Цель: Формирование у студентов системы знаний об организации государственного управления в Казахстане

План:

1. Особенности регионального управления в Республике Казахстан.

2. Государственная региональная политика.

3. Взаимодействие органов государственного и регионального управления.

1. Кризисные процессы в экономике, как уже отмечалось, охватили все регионы. Решающее негативное воздействие на социально-экономическое положение регионов оказывают макроэкономические факторы: сужение внутреннего рынка, инфляция, кризис неплатежей, обострившая внешняя конкуренция и др.

Вместе с тем кризисные явления имеют значительные региональные особенности. Наибольший спад производства характерен для регионов с высокой концентрацией отраслей с сокращающимся спросом (особенно оборонной промышленности, сельского хозяйства и инвестиционного машиностроения). По мере развития открытой выносной экономики преимущества получают, в первую очередь, регионы с развивающейся рыночной инфраструктурой и экспортирующие продукцию с высокой валютной эффективностью.

Из экономического кризиса первыми выходят крупные городские агломерации - центры банковского и торгового капитала; здесь начинается рост физического объема валового внутреннего продукта и реальных доходов населения.

Движение к казахстанскому рынку пока еще не смогло преодолеть начавшуюся в конце 80-х годов тенденцию территориальной дезинтеграции экономики. Продолжает снижаться интенсивность межрегионального обмена по основным видам товаров. Опережающий рост транспортных тарифов сделал нерентабельными устоявшиеся хозяйственные связи окраинных регионов, создал опасность их обособления от экономического ядра Казахстана и преимущественно экономической ориентации на соседние государства. Например, уже несколько лет критической является ситуация с вырубкой на топливо лесов в Западно-Казахстанской области, тогда как в Экибастузском регионе простаивают сотни вагонов угля.

Увеличивается дифференциация регионов по уровню жизни. Существенно различается покупательная способность номинальных денежных доходов с учетом региональной дифференциации прожиточного минимума. Выше среднереспубликанской покупательная способность номинальных денежных доходов с учетом региональной дифференциации прожиточного минимума.

Углубление различий между регионами осложняет проведение казахстанских реформ, чревато опасностями социально-экономических конфликтов. В ходе экономической реформы серьезные различия наблюдаются в темпах и направлениях ее проведения. Модели реформирования регионов, опирающиеся на использование региональных льгот и дотаций, в основном исчерпали свои возможности. Сохраняются различия между регионами по интенсивности рыночных преобразований и использованию административных методов регулирования.

В этой ситуации особенно важно проводить дифференцированную по регионам государственную политику.

Важнейшим направлением проводимой в регионах экономической реформы выступают институциональные рыночные преобразования.

Ход реформ затрудняется также объективными особенностями регионального развития, в том числе специализацией ряда регионов на узком наборе видов хозяйственной деятельности, усугубляемой неразвитостью сферы услуг.

Рассмотрим некоторые вопросы исполнения республиканского бюджета и, в связи с этим тенденции в соотношении республиканского и территориальных бюджетов.

Доля прямых налогов повысилась, а косвенных - понизилась. В доходной базе территориальных бюджетов наблюдается уменьшение удельного веса прямых и косвенных налогов вместе взятых при одновременном увеличении доли других налогов и сборов.

В результате удельный вес доходов в региональных бюджетах (без субвенций) вырос. Сложилась серьезная, хотя и корректируемая, но асимметрия налогово-бюджетной системы с позиций взаимоотношений между центром и регионами. Две трети территорий находится на дотации республиканского бюджета, а общая сумма передаваемых по взаимным расчетам бюджетных средств составляет около 20% всех финансовых ресурсов регионов. Есть регионы, которые живут только на дотации. Многие делают очевидную ставку на НДС, подоходные налоги и ресурсные платежи, - они обеспечивают большую долю поступлений в территориальные бюджеты.

На сегодня, к сожалению, не принят целый ряд остро необходимых законов, например, закон об антидемпинге, о зерне, недобросовестной конкуренции, которые способствовали бы большей управляемости в экономике.

Государственная региональная политика до сегодняшнего дня в основном направлена на решение краткосрочных задач и ликвидацию критических ситуаций. По существу как таковой выверенной и долгосрочной региональной политики в республике нет, поскольку устранение или смягчение территориальных диспропорций на народнохозяйственном и отраслевом уровне прямо не входит в число приоритетных целей, но, в то же время, выбранные методы бюджетного выравнивания через трансферты остаются неэффективными и еще более усугубляют ситуацию.

Свидетельством стихийности и неупорядоченности региональной политики является то, что предоставление льгот территориям является в большей мере результатом напористости акимов, нежели следствием экономических расчетов. В условиях отсутствия у правительства целостной политики по отношению к регионам сохранялась ведомственная раздробленность в принятии решений по поддержке отраслей в тех или иных регионах, а также несогласованность действий республиканских и региональных органов власти.

Как уже отмечалось, экономический кризис в стране имеет ярко выраженный региональный характер. Если в среднем объем промышленного производства в республике уменьшился в сравнении с докризисным почти в 2 раза, то в региональном разрезе глубина спада и факторы его определяющие имеют резко дифференцированный характер.

Новым фактором, определяющим финансовое положение регионов в период рыночных реформ стала дезорганизация платежно-расчетных отношений. Как правило, сегодня рассматривают влияние платежного кризиса на положение отдельных предприятий или отраслей, но практически не рассматривается региональный аспект этой проблемы. Между тем, этот фактор, учитывая его размеры, оказывает серьезное влияние на самообеспеченность территорий и состояние его бюджетов.

Анализ региональной структуры неплатежей показывает, что основным фактором такой дифференциации является отраслевая специализация регионов. Как показал анализ, основной удельный вес неплатежей сконцентрирован в топливно-энергетической отрасли, а также в аграрном секторе и черной металлургии и машиностроении. Соответственно наибольший объем неплатежей сконцентрирован в регионах Павлодарской, Карагандинской, Петропавловской, Жамбылской областей, а также в аграрных регионах.

Общее ухудшение финансового положения вызвало резкий рост задолженности по заработной плате.

Наибольший объем задолженности приходится на "добывающие" регионы и регионы с преобладанием тяжелой промышленности и сельского хозяйства.

Значительный удельный вес регионов с преобладающим развитием добывающих отраслей в общем объеме задолженности по заработной плате обусловлен не только финансовым положением, но и более высоким уровнем заработной платы в некоторых регионах.

Как уже отмечалось, отраслевое влияние на региональное развитие ведет к тому, что отдельные регионы "вырываются" вперед в развитии не благодаря промышленному и экономическому подъему, а благодаря однобокому развитию основной отрасли. Это еще более усиливает дифференциацию регионов. Отсталые регионы в этом случае могут оказаться и не столь отсталыми, хотя они и будут отставать от средних показателей. Другими словами, региональная дифференциация приобретает свою специфику и, следовательно, средний показатель перестает быть критерием для оказания финансовой помощи.

Проведенный нами анализ динамики основных показателей, характеризующих финансовое положение регионов, позволяет сделать следующие выводы:

• в условиях общей разбалансированности финансовой системы, неурегулированности бюджетных, налоговых, платежно-расчетных отношений в экономике финансовые показатели не отражают с достаточной степенью объективности реальную экономическую нужду регионов, следовательно, не могут служить главным критерием для принятия управленческих решений на уровне центральных органов исполнительной власти, в частности, о финансовой поддержке регионов.

• в этом случае для более объективной оценки финансового положения регионов следует использовать более широкую систему показателей, не ограничиваясь анализом таких традиционных финансовых показателей, как состояние территориальных бюджетов и объем полученной прибыли.

• за период реформ ухудшилось финансовое положение всех регионов Казахстана, однако темпы этого процесса и последствия этого спада резко различались по регионам.

Можно выделить в целом 3 группы факторов, определяющих особенности проведения экономических реформ по регионам:

• отраслевая специализация регионов, связанная с особенностями их природно-ресурсного потенциала;

• выполнение регионами специфических республиканских функций (в первую очередь оборонной, внешнеэкономической и пр.), что вызывает несбалансированность отраслевой структуры экономики, не приспособленной к рынку;

• географическое положение того или иного региона, обусловливающее значительные различия в транспортных издержках и затратах на воспроизводство рабочей силы.

Определяющее воздействие на темпы его спада оказали все-таки особенности отраслевой структуры производства в отдельных регионах. Этому и способствовало то, что иногда правительство способствовало вольно или невольно углублению сложившихся отраслевых приоритетов. В результате специфику казахстанской экономики и ее трансформацию обусловил наименьший спад производства только в добывающих отраслях.

Кризис действующей модели межбюджетных отношений имеет серьезные основания. В стране усиливается концентрация налоговых поступлений в республиканском бюджете для финансирования государственных расходов, непосредственно не связанных с интересами регионов. Одновременно с уменьшением доходов региональных бюджетов (в связи с повышением концентрации аккумулированных налогов в республиканском бюджете) происходит сокращение централизованных расходов по финансовой поддержке регионов.

Конечно, за годы реформ произошло сокращение централизованного перераспределения финансовых ресурсов через республиканский бюджет. Сегодня на разных территориях от трети до половины доходов поступает в бюджеты территорий. Состояние бюджетов территорий в таких условиях уже больше отражает их финансовое положение, хотя массовые нарушения платежной дисциплины как предприятиями, так и отдельными регионами, предоставление ряду из них льгот продолжают искажать реальную ситуацию. В условиях, когда из 14 областей и 2 городов 12-13 сводят свои бюджеты с дефицитами, процент оставляемых доходов на территориях имеет важное значение только для трех-четырех основных регионов-доноров.

В Казахстане можно сегодня выделить следующие группы регионов:

1) нефтяные - Актюбинская, Атырауская, Мангистауская

2) энергетические, которые впрочем разделяются на электроэнергетические, находящиеся в более менее благополучном положении (Павлодарская) и угледобывающие, главная отрасль которой является дотационной (Карагандинская).

3) промышленные, ориентированные на промышленные военные заказы или на кризисные добывающие отрасли и поэтому являющиеся традиционно дотационными: Североказахстанская, Западно-Казахстанская, Жамбылская, Шымкентская.

4) Аграрные и промышленно неразвитые: Торгайская, Алматинская, Кызыл-Ординская, Костанайская.

5) Особняком среди всех этих регионов выделяется г.Алматы, благополучное финансовое положение которого определялось во многом более высокой скоростью рыночных преобразований, наличием высокоразвитой рыночной инфраструктуры и статусом столицы (до самого последнего времени), позволявшим концентрировать значительные ресурсы в городе.

Несовершенство современной казахстанской практики госрегулирования объясняется во многом общим кризисом в экономике и неэффективным использованием ресурсов.

Вместе с тем, на наш взгляд, именно неверная региональная политика и затягивала кризис. В качестве аргументов этому можно привести невыполнение таких концептуальных требований, обеспечивающих успех государственной региональной политики, как стратегическое целеполагание, ориентированное на задачи территориального развития; учет интересов всех сторон (в том числе регионов-доноров); выбор приоритетов и концентрация на этих направлениях государственных ресурсов и усилий;

системность и упорядоченность частных действий; наличие летально разработанных и узаконенных механизмов и процедур, обеспечивающих саму возможность осуществления предыдущих требований.

Затянувшийся системный кризис, в свою очередь, неблагоприятно отражался на региональной ситуации. К сожалению, это привело к тому, что сегодня, когда ресурсы государства оказались исчерпанными, социальная стабилизация теперь перекладывается либо на граждан, либо на регионы, которые также не имеют теперь ресурсов. В этих условиях даже такие шаги, как передача регионам коммунальной собственности не дает реального эффекта, во-первых, сам институт коммунальной собственности не отработан (нет даже закона о коммунальной собственности), во-вторых, регионы, получив эту собственность, стараются избавиться от нее и приватизировать ее, поскольку местные бюджеты не способны ее поддерживать, а также потому, что в регионах оказались отработанные экономические механизмы для коммерческого использования.

Госрегулирование территориального развития в результате общего финансового кризиса осуществлялось на стремительно

сокращающейся бюджетно-налогово-экономической базе, а потребность в государственной поддержке территорий, напротив, столь же стремительно нарастала.

В первую очередь, нуждается в коренном обновлении бюджетно-налоговое регулирование, усиливающее территориальную дезинтеграцию. Острота проблемы настолько сильна, что она порождает инициативы местных властей не только косметического характера (например, по выбиванию субвенций), но и весьма радикальные инициативы. Примером последних может служить инициатива о придании особого статуса г.Алматы, являющаяся вынужденной мерой.

Все это свидетельствует о том, что недейственными или малодейственными оказались практически все организационно-правовые формы поддержки регионов.

Таким образом, сегодня ощущается острая нехватка эффективных механизмов реализации экономической политики на всей территории Казахстана.

2. Цели региональной экономической политики, как и любые цели носят долговременный характер и связаны со стратегическими направлениями социально-экономического развития. Главными целями в данном случае являются:

• укрепление экономического единства страны на основе принципов унитарности государства;

• повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение равноправных условий социального развития во всех регионах социально ориентированной экономики.

• всемерное использование региональных факторов иблагоприятных предпосылок для формирования в регионах социально ориентированной экономики.

Для достижения этих целей требуется решение ряда задач:

• обеспечение работоспособности основных систем жизнеобеспечения производственного потенциала, инфраструктурных систем, преодоление спада производства, повышение конкурентоспособности предприятий;

• содействие созданию в каждом регионе финансового потенциала, достаточного для решения основных задач социально-экономического развития;

• содействие установлению межрегиональных экономических связей и развитию общеказахстанского рынка как интегрированной системы региональных рынков товаров, услуг, капитала и рабочей силы;

• сокращение разрыва в уровнях социально и экономического развития регионов как путем активной поддержки отсталых и депрессивных территорий, так и путем выработки экономического механизма заинтересованности в развитии;

• регулирование безработицы, принятие мер по урегулированию миграции населения.

В качестве основных форм государственного регулирования регионального развития предусмотреть:

• использование республиканского бюджета для перераспределения финансовых ресурсов между регионами;

• осуществление республиканских программ развития регионов и отраслей в том числе с использованием совместного финансирования;

• размещение республиканских заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд.

Основная часть мероприятий, конечно, может осуществляться в рамках общей макроэкономической, структурно-инвестиционной, внешнеэкономической, социальной политики, проведения институциональных преобразований. Но при этом при их разработке и реализации должны учитываться интеграционный (агломерационный) региональный эффект и соответствие интересам комплексного социально-экономического развития территорий. Так, например, при проведении конкурсов инвестиционных проектов с долевым участием государства важно учитывать их влияние на социально-экономическую ситуацию в конкурентных регионах.

Государство может формировать целевой фонд регионального развития, средства которого могут направляться на финансирование эффективных проектов регионального и межрегионального значения.

Экономико-региональное регулирование должно строиться на четком механизме взаимоотношений между различными уровнями власти. В частности, следует подготовить нормативно-правовые документы о разграничении и делегировании полномочий между республиканскими органами власти и органами власти регионов, а также об общих принципах организации управления регионами. Законодательно и нормативно должна быть закреплена процедура оказания мер государственной поддержки регионам. Шире необходимо использовать возможности новых организационных форм экономического сотрудничества (регионально и межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, территориальные финансово- промышленные группы и т.д.).

Экономический механизм региональных отношений в первую очередь, конечно, будет развиваться в направлении совершенствования бюджетно-налоговой системы, разделения государственной собственности и доходов от собственности между республиканским и региональным уровнями, уточнения разграничения предметов ведения и экономической ответственности между республиканскими уровнями.

Главной задачей государства, на наш взгляд, все же является не прямое управление этим развитием, а создание условий, при которых регионы были бы заинтересованы в достижении лучших экономических результатов и в масштабах страны, в расширении финансовой базы как регионов, так и республики в целом..

Например, ввиду богатства природными ресурсами Казахстана в процессе реформирования налогово-бюджетной системы одним из острых встает вопрос усиления роли рентных платежей, платы за пользование недрами, участия регионов в разделении прибыли и др.

Но государство несет и регулирующую роль, связанную с поддержанием и развитием общеказахстанского имежрегионального рынка.

Территориально-организационная структура народнохозяйственного комплекса Казахстана как управленческая система в настоящее время воплощается в двух взаимосвязанных и относительно самостоятельных подсистемах: 1) разномасштабных экономических районах (основой служит сетка крупных районов) и 2) административно-территориальных единицах.

Для осуществления государственного управления на началах оптимального сочетания республиканских и местных интересов территория Республики Казахстан подразделяется на две основные категории - регионы и населенные пункты.

Регион - это часть территории республики, включающая несколько населенных пунктов, образуемая и управляемая в интересах республики. Регионами являются область, район и аульный (сельский) округ как основные звенья республиканского административно-территориального устройства. (8 декабря 1993 г. N 2572-ХП Закон РК “Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан”)

Социально-экономическое районирование выполняет три важнейшие функции: 1) политическую - способствовать укреплению устойчивости государства; 2) хозяйственную и социальную - создавать наилучшие условия для формирования в стране рациональных территориальных пропорций и развитых эффективных региональных комплексов народного хозяйства 3) организационную - обеспечивать приносящую требуемые результаты управляемость территориями.

Ныне широко распространено мнение о целесообразности глубокого реформирования всей территориально-организационной структуры Казахстана.

В республике идет совершенствование механизмов регулирования регионального развития, но проводимая работа имеет под собой часто гипотетические, а не опирающиеся на научные разработки основания. Выработка же нового механизма должна идти путем проведения системных, комплексных исследований и экспериментальной проверки их результатов и привести к конкретным предложениям.

Экономические принципы районирования осуществляются на основе общественно-территориального разделения труда, способствующих в условиях сегодняшнего становления и завтрашнего развития рыночной экономики повышению его производительности и на этой базе лучшему удовлетворению многообразных потребностей общества. В какой-то мере общественное разделение труда регулируется на государственном уровне, но в основном решающую роль играют объективные обстоятельства, например, природные ресурсы.

Социальные принципы районирования основаны на необходимости социальной ориентации рыночных отношений. Это вызывает необходимость региональной дифференциации социальных нормативов. Например, при районировании следует учитывать территориальные особенности воспроизводства рабочей силы.

Экологические принципы районирования призваны учитывать при экономической регионализации природные ресурсы, являющиеся не только материально-вещественной основой всякого производства и его размещения, но и определяющими направлениями в развитии региона.

Организационные принципы районирования реализуются в функциях общего и территориального управления хозяйством и социальной сферой и включают в себя такие функции, как прогнозирование, оперативное регулирование, координацию, учет и контроль. Сегодня необходимо оптимальное сочетание рыночного саморегулирования с индикативным планированием.

Территориальная структура казахстанской экономики сложилась и будет развиваться под воздействием трех главных групп факторов.

1. Естественно-географические факторы: обширная территория с суровым климатом на большей части территории, низкая в среднем плотность населения, дифференцированный

потенциал природных ресурсов. Весьма значительная дифференциация и неравномерность распределения естественных и трудовых ресурсов. Так, на юге сконцентрировано примерно 3/4 населения в то время как они располагают всего десятой частью всего природоресурсного потенциала.

2. Длительное воздействие планового закрепления сырьевой ориентации, в результате которой, во-первых, сложилась сырьевая структура промышленности, во-вторых, не был обеспечен необходимый экономический потенциал и уровень жизни территориям. Почти 80% промышленности в начале 90-х годов составляли добыча сырья и первичная переработка. В территориальной структуре возникла чрезмерная концентрация производства, узкая специализация отдельных регионов, дальние и явно нерациональные экономические связи между поставщиками и потребителями, выросли и моногорода, социальная инфраструктура сращивалась с крупными производственными предприятиями. В результате с началом реформ в одних возникла хроническая безработица, в других -избыточное население. Возникли зоны экологического бедствия, критическим стало состояние малых городов (Жанатас, Кентау, Степногорск и др.).

3. Комплекс трансформационных условий и трудностей, связанных с переходом к рыночным отношениям. В результате наложения переходных факторов (спад производства, неконкурентоспособность большинства продукции и пр.) началась экономическая дезинтеграция регионов - усиление замкнутости и уменьшение интенсивности межрегиональных связей.

И если в России в условиях федеративного устройства и высокой самостоятельности регионов каждый из них стал проводить свою политику (одни -Ульяновская, Воронежская, Мордовия и др., - взяли ориентир на сохранение элементов директивно-планируемой экономики, то есть прямо регулировали сельское хозяйство, вводили контроль над ценами, нормировали распределение потребительских продуктов, дотировали аграрный сектор и др.), другие -Москва, Нижегородская область, - на формирование рыночных преобразовании, третьи - на использование превышения мировых цен над внутренними для расширения экспорта (нефтедобывающие регионы), четвертые - на выпрашивание налоговых льгот, поддержки федерального правительства, субсидии, то в Казахстане такого произойти не могло.

Но от этого дифференциация не уменьшилась, а, напротив, возросла. По существу правительство законсервировало прежнюю систему управления, сведя разнообразие политики -в одну форму, а именно в созданную в прежние годы жесткую централизованно регулируемую с центра модель. Другим! словами, радикальные изменения экономических отношений Казахстане в результате реформ вызывают необходимость столь же существенных перемен на всех уровнях управление экономикой в том числе на уровне местного самоуправления -городов и районов.

Необходимость качественных изменений управления на это1” уровне обусловлена несовместимостью сохранившихся экономических отношений с рыночными. Непонятной стало сегодня даже роль региональных органов, по крайней мере это касается экономической роли.

Очевидно одно - критерии специализации регионов должнь быть иные и вместо максимизации общегосударственного эффекта теперь должен быть критерий иного качества -удовлетворение спроса и конкурентоспособности производств различных регионов.

Конечно, значительное преимущество на стартовом этапе получают регионы с хорошей инфраструктурой, близко расположенные к устойчивым рынкам сбыта, имеющие квалифицированную рабочую силу и т.п. По существу - это сегодня в каждом регионе по одному - два городских центра. На юге - это г.Алматы, на севере - г.Астана, Павлодар, на западе - Актюбинск.

Сокращается набор конкурентоспособных производств для некоторых добывающих регионов. Потому кардинальное развитие получат, по всей видимости, западные регионы.

Конечно, роль центра в унитарном государстве не может быть перечеркнута вовсе. В отличие от федеративного для унитарного государства, наверное, более применим термин "государственное регулирование регионального развития", поскольку центр более тесно участвует в этом процессе. Однако каковы же должны быть принципы такого регулирования?

На наш взгляд, главным должен быть при этом принцип равноправия регионов.

Создание системы государственного регулирования регионального развития проходит через многочисленные коллизии в отношениях центра и регионов и особенно экономической сфере: распределения собственности, доходов от нее, налогов, финансирование расходов региональных бюджетов, конкретных прав на внешнеэкономическую деятельность.

Основы экономического механизма региональных отношений (под термином региональные отношения мы понимаем отношения как между центром и регионом, так и межрегиональные) должны развиваться в направлениях совершенствования бюджетно-налоговой системы, разделения государственной собственности и доходов собственности между региональными и муниципальными уровнями, уточнения разграничения предметов ведения и экономической ответственности между центром, регионами.

Децентрализация процессов управления, передача территориям части прав республиканских органов управления, - актуальная задача для Казахстана.

При этом самым злободневным является создание межбюджетных отношений, отвечающие региональным интересам. Основным принципом бюджетного федерализма должна стать широкая совокупность бюджетных полномочий и ответственности и нормативное закрепление за территориальными бюджетами собственных источников.

Алматы может, например, собирать налоги со штаб-квартир расположенных в ней корпораций (как штат Делавэр в США), а также значительные суммы от налога с продаж (как Флорида и Вашингтон). Другие регионы могли бы получать большинство доходов от налогообложения природных ресурсов (как Аляска и Вайоминг в США), используемых на ее территории, третьи - с подоходного корпоративного налога (как штат Орегон). Зачем, например, существует единая ставка НДС во всех регионах, если в депрессивных регионах он только препятствует развитию промышленности и предпринимательства?

Акцизы можно устанавливать не только по оборотам, но и по прибыли.

Как мы уже отмечали,, целью новой региональной политики является достижение межрегиональной интеграции, основанной на экономических взаимосвязях регионов.

Можно выделить следующие типы интеграции между регионами: технологическая, коммерческая и общеэкономическая.

Технологическая возникает между предприятиями с пространственным разделением стадий производства и осуществляется в форме ТНК, трансрегиональных корпораций акционерного типа.

Коммерческая интеграция развивается через товарные рынки или создание интегрированных производственных структур (ФПГ и др.), что способствует развитию торгово-экономических связей между регионами.

Общеэкономической интеграции способствуют различные негосударственные ассоциации.

Региональные экономические модели в общем случае должны быть направлены на:

• формирование массовой покупательной способности всех слоев населения, развитие внутреннего рынка;

• уменьшение налогов с доходов, получаемых от инвестиционной деятельности и увеличение их с недвижимости, природных богатств, со сделок с ценными бумагами, с производств, загрязняющих атмосферу, введение прогрессивного налога на сверхприбыли и доходы, акцизов на предметы роскоши и использование этих средств для увеличения доходов наименее обеспеченных слоев населения;

• создание механизма социальных гарантий и защиты на основе социального партнерства. На основе общественного согласия следует решать проблемы уровня оплаты труда, безработицы, финансово-кредитного климата региона (налоги, тарифы, залоги, кредиты, займы). Как известно, социальное партнерство подразумевает трехуровневость его реализации: на нижнем формируются социальные требования коллективов; на среднем принимаются соглашения между региональным союзом предпринимателей-работодателей и региональным профсоюзным объединением; на верхнем согласуются принятые решения с правительством.

• разработка системы мер, препятствующих снижению покупательского спроса: введение программы общественных работ, создание региональных фондов поддержки социально незащищенных слоев населения, введение гибких форм занятости и рабочего времени, систем дальней мотивации персонала.

Важной является проблема государственного вмешательства в формирование спроса на продукцию производственного назначения, участие государства в предпринимательской деятельности. Прямое и косвенное участие государства в инвестициях в социальной и научно-производственной инфраструктуре - в энергетике, транспорте, связи, в фундаментальной науке, в экологии, а также развитии новых отраслей, которые будут способствовать повышению конкурентоспособности отечественных производителей на мировом рынке весьма актуально. Регионы могут предоставлять целевые субсидии и инвестиции в производстве, необходимые для восстановления хозяйственных связей между регионами и участия в формировании региональных инвестиционных программ.

В свою очередь на государственном уровне предпринимаются шаги макроэкономического характера: разработка гибкой таможенной политики, система налоговой поддержки и пр.

Формирование развитой рыночной среды в регионе требует упорядочения рыночных отношений на основе новых правил, норм, и механизмов их обеспечения. Если в странах с развитой рыночной экономикой эти нормы поведения субъектов рынка правила их отношений и механизмы регулирования со стороны местных органов власти формировались и складывались на протяжении длительного времени, то Казахстану предстоит пройти еще данные этапы. На первом этапе необходимы изменения прежних и создание новых институциональных управленческих структур, задача которых - достижение определенных отношений в региональной экономике, формирование соответствующих этим отношениям норм и правил.

Очевидно, что на этом этапе требуется жесткий контроль. Как свидетельствует практика, исполнение нормативных актов, издаваемых региональными органами остается весьма низкой. Сами представительные органы на местах должны принимать участие в формировании отношений, стимулирующих развитие регионального рынка. Сегодня часто происходит локализация рынков внутри района, города, но весьма слабо происходит формирование регионального рынка.

Анализ экономического состояния большинства регионов показал, что создание единого регионального рынка в них зависит от территориального размещения структур реального сектора, развития их производственной, транспортной инфраструктуры. В этом случае должны разрабатываться конкретные рекомендации по оптимизации экономического состояния.

Обеспечение управления на уровне местного самоуправления требует формирования компетентных управленческих структур, способных оказывать эффективное воздействие на экономику региона, ее развитие. Некомпетентность управленческого персонала и отсутствие регуляторов воздействия на экономику регионов являются сегодня серьезным препятствием для реформ в регионах. Управленческий аппарат местных органов власти должен владеть новыми формами и методами управления, необходимо создавать развитую систему переобучения кадров региональных органов, способных по-новому осмыслить методы формирования и развития регионального рынка. Все это требует коренного изменения не только функций управления в городах и районах, но и методов их реализации. Сегодня же чаще конкретные методы реализации управленческих решений даже не разрабатываются, - в результате принимаемые решения часто не выполняются, либо не дают результатов.

Важность конкретизации управленческих воздействий региональных органов обусловлена также распространением в регионах общих подходов к решению проблемы. Наиболее часто разрабатываются различные программы, в которых отсутствуют формы и методы конкретного управленческого воздействия на выполнение программных требований, не установлена ответственность конкретных лиц за достижение намеченных в программах результатах.

В повышении эффективности работы аппарата регионального управления большая роль принадлежит стимулированию их труда, - в настоящее время теория мало что предложила по совершенствованию системы оплаты труда государственных служащих.

Таким образом развитие регионального рынка представляет собой сложный комплекс вопросов, связанных с глубинной перестройкой всех социально-экономических, финансовых отношений как внутри региона, так и между регионами.

3. Одним из важнейших вопросов, возникающих в процессе рассмотрения проблем бюджетной организации государства, экономического регулирования государством процессов на уровне воспроизводства является вопрос разделения власти и экономической ответственности между центром и регионами.

Самостоятельность регионов - явление объективное и со второй половины во всем мире расширяется не только самостоятельность в решении социокультурных проблем, но значительной совокупности социально-экономических проблем. Сегодня самостоятельность регионе не просто явление но оно и определяет лицо современной экономического обустройства стран.

Сегодня очевидно, что ни одно государство не сможет осуществлять свое развитие путем жесткой централизации экономической политики. По существу - это уже подтвердил опыт планового управления экономикой из центра.

К сожалению жесткая сохраняющаяся централизация остается во многим административно-бюрократической командной моделью экономического регулирования.

Законодательно и конституционно закрепленные экономическая самостоятельность регионов и принципы такой экономики будут базисом работоспособной исполнительной вертикали и социально-политической стабильности. И чем раньше мы заложим и перейдем к расширению самостоятельности регионов - тем эффективнее будут продолжены реформы. По существу это сегодня - главное условия успеха и продолжения реформ.

Первоосновой расширения самостоятельности регионов являются конечно интересы образующих региональные общности граждан. И это важно, поскольку тем самым мы подчеркиваем регионализацию экономики как ступень к новому этапу демократизации общества.

К сожалению сегодняшняя модель экономического развития не всегда отвечает интересам проживающих на данной территории или иных регионов граждан. Ни наука, ни практика не предложили к сожалению до сих пор приемлемой модели экономической организации общества и экономических отношений с тем, чтобы эти отношения в рамках унитарного государства способствовали максимальному учету интересов граждан всех регионов.

Сегодня даже нет четкого понимания местного самоуправления и в последние годы оно даже не употребляется широко. Цена же сохранения централизованного управления экономикой все выше и выше.

Различные регионы сегодня обладают различной компетенцией и несут различную меру ответственности перед государством и гражданами. Отсюда постоянная бюджетная война между центром и регионами, а также регионов между собой, неопределенность в вопросах собственности на подавляющую часть объектов. Отсутствие общих принципов в региональной политике, неопределенность границ и форм вмешательства исполнительной и законодательно власти, в навязывании регионам моделей преобразования, не учитывающих их социально-экономическую, социокультурную и другую специфику, невыполнения центром своих обещаний, постоянном секвестровании расходной части бюджетов. Регионы стремятся максимально получить дотации и субвенции, но напротив в механизме государственного регулирования отсутствуют механизмы ответственности регионов за дефициты их бюджетов. Деление регионов происходит часто не по социально-экономическому принципу, не на основе социально экономической целесообразности.

Другими словами, сегодня экономические реформы должны опираться на четкую схему социально-экономических преобразований регионального уровня. Для этого должен быть четко расставлен механизм разделения ответственности государства и регионов за осуществление экономической, социальной. Экологической и пр. политики, механизм меж бюджетных отношений, новая и соответствующая реалиям реформа отношений собственности, отражающая например. четко негосударственную природу коммунальной (муниципальной собственности), механизмы участия государства, регионов, а также межрегиональных ассоциаций в проведении той или иной, например, инвестиционной политики.

Таким образом, задержка в децентрализации отношений в экономической сфере на макроуровне, недоучет в ходе осуществляемых преобразований интересов региональных сообществ может иногда просто излишне обострять большинство социально-экономических проблем, усугубить традиционно высокую дифференциацию уровней социально-экономического развития регионов республики.

Тем самым на деформацию отраслевую может наложиться деформация региональная. А ведь задача экономической реформы заключается в том, чтобы выровнять региональное развитие, ликвидируя складывающуюся в плановые времена отраслевую дифференциацию.

Отсюда происходит основная проблема, которая сегодня поднимается как самая важнейшая для данного периода реформы (вернее она была всегда главной, но сегодня она обострилась) - инвестиционная - в результате углубления дифференциации - происходит снижение инвестиционного потенциала, а отсюда возможно и усугубление экологической обстановки. Отсюда и дальнейшее разрушение межрегиональных хозяйственных связей.

Выход же - в выработке и реализации модели социально-экономических преобразований, основу которых составит широкая экономическая самостоятельность регионов. Модель эта должна впитать в себя совокупность экономических, социальных, правовых, межнациональных экологических и прочих стимулов и сдержек, апробированных мировой практикой.

Сегодня существуют разные подходы к бюджетной политике. Согласно одному из них, центр должен нести только расходы общегосударственного характера и перераспределение средств с помощью трансфертов, а сами регионы должны отвечать за все остальное.

Другой подход прямо противоположен и сводится к тому, что сегодня необходимо сохранить жесткий контроль над всей бюджетной системой и ограничить власть местных органов управления.

По крайней мере обе точки зрения свидетельствуют о наличии проблемы, которая реально сводится сегодня к нахождению справедливого механизма определения бюджетов на местах, справедливого механизма перераспределения доходов и расходов.

Сегодня есть области, которые обеспечивают свой бюджет на 300-200%, например, Атырауская и Мангистауская области, но поскольку Казахстан по Конституции - государство унитарное, а не федеративное центр сегодня активно пользуется рычагом трансфертов.

Правительство, вместе с тем, осознавая необходимость поиска все же более справедливого механизма, чем "метод тыка", пытается поставить трансфертный механизм на более менее научную основу.

Так, имеются уже попытки перехода на подушевое финансирование, в основе которого лежит принцип обеспечения права на определенное количество социальных благ независимо от места проживания. По мнению Правительства такой механизм позволит добиться большей справедливости'.

Мы уже упоминали выше о недостатках такого метода.

' На деле - это лишь еще более усугубляет несправедливость, поскольку еще больше порождает паразитирование одних областей за счет других.

Сегодня Алматы не хватает средств на:

- ремонт и содержание асфальтового покрытия улиц города;

- зеленое устройство города;

- уличное освещение;

- поддержку и дальнейшее развитие городского транспорта, особенно электрифицированного;

- жилищное строительство;

- инженерное обеспечение земельных массивов, выделенных для ведения жителями города индивидуального жилищного строительства;

- усиление конструкций зданий в связи с тем, что они расположены в сейсмически активной зоне и не отвечают требованиям строительных норм и правил;

- борьбу с преступностью;

- экологические мероприятия;

- строительство метро;

- вопросы экономической поддержки социально незащищенных слоев населения;

- строительство школ.

В результате же расчетов по коэффициентному методу город в 2001 году будет иметь бюджет, равный 9,269 млрд.тенге, в том числе ФОМС - 1,200 млрд. тенге и дорожный фонд - 0,4 млрд.тенге, т.е. на нужды города остается всего 7,669 млрд. тенге.

Это нельзя назвать иначе как движением к катастрофе города, постепенному его превращению в провинциальный город. В проекте бюджета на 1999 год вместо бюджета 14, 834 млрд. тенге 1998 года предлагается в соотвествии с коэффициентным методом бюджет 12,5 млрд. тенге с учетом ФОМС и Дорожного фонда.

На наш взгляд, следует:

1. Изменить систему подсчета коэффициентов, которые влияют на верхний лимит бюджета города, области.

2. Часть дефицита бюджета переложить на плечи регионов для начала процентов 40-50, дабы не было желания у акимов увеличивать расходную часть без соответствующего расширения налогооблагаемой базы т.е. каждый будет стремиться жить по средствам.

3. С учетом особенностей каждого региона просчитать необходимый минимум верхнего уровня бюджета города, области и определить коэффициент, который соответствует уровню выделенных финансовых средств. После проведенных расчетов, которые можно провести очень быстро, определить дату (год), в котором эта величина должна достигнуть 1,0.

Для Алматы сегодня необходимо установить верхний предел минимума в 20 млрд. тенге.

За 1 принять для Алматы оптимальную потребность, которая равна 32521 млн.тенге, это те финансовые ресурсы, которые необходимы городу для обеспечения нормальной жизнедеятельности.

Учитывая тот факт, что за один год городу такую сумму не представляется возможным, предлагаем определить временный период в течение 5 лет (1999-2003 годы).

Как видно из рис.7, предложения и расчеты Минфина ставят город на грань катастрофы.

Рис.8 в относительных единицах показывает, как можно заставить области и города работать над ростом доходной части бюджета. Нижние заштрихованные площадки обеспечивают финансами Минфин, верхние заштрихованные площадки каждого года обеспечивают город, область в процессе исполнения бюджета.

Отличительная особенность нашего подхода и минфиновского заключается в том, что "цена" коэффициента в каждом регионе различная и зависит от особенностей региона.

Рассмотрим пример расчета верхнего минимального лимита бюджета и коэффициента (К) по г. Алматы на 1999 год.

1. Бюджет гор.Алматы на 1998 год утвержден в сумме 14835 млн. тенге.

2. Необходимая минимальная потребность финансовых ресурсов на 1999 год составляет 19435 млн. тенге.

3. Оптимальная потребность финансовых ресурсов на 1999 и последующие годы равна 32521 млн. тенге.

4. Предлагаемый министерством финансов лимит на 1999 год составит 12461 млн. тенге.

5. Оптимальная потребность финансовых ресурсов, необходимая для гор. Алматы принимается равной 1.

6. Коэффициент для 1999 года в связи с этим равен

К= 14835:3252= 0,46

Как видно он существенно отличается от коэффициента

министерства финансов, где он определен равным 1,27, т.е. получается, что гор.Алматы тратит на 27% больше, чем нужно городу.

7. Исходя из вышеизложенного Министерство финансов пытается привести гор Алматы К1 в 2001, проводя арифметическое действие 0,27: 3 = 0,09 == К 1. Получив таким образом коэффициент к 1, умножая его на сумму бюджета, утвержденного на 1998 год уменьшая каждый год верхний предел лимита.

599 = 12302 - (12302 х 0,09) = 11194 млн.тенге

Б2000 = 11194- (11194х0,09) = 10186 млн.тенге

Б2000 =10186-(10186х0,09) = 9269 млн.тенге.

8. Из приведенного расчета видно, что в 2001 году бюджет города будет приведен к среднереспубликанскому и в абсолютной величине будет составлять 9269 млн.тенге, что приведет к непредсказуемым результатам.

1998 1999 2000 2001 2002 2003 годы

Рис.7. График выделения финансовых ресурсов по методике Министерства финансов

Сам бюджетный механизм и его структурная обоснованность все же совершенствуются. Так, с 1997 г. распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней было более конкретным. Республиканский бюджет, по словам Правительства, берет на себя только расходы по реформированию предприятий (9,3 млрд. тенге в 1996 г.), по финансированию инвестиционных программ, расходы по погашению внешней задолженности и участию в софинансировании плюс выплаты трансфертов субвенциональным регионам.

Нижняя заштрихованная часть обеспечивается Министерством финансов. Верхняя часть изыскивается в процессе исполнения бюджета региона

1999 2000 2001 2002 2003

Рис.8 Механизм бюджетного финансирования дотационной области

В определенной мере на процесс совершенствования бюджетного процесса (кроме этого преследовались цели сокращения бюджетных расходов, политические цели) было направлено объединение областей. Правда мнения по этому поводу разделились: одни считают, что это привело к ослаблению управляемости, другие, наоборот, - к его повышению.

Объединение областей имело в определенной мере и политические цели, но в основном все же было направлено на смягчение механизма трансфертов. Ведь объединили дотационные области с убыточными, в результате чего сократилось движение средств из мест в центр и из центра на места.

Однако в любом случае региональная дифференциация остается проблемой, решение которой правительство не сможет провести до тех пор, пока не начнется реальное улучшение в экономике.

Правительство пыталось выровнять региональное развитие известным и любимым для полуграмотных министров приемом - введением льгот. В частности, с этой целью были созданы так называемые свободные экономические зоны.

Однако, практика уже сегодня показала неэффективность этого пути, которую можно было сразу предсказать. Создали 5 свободных экономических зон, но это не дало эффекта.

Конечно, в определенной мере эффект можно было получить, если усилить налоговую дисциплину, - ведь на сегодня скрываться от налогов легче, чем переводить производство в свободную экономическую зону. Только если налог станет святой обязанностью, тогда предприниматель будет уже думать и о льготах и инвестициях в СЭЗ.

Однако, истинная причина не только в налоговой недисциплинированности, но и в том, что эти экономические зоны созданы в условиях сложного экономического положения не могут появиться. СЭЗы могут эффективно заработать только в случае развивающейся высокими темпами экономики.

Таким образом, в общем случае проблема развития регионов сводится к той же проблеме экономического выздоровления бюджета и активизации национальных инвестиций путем увеличения государственных расходов после национализации рентабельных производств, устранения расхищения бюджета и объединения ресурсов.

Вместе с тем, возникает вопрос дальнейшей реализации этого механизма на новой основе и новой концепции регионального развития. Осуществлять государственные инвестиции через центр, или через местные бюджеты, концентрировать доходы преимущественно в центре, или в регионах, в отношении каких доходов допускать ту или иную степень централизации -децентрализации, - эти вопросы так или иначе возникают, если речь идет о активизации бюджетной политики, повышения роли бюджета в инвестиционном оживлении экономики. Какого бюджета - центрального, или местного?

Совершенно очевидно, что сегодняшний механизм подавления центральным бюджетом местных во всех вопросах, полное бесправие местных бюджетов не может быть эффективным. Это касается как небольших объектов (почему строительство моста через Иртыш, или какой-то АЭС должно финансироваться всеми областями?), так и крупных проектов (строительство нефтепроводов, нефтедобычи).Без ответов на эти вопросы не может быть речи о завершенном механизме инвестиционного подъема экономики.

Таким образом, реформа регионального управления претерпевает сегодня мощный кризис: 1) противоречия между регионами и центром, а также регионов между собой в последние годы очень обострились; 2) в бюджетных отношениях е сохраняется преимущественно административно-командная система управления из центра и основная масса полномочий относятся к республиканским органам управления и власти; 3) нет ответственности регионов за провалы в экономической политике и неэффективном использовании бюджетных дотаций; 4) большинство регионов в Казахстане - дотационных, что является признаком несовершенной системы.

Вопросы к лекции:

1. Особенности регионального управления в Республике Казахстан.

2. Государственная региональная политика.

3. Взаимодействие органов государственного и регионального управления.

Тесты к теме:

1. Обоснованность и действенность целей государственного

управления определяются связанностью с

соответствующими ресурсами.

А) природными, финансовыми, трудовыми;

В) права, демократия, организация, знания;

С) материальные, инновационно-технические возможности

общества;

D) правильные ответы А, В;

Е) правильные ответы А, С.

2. Что такое управление?

А) Управление – это совокупность функций государства;

В) Управление есть обязательное интегрирующее функция любой

коллективной экономической деятельности;

С) Это общественное явление отработанное и приспособленное

людьми;

D) Реальная движущая сила общественного развития;

Е) Управление - одна из труднейших и ответственных сфер

интеллектуальной и практической деятельности людей.

3. Характерные черты управляющего воздействия.

А) Знание, мысль и воля человека;

В) Прогнозирование, планирование, контроль;

С) Целеполагание, организация, регулирование;

D) Стимулирование, воздействие, интеграция;

Е) правильные ответы А, С.

4.Специфика и потенциал государственного управления.

А) Принуждение и убеждение;

В) Распространенность на все общество, системность;

С) Политический режим;

D) Властная сила, господство над людьми.

Е) контроль, стимулирование, мотивация.

5.Тип верховной власти.

А) Парламент, правительство, судебные органы;

В) Монархия, аристократия, демократия;

С) Парламентская и Президентская республики;

D) Государственная и муниципальная.

Е) правильные ответы С, В.

65. Форма государственного устройства.

А) Унитарные, федеративные;

В) Деспотическая, либеральная, демократическая;

С) Президентская, королевство;

D) Республика – Автономия – округи – области.

Е) верховное, самостоятельное, независимое.

7.Общественные функции государства.

А) Денежно-кредитная, налоговая, фискальная;

В) Политическая, социальная;

С) Регулирование доходов населения и предприятий;

D) Административная и экономическая;

Е) правильные ответы В,С.

Литература

1. Государственное управление. Основы теории и организации./ Под ред. В.А. Козбаненко. Учебник. – М.: СТАУТ, 2000.

2. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Юристъ, 2003.

3. Шамхалов Ф. Теория государственного управления. М.: Экономика, 2002.

Поиск по сайту: