того, нормативные акты выражаются в письменных документах, публикуемых в официальных изданиях, что позволяет оперативно довести содержание нормативных предписаний до адресатов, всего населения, обеспечить воспитательное воздействие права на волю и сознание субъектов.

Нормативные акты подразделяются на виды прежде всего по их юридической силе, которая определяет место нормативного акта в системе законодательства, соподчиненность и субординацию между нормативными актами. По этому основанию, а также учитывая субъектов правотворческой деятельности, их властные полномочия и компетенцию все нормативные акты подразделяются на две основные группы: Законы и подзаконные нормативные акты. Законы в демократическом государстве должны занимать первое место среди всех источников права и правовых актов, быть основой законности и правопорядка. Закон - нормативный правовой акт принятый в особом процедурном порядке высшим представительным органом государства, обладающий высшей юридической силой, содержащий первичные (изначальные) нормы страны и регулирующий наиболее важные общественные отношения.

Законы характеризуются следующими признаками.

· Закон - нормативный правовой акт-документ, в котором фиксируются правотворческие действия по введению в правовую систему юридических норм, по их отмене или изменению; закон - основной источник права.

· Закон - акт строго определенных, высших (представительных) органов страны - в России Федерального Собрания (Государственной Думы, Совета Федерации), высших представительных органов субъектов Федерации или непосредственно народа (при принятии закона в порядке референдума), т.е. субъектов, являющихся носителями государственного суверенитета.

· Законы принимаются в особом порядке, по специально отработанной юридической процедуре. Законодательный процесс состоит из строгих и отработанных, выраженных в законодательстве стадии:

1). Законодательная инициатива - право специально определенных в законе субъектов (ст. 104 Конституции РФ возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании, изменении или отмене закона, влекущее обязательное рассмотрение; 2). Подготовка проекта закона; 3). Обсуждение, принятие закона Государственной Думой (проходит в трех чтениях); 4). Одобрение закона Советом Федерации; 5). Подписание и обнародование (промульгация) закона Президентом РФ. При этом существует строгая юридическая процедура принятия, одобрения, подписания и обнародования Федерального закона.

· Закон - нормативный акт, обладающий высшей юридической силой, т.е. это акт самого высшего юридического “ранга”, все другие нормативные акты находятся “под законом”, должны соответствовать закону и ему не противоречить кроме того, закон может отменяться или изменяться только законом.

· Закон - нормативный акт, содержащий первичные, изначальные юридические нормы, т.е. нормы, которых раньше в правовой системе в основном не было. При этом законы содержат нормы по основным, ключевым вопросам жизни общества и государства, принципиальным экономическим, политическим, социальным вопросам. С закона правовое регулирование по данным вопросам начинается, поэтому закон в своем действии, прежде всего в случаях нарушения “выходит” прямо на Суд, который и решает вопросы, связанные с действием закона т.е. последний имеет прямое действие.

Законы по своей значимости и юридической силы подразделяются на следующие виды: 1). конституцию; 2). федеральные конституционные (органические) законы; 3). обыкновенные законы.

· Конституция - основополагающий, основной закон страны учредительного характера, определяющий правовую основу государства, принципы, структуру, главные характеристики государственного строя, права и свободы граждан, форму правления и государственного устройства, систему правосудия и другие основные устои жизни общества Конституция характеризуется особым порядком принятия и защиты. Во многих странах имеются особые органы конституционной защиты. В России такой инстанцией является Конституционный Суд РФ, рассматривающий в порядке конституционного судопроизводства вопросы соответствия Конституции РФ законов и иных правовых актов, прилагаемых государственными, должностными лицами на всей территории России.

· Федеральные конституционные законы - принимаются по вопросам, предусмотренным конституцией и тоже посвящены правовым основам государства. Всего Конституция РФ предусматривает принятие 14 таких законов, например о Правительстве РФ, об Уполномоченном по правам человека, об арбитражном суде и др. Федеральные конституционные законы также требуют особого порядка принятия. Такие законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы и если они одобрены большинством не менее ѕ от общего числа депутатов Совета Федерации.

· Обыкновенные законы - это акты текущего законодательства, регулирующие различные стороны экономической, политической, социальной, духовной жизни общества. Они также обладают высшей юридической силой, но сами должны строго соответствовать Конституции и Федеральным Конституционным законом, что обеспечивает единство правовой системы и проведение в жизнь правовых начал, выраженных в Конституции и конституционных законах.

Среди законов выделяют кодифицированные законы (акты-кодексы).

Кодекс (кодифицированный акт) - это единый, юридически цельный сводный, внутренне согласованный закон, обеспечивающий обобщенное и системное регулирование данной группы общественных отношений.

Кодифицированные акты носят различные наименования. Наряду с названием “кодекс” это может быть “устав”, “положение”, а иногда просто “Закон”.

По территориальному распространению и с учетом компетенции и властных полномочий субъектов федерации различаются:

· федеральные законы - те, которые принимаются федеральным законодательным органом - Федеральным Собранием - и распространяются на всю территорию Российской Федерации;

· законы субъектов Федерации (региональные законы) - те, которые принимаются в соответствии с распределением компетенции субъектами Федерации и распространяются только по их территории.

Все другие нормативные акты имеют иное юридическое качество и относятся к числу подзаконных.

Подзаконный нормативный акт - принятый компетентными органами или должностными лицами на основании и во исполнении закона правовые акты, имеющие юридическую силу и содержащие нормы права.

Подзаконные акты призваны обеспечить на основании законов конкретизированное нормативное регулирование всего комплекса общественных отношений и поэтому занимают важное место во всей правовой системе. Подзаконные нормативные акты многообразны и различаются между собой по трем взаимосвязанным критериям: 1). по юридической силе; 2). компетенции государственных органов, издающих акт; 3). сфере действия акта.

Наиболее важными подзаконными нормативными актами в Российской Федерации (располагая их по убывающей “величине” юридической силы) являются следующие:

n указы Президента Российской Федерации, изданные в пределах его компетенции;

n постановления Правительства Российской Федерации;

n акты исполнительных (управленческих) органов субъектов РФ: указы Президентов (в республиках), постановления глав администрации (в иных субъектах); приказы, инструкции;

n акты министерств и ведомств (общие и ведомственные): приказы, инструкции, уставы, положения и прочее;

n акты органов местного самоуправления: решения, распоряжения, приказы;

n локальные акты: акты руководителей предприятий, учреждений и организаций.

Общий характер нормативных актов не означает отсутствия пределов их действия. Пределы действия нормативных актов устанавливаются во времени, пространстве и по кругу лиц. Действия нормативных актов во времени определяется двумя моментами: 1). Вступление акта в действие; 2). Временем прекращения его действия.

Установлен следующий порядок вступления нормативного акта в действие: 1). Общий порядок; 2). Специальный порядок.

Общий порядок вступления нормативного акта в действие определен специальным законом, иным нормативным актом для данного вида нормативных актов, принимаемых определенными органами. Так, согласно, Федерального закона, принятого Государственной Думой 25 мая 1994 г., “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов, актов палат Федерального Собрания” федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом РФ (ст. 3), а вступают в действие по истечении 10 дней после дня их официального опубликования.

Указом Президента РФ от “№ мая 1996 года установлено: акты Президента РФ, имеющие нормативный характер вступают в силу одновременно всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования (ст. 5 Указа). Общий порядок вступления в действие нормативных актов Правительства РФ определен Федеральным конституционным законом о Правительстве РФ от 11 апреля 1997 г.: постановления Правительства подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, нормативные акты Правительства затрачивающие права и свободы граждан вступают в силу не ранее их опубликования, иные акты со дня их подписания. Общий порядок опубликования и введение в действия региональных нормативных актов устанавливаются специальными актами самих субъектов Федерации.

Специальный порядок введения в действие нормативных актов устанавливается в самом нормативном акте либо особом акте о порядке вступления в действие данного закона, принятым законодательным органом одновременно с законом. Так, одновременно с частью первой ГК РФ 21 октября 1994 г. Государственной Думой принят Федеральный закон “О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации”, состоящий из 14 статей, в которых регламентируется весь комплекс вопросов о введении в действие кодекса.

Специальный порядок введения в действие нормативных актов может предусматривать следующие случаи:

· в акте называется конкретная дата введения его в действие;

· акт вводится в действие с момента опубликования;

· акт вводится в действие с момента принятия;

· акт вводится в действие с даты утверждения (регистрации) акта;

· акт вводится в действие поэтапно (частями);

· акт вводится в действие с даты фактического получения акта исполнителями (для актов, которые не публикуются).

Нормативные акты прекращают свое действие с утратой ими юридической силы. Такая утрата возможна в результате наличия следующих обстоятельств:

· истечение срока действия, если нормативный акт издан на определенный строк (таков, например, закон о бюджете);

· прямая отмена данного акта другим актом, изданным компетентным органом;

· фактическая отмена (замена) нормативного акта изданием нового, который устанавливает для данного круга отношений новые правовые нормы, в этом случае ранее действующий нормативный акт утрачивает силу с момента введения нового нормативного акта.

С действием нормативного акта во времени связана проблема обратной силы закона и переживание закона (нормативного акта).

Обратная сила закона - это распространение действия нового акта на факты, обстоятельства, которые возникли до введения в действие новых правовых норм. По общему правилу: “закон обратной силы не имеет”. Он направлен в будущее, распространяется на юридические обстоятельства, факты, которые возникают после вступления закона в действие. Из этого общего правила есть несколько исключений.

· Обратная сила данному нормативному акту может быть придана самим

правотворческим органом, что указывается в соответствующих нормах права этого акта.

· Обратной силой обладают нормативные акты, устраняющие или смягчающие юридическую ответственность за совершенное правонарушение.

· Такой силой обладают нормативные акты, конкретизирующие ранее принятые правовые акты.

Переживание закона - это продолжение действия определенных норм закона после его отмены. Это возможно тогда, когда новый закон продлевается на определенное время действие норм отмененного закона. Действие нормативных актов в пространстве характеризуется тем, на какую территорию они распространяются. Нормативные акты, действующие внутри границ данного государства, распространяют свое действие:

n на всю территорию государства (акты правотворческих органов общей компетенции;

n на определенную ее часть (региональные, местные акты).

С территорией тесно связано действие нормативных актов по лицам. Общее правило здесь - нормативный акт распространяет свое действие на всех лиц в пределах территориальной сферы действия. Вместе с тем отдельные нормативные акты могут распространяться только на определенную группу субъектов. К ним относятся, например, многие ведомственные нормативные акты, действие которых распространяется только на лиц в пределах данного ведомства или организации (локальные нормы).

С пределами действия нормативных актов связана возможность столкновения, противоречит между ними, которые называются коллизиями. Для преодоления коллизий имеются определенные правила (коллизионные нормы):

· при расхождении федерального и регионального (субъектов федерации) законов действует федеральный закон;

· при расхождении нормативных актов, изданных различными

государственными органами, преимущество имеет акт, изданный вышестоящим органом;

· при расхождении актов, изданных одним органом в разное время, преимущество имеет более поздний акт.

В целях приведения многочисленных и разнообразных нормативных актов в единую согласованную систему осуществляется их систематизация, в результате которой создается, совершенствуется, либо упорядочивается система законодательства. При этом под “законодательством” понимается не только вся совокупность законов, действующих в стране, но и другие нормативные акты-документы, содержащие первичные правовые нормы (например, нормативные указы Президента РФ, нормативные постановления Правительства).

Систематизация - деятельность по упорядочению и совершенствованию законодательства, приведению его в единую, согласованную систему. Систематизация - объективная необходимость по работе с законами для любой страны, она обусловлена таким свойством права, как его системность.

Цели систематизации могут достигаться двумя основными способами (формами).

· Кодификация - вид правотворчества, при котором обеспечивается системная нормативное регулирование определенных общественных отношений путем издания единого цельного, внутренне согласованного нормативного акта-кодекса.

При кодификации в процессе правотворческой деятельности происходит внутренняя переработка нормативного материала, создаются новые правовые нормы, совершенствуются ранее действующие, развивается содержание правовых предписаний. Таким образом, предметом кодификации являются сами нормы права.

В результате кодификации создается единый новый нормативный акт, который отличается логической стройностью, внутренней согласованностью. Систематизируемый нормативный материал охватывается в кодифицированном акте с максимальной полнотой и регулирует отношения, которые являются предметом целой отрасли права или иной значительной совокупности юридических норм. В результате кодификации создаются различные по содержанию, значению и наименованию кодифицированные нормативные акты: кодексы, уставы, положения.

· Инкорпорация - деятельность по внешнему упорядочению нормативного материала без переработки норм права, когда нормативные акты помещаются в единые сборники (собрания) в хронологическом или тематическом порядке.

При хронологической инкорпорации нормативные акты объединяются в сборники по времени их издания.

Тематическая (систематическая) инкорпорация предполагает объединение нормативных актов по предметному признаку: отраслям народного хозяйства, сферам государственной деятельности, отраслям права.

Различаются два вида инкорпорации.

1). Неофициальная - проводится научными и учебными заведениями, разнообразными издательствами, практическими органами. Это, например, издание тематических сборников “Таможенное законодательство”, “Жилищное законодательство”, “Нормативные акты о приватизации” и др. Такого рода сборники инкорпорации не являются изданиями, подтверждающими достоверность и точность помещенных в них юридических норм. На них нельзя ссылаться при рассмотрении и решении юридических вопросов. Они носят справочно-информационный характер, используются в учебных целях;

2). Официальная - упорядочение системы законодательства путем издания компетентными Государственными органами сборников действующих нормативных актов. В процессе такого упорядочения может осуществляться внешняя обработка нормативного материала: исправление ошибок, опечаток в тексте нормативных актов, внесение в них всех последующих официальных изменений, исключение из текста статей временного назначения, устранение противоречий между нормативными актами с применением коллизионных норм, укрупнение, консолидация близких по содержанию актов. Издания официальной инкорпорации от имени компетентных государственных органов являются также формой официального опубликования или переопубликования актов, что свидетельствует о достоверности и точности помещенных в них юридических норм. На них можно ссылаться при разрешении юридических дел.

В Российской Федерации в настоящее время из таких изданий основное значение имеет “Собрание законодательства Российской Федерации”. Оно является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ. Это издание официального опубликования актов является собранием хронологической инкорпорации. Помещаемые в нем законы, иные правовые акты располагаются в той очередности, в какой они публикуются. “Собрание законодательства” издается по годам; на каждом выпуске обозначаются порядковый номер и дата издания, имеются иные технико-юридические реквизиты. Это обеспечивает приведение издаваемых законов, иных актов в единую систему, создает удобства в пользовании ими, быстрое нахождение нужного законодательного текста.

Наиболее высоким по уровню тематическим собранием официальной инкорпорации является Свод законов, который отличается тщательным отбором законов, иных актов, отработанностью, достоверностью и точностью законодательных текстов, глубиной внешней обработки нормативного материала. В настоящее время в России в соответствии с Указом Президента РФ осуществляется подготовка и издание Свода российского законодательства.

Лекция 5

Поиск по сайту: