Предмет и метод муниципального права

ОТВЕТЫ НА ВОПРОСЫ

ДЛЯ ПОДГОТОВКИ К ЭКЗАМЕНУ

ПО МУНИЦИПАЛЬНОМУ ПРАВУ

СОДЕРЖАНИЕ

1. Муниципальное право Российской Федерации как отрасль публичного права, его особенности. 2

2. Предмет и метод муниципального права. 3

3. Муниципально-правовые нормы и институты. 5

4. Субъекты муниципально-правовых отношений. 6

5. Источники муниципального права Российской Федерации. 7

6. Понятие науки муниципального права Российской Федерации. 9

7. Источники науки муниципального права Российской Федерации. 10

8. Эволюция науки муниципального права Российской Федерации. 10

9. Основные проблемы науки муниципального права на современном этапе. 10

10. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. 10

11. Организация местной власти в советский период. 11

12. Общая характеристика англо-саксонской системы местного самоуправления. 12

13. Общая характеристика континентальной (французской) модели местного самоуправления. 12

14. Общая характеристика смешанной (германской) модели местного самоуправления. 13

15. Понятие местного самоуправления, его признаки. 13

16. Основные теории о сущности и природе местного самоуправления. 14

17. Принципы местного самоуправления. 15

18. Функции местного самоуправления. 15

19. Система местного самоуправления, ее определение по ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” от 6.10.2003 г. 16

20. Основные направления и принципы государственной политики в области развития местного самоуправления. 16

21. Государственная поддержка местного самоуправления. 16

22. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере местного самоуправления. 19

23. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. 20

24. Европейская Хартия местного самоуправления (общая характеристика). 21

25. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации. 22

26. Федеральное законодательство о местном самоуправлении: общая характеристика и проблемы. 22

27. Законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Закон Тверской области “О местном самоуправлении в Тверской области”. 25

28. Уставы о местном самоуправлении муниципальных образований: содержание и значение. 27

29. Порядок принятия уставов муниципальных образований, внесения в них изменений и дополнений. 30

30. Порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований. 31

31. Понятие территориальных основ местного самоуправления. Общие положения о территориях муниципальных образований. 32

32. Виды муниципальных образований. 32

33. Порядок образования, изменения и упразднения муниципальных образований. 32

34. Особенности организации местного самоуправления в городах. Понятие и виды городов как муниципальных образований. 34

35. Ассоциации и союзы муниципальных образований. 35

36. Местный референдум, правовое регулирование его проведения. Особенности регулирования по ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” от 6.10.2003 г. 35

37. Муниципальные выборы. Законодательство Тверской области о муниципальных выборах. 36

38. Собрания (сходы) граждан. Их статус по ФЗ 1995 г. и 2003 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». 37

39. Система территориального общественного самоуправления населения. Виды и порядок избрания, основные полномочия органов территориального общественного самоуправления. 38

40. Народная правотворческая инициатива. Обращения граждан в органы местного самоуправления. 39

41. Представительные органы — основное звено в системе местного самоуправления. ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” от 6.10.2003 г. о представительном органе. 40

42. Заседания (сессии) представительных органов местного самоуправления: порядок подготовки и проведения. 43

43. Постоянные комиссии представительных органов местного самоуправления: виды, функции, организация работы. 44

44. Правовые акты представительных органов местного самоуправления. Порядок подготовки и принятия. 44

45. Полномочия депутатов представительных органов местного самоуправления. 45

46. Гарантии деятельности депутатов представительных органов местного самоуправления. 47

47. Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления: понятие и роль в осуществлении местного самоуправления. 48

48. Основы статуса выборного должностного лица местного самоуправления. 49

49. Основания и порядок досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления. 50

50. Порядок образования и структура исполнительных органов местного самоуправления (местных администраций) по ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” от 6.10.2003 г. 51

51. Межмуниципальное сотрудничество по ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” от 6.10.2003 г. 52

52. Полномочия главы местной администрации. 53

53. Характер и пределы правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне. Содержание ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” от 6.10.2003 г. 53

54. Содержание и значение организационных методов планирования и прогнозирования в деятельности органов местного самоуправления. 56

55. Содержание и значение организационных методов информационного обеспечения и контроля в деятельности органов местного самоуправления. 57

56. Понятие муниципальной службы и ее принципы. 58

57. Принципы муниципальной службы. 58

58. Понятие муниципальной должности. Категории и виды муниципальных должностей. 58

59. Квалификационные требования, предъявляемые к муниципальным должностям. 59

60. Муниципальный служащий. Ограничения, связанные с муниципальной службой. 59

61. Права муниципального служащего. ФЗ “Об основах муниципальной службы”. 60

62. Обязанности муниципального служащего. 60

63. Гарантия и социальные льготы муниципальных служащих. 61

64. Поступление на муниципальную службу. Прохождение муниципальной службы. Закон Тверской области “О муниципальной службе в Тверской области”. 62

65. Прекращение муниципальной службы по ЗаконУ Тверской области “О муниципальной службе в Тверской области”. 63

66. Понятие и значение финансово-экономической основы местного самоуправления. 63

67. Муниципальная собственность: способы формирования и состав. 64

68. Управление и распоряжение муниципальной собственностью. 66

69. Основы приватизации муниципальной собственности. 66

70. Понятие и структура местных бюджетов. 66

71. Основы бюджетного процесса в муниципальном образовании. ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”. 67

72. Основные источники доходов местных бюджетов. 67

73. Собственные доходы местных бюджетов (понятие, состав). 67

74. Виды местных налогов и сборов. 68

75. Отчисления от федеральных налогов как составная часть собственных доходов местных бюджетов. ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”. 68

76. Основные направления расходов местных бюджетов. 69

77. Минимальный бюджет: понятие и значение. Минимальные государственные социальные стандарты. 69

78. Принципы межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. 69

79. Бюджетное регулирование. Средства бюджетного регулирования. Бюджетный Кодекс РФ. 69

80. Система местного самоуправления. 70

81. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством по ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” от 6.10.2003 г. 70

82. Участие органов местного самоуправления в финансово-кредитных отношениях. 71

83. Муниципальный заказ. Правовое регулирование. Размещения муниципального заказа. 71

84. Понятие, состав и способы формирования компетенции органов местного самоуправления. 72

85. Предметы ведения местного самоуправления по ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” 1995 г и 2003 г. 73

86. Неотъемлемые полномочия представительных и исполнительных органов местного самоуправления. 75

87. Формы взаимодействия муниципальных органов и органов территориального общественного самоуправления. 75

88. Основные полномочия органов местного самоуправления в сфере планирования. 75

89. Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися в муниципальной собственности. 76

90. Полномочия органов местного самоуправления в области использования земли и других природных ресурсов. 77

91. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды. 78

92. Полномочия органов местного самоуправления в области строительства, транспорта и связи. 79

94. Полномочия органов местного самоуправления в области торгового и бытового обслуживания населения. 85

95. Полномочия органов местного самоуправления в области образования. 86

96. Полномочия органов местного самоуправления в области здравоохранения и социальной защиты. 87

97. Полномочия органов местного самоуправления в области культуры, физкультуры и спорта. 90

98. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности и охраны общественного порядка. 92

99. Понятие и система гарантий местного самоуправления. 95

100. Судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления. 95

101. Реформа местного самоуправления по ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” от 6.10.2003 г. 96

102. Ответственность органов и выборных должностных лиц местного самоуправления перед государством (на основе ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” 1995 г. и 2003 г.). 96

103. Функция организационно-правового обеспечения прав граждан на осуществление местного самоуправления. 98

104. Функция управления муниципальной собственностью. 99

105. Функция охраны общественного порядка на территории муниципального образования. 99

1. Муниципальное право Российской Федерации как отрасль пуб­личного права, его особенности.

Дробление отраслей права на нормативные образования, сложившиеся под воздействием системообразующих факто­ров (предмет, метод, отраслевые принципы и т. д.) и облада­ющие полным набором системных признаков, позволяет под­разделить отрасли на профилирующие (основные) и комп­лексные. Такая отраслевая классификация сложилась опять-таки в рамках привычного деления по "предмету—методу". В этом случае профилирующим отраслям свойственны свои методы правового регулирования, указывающие на юриди­ческое своеобразие данных правовых образований. Муници­пальное право не может быть отнесено к самостоятельным отраслям права, поскольку лишено собственного основного метода регулирования. В сфере отношений местного самоуп­равления муниципальное право объединяет регулирование норм различных отраслей права, сочетая в себе их юриди­ческие режимы.

Из вышеизложенного следует, что муниципальное право не может быть отнесено к профилирующим (основным) отрас­лям и потому не является первичным и самостоятельным об­разованием в системе российского права.

Согласно доминирующей в литературе точке зрения му­ниципальное право представляет собой комплексное право­вое образование. Данный вывод базируется на двух утверж­дениях.

Во-первых, предмет муниципального права образуют ком­плексные общественные отношения различных сфер — фи­нансов, налогов, землепользования и др., объединяющим нача­лом которых является прежде всего территориально-локаль­ный уровень их реализации. Подчеркивая комплексность отно­шений местного самоуправления, О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев усматривают их общность в способности населения решать воп­росы местного значения. По мнению Е. С. Шугриной, однород­ный характер отношений, образующих предмет муниципаль­ного права, обусловлен правом населения на местное самоуп­равление⁴. Все это совершенно справедливые замечания, од­нако целесообразнее учитывать их в комплексе: единство, од­нородность, самостоятельность предмета муниципального права состоит в способности территориально организованного насе­ления решать вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. В этой связи значи­тельную часть предмета правового регулирования составляют не только вопросы самоорганизации и самодеятельности граж­дан, но и вопросы устройства, организации и функционирова­ния муниципальной власти (органов и должностных лиц мест­ного самоуправления).

Во-вторых, комплексность новой юридической отрасли обусловлена двойственной природой ее норм. С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (напри­мер, конституционного, административного, земельного, фи­нансового), а с другой — оставаясь нормами данных правовых отраслей, входят во вторичную правовую структуру — комп­лексную отрасль права. Этот феномен С. С. Алексеев называет удвоением структуры права, что, по его мнению, полностью согласуется с философскими представлениями о существова­нии иерархии структур. Резюмируя, что комплексная отрасль права — это особая юридическая целостность, С. С. Алексеев объясняет ее своеобразие наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о существовании специального юридического режима. При­менительно к муниципальному праву этот тезис может быть углублен. Комплексность муниципального права заключается не только в рассредоточении норм по основным отраслям и регулировании ими отдельных сторон отношений местного са­моуправления. Кроме того, комплексный характер данной от­расли обусловлен наличием норм, замыкающихся в рамках сугубо муниципального законодательства, т. е. в отраслевых законах: об общих принципах организации местного самоуп­равления; о порядке образования, преобразования и упразд­нения муниципальных образований; о статусе муниципальных служащих; о выборах в органы местного самоуправления и т. д., а также в иных нормативно-правовых актах: уставах му­ниципальных образований; решениях представительных орга­нов и должностных лиц местного самоуправления.

Итог подобных рассуждений таков: муниципальное пра­во — вторичное комплексное образование, объединяющее пред­писания различных отраслей (конституционного, админист­ративного, финансового, экологического, земельного, собствен­но муниципального), регулирующих деятельность местных органов власти и управления, муниципальных образований в целом.

Предмет и метод муниципального права.

В теории права нет однозначного представления о том, какой фактор выступает ведущим для признания отрасли права самостоятельным правовым образованием. Так, С. С. Алексеев полагает, что самобытность отрасли определяется методом правового регулирования, "в системе права они (методы) слу­жат именно тем объединяющим началом, которое компонует правовую ткань в главные структурные подразделения, в от­расли права". Д. А. Керимов же считает, что метод правового регулирования, хотя и имеет относительно самостоятельное значение в качестве классификационного признака системы права, зависит в конечном счете от предмета. Его поддержи­вает ряд ученых, утверждающих, что предмет правового ре­гулирования служит основой группировки правовых норм в определенную отрасль права.

По мнению авторов, предмет регулирования выполняет роль первичного признака в процессе структуризации систе­мы права. На него объективно сориентировано правовое регу­лирование. Тот же С. С. Алексеев, подчеркивая значение пред­мета, указывает, что от его содержания и характера во мно­гом зависят особенности содержания правового регулирова­ния, а следовательно, особенности структуры права⁴.

С этой позиции рассмотрим предмет муниципального права. Его образует местное самоуправление как комплекс общественных отношений властно-управленческого, органи­зационного, финансово-экономического свойства. Говоря бо­лее конкретно, предмет муниципального права составляют че­тыре группы общественных отношений, связанные: 1) со спо­собностью местного населения непосредственно решать воп­росы местного значения (по реализации институтов прямой демократии: выборов, местных референдумов и др.); 2) с орга­низацией и деятельностью органов, выборных должностных лиц местного самоуправления (представительных и исполнитель­ных, глав муниципальных образований); 3) с функционирова­нием различных отраслей местного хозяйства — через опре­деление компетенции муниципальных образований и статуса различных объектов муниципального имущества; 4) с осуще­ствлением органами местного самоуправления отдельных го­сударственных полномочий.

Некоторые авторы еще более детально определяют пред­мет муниципального права, включая в его содержание отно­шения по определению места муниципальных органов в кон­ституционном механизме РФ, договорные отношения по вза­имным обязательствам муниципальных органов и органов государственной власти различного уровня, практику деятельно­сти учреждений местного самоуправления и некоторые другие.

С позиции О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, более полное представление о структуре предмета муниципального права дает его подразделение на три группы общественных отноше­ний: 1) возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли; 2) связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципаль­ной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни; 3) складывающиеся в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Более дробное деление отношений местного самоуправ­ления, составляющих предмет отрасли муниципального пра­ва, предлагает Е. С. Шугрина. Это отношения: 1) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления; связанные с разделением полномочий между представитель­ным и исполнительным органами на местах; 2) складывающи­еся в процессе деятельности органов местного самоуправле­ния по управлению муниципальным хозяйством, формирова­нию и исполнению местного бюджета, установлению и взима­нию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой деятельностью; 3) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использо­вании форм непосредственной демократии); 4) по поводу обя­зательств муниципальных органов перед органами государствен­ной власти; 5) связанные с организацией и деятельностью осо­бых муниципальных органов (органов территориального обще­ственного самоуправления).

Коллектив авторов учебника "Муниципальное право" под редакцией А. И. Коваленко выделяет следующие разновидно­сти общественных отношений в области местного самоуправ­ления: возникающие в процессе формирования местного са­моуправления и его органов; связанные с рамками деятельно­сти и предметами ведения местного самоуправления и его ор­ганов; возникающие в процессе поддержки местного самоуправления; обусловливающие деятельность муниципальных ор­ганов в результате наделения их определенными государствен­ными полномочиями; связанные с судебной защитой прав ор­ганов местного самоуправления; обусловленные ответственно­стью органов местного самоуправления перед населением и государством.

При некоторых отличиях все приведенные классифика­ции весьма близки по характеру отношений, составляющих предмет муниципального права. Пожалуй, особую точку зре­ния высказал еще в 1994 г. В. А. Пертцик. По его мнению, предмет данной отрасли включает ряд элементов: 1) правовые и организационные отношения, складывающиеся в процессе работы муниципальных органов; 2) правовые нормы и органи­зационные обычаи (правила), регулирующие деятельность органов представительства и управления; 3) права и обязанно­сти муниципальных органов при условии четкого разделения их компетенции и обособленности относительно органов госу­дарственной власти; 4) бюджетное устройство и бюджетный процесс муниципальной единицы; 5) практика функциониро­вания муниципальных органов.

Очевидно, что это определение предмета заметно расхо­дится с предыдущими. В него включаются помимо обществен­ных отношений нормы и обычаи, права и обязанности и т. д. Кроме того, такой подход отличен от представлений о пред­мете правового регулирования, сложившихся в теории права: это разнообразные общественные отношения, которые объек­тивно по своей природе могут поддаваться нормативно-орга­низационному воздействию и в Существующих социально-по­литических условиях требуют такого воздействия, осуществ­ляемого при помощи юридических норм и всех иных юридичес­ких средств, образующих механизм правового регулирования.

Особенности предмета муниципально-правового регулиро­вания, заключающиеся в разнородных по содержанию и ха­рактеру общественных отношениях, обусловливают комплекс­ный характер отрасли муниципального права. Ряд факторов способствует объединению этих отношений в самостоятельный, обособленный вид.

Взятый в отдельности локально-территориальный фактор проявления муниципально-правовых отношений (на что, как правило, обращается внимание при их характеристике) от­нюдь не придает им монолитности. Объединяющим началом служат в совокупности несколько категорий, составляющих конструкцию местного самоуправления: местное население — муниципальные образования — вопросы местного значения. Данная схема получила отражение в конституционном и теку­щем законодательстве РФ, в ней заложена общность отноше­ний территориального самоуправления.

Думается, что отмеченные категории нивелируют грани­цы между различными общественными отношениями самоуп­равления на местах, выстраивая их в единую систему. Мест­ное население как социальный субъект, муниципальное обра­зование как материальная основа деятельности населения и вопросы местного значения как функционально-содержатель­ный фактор включают разнопорядковые общественные отношения в общую схему местного самоуправления. Итак, местные самоуправленческие отношения, извлеченные из массы многообразных общественных связей, облеченные в правовую форму и выдвинутые с помощью норм права на передний край социальной жизни, образуют предмет муниципальной отрасли права.

Предмет муниципального права оказывает решающее воз­действие на характер муниципально-правового регулирования. Коль скоро местное самоуправление охватывает сферу публич­ного и частного, правовое регулирование в этих условиях осно­вано на сочетании императивного и диспозитивного методов, опирающихся на присущие им способы юридического воздей­ствия: обязывание, запрет и дозволение. Таким образом, метод отрасли муниципального права фокусирует в себе эти традици­онные приемы правового регулирования. Его специфика как раз и состоит в комбинации различных способов правового регули­рования, свойственных другим отраслям права, применитель­но к разным объектам муниципальной действительности. Ска­жем, в имущественных отношениях органы местного самоуп­равления, выступая от имени муниципальных образований со­гласно ст. 125 Гражданского кодекса РФ, находятся в равных условиях с другими субъектами, являясь партнерами в право­отношениях такого рода. Юридический режим этих отноше­ний задается диспозитивным методом правового регулирова­ния. Данный метод будет определять характер взаимоотношений органов местного самоуправления с предприятиями, уч­реждениями, организациями, не находящимися в муниципаль­ной собственности (ст. 32 Федерального закона от 28 августа 1995 г.), порядок осуществления договорных обязательств при выполнении муниципального заказа (ст. 33 данного акта).

Поскольку местное самоуправление является преимуще­ственно публично-правовым институтом, для него свойствен­но доминирование императивного метода в сочетании с обя­зывающими и запрещающими способами регулирования.

Императивный метод четко дифференцируется в зависи­мости от уровня правового регулирования. С одной стороны, с его помощью определяются основные параметры развития местного самоуправления как в стране в целом, так и в от­дельных субъектах Федерации, реализуется мера единства и общности в построении муниципальной власти. В качестве при­мера приведем нормы Конституции РФ и Федерального зако­на от 28 августа 1995 г. об отграничении органов местного само­управления от системы государственно-властных органов, о необходимости государственной регистрации уставов муници­пальных образований, об обязательности выборных предста­вительных органов местного самоуправления и т. д. С другой стороны, метод императивного регулирования реализуется в деятельности органов местного самоуправления при принятии ими в пределах своих полномочий решений, обязательных для исполнения всеми расположенными на территории муниципаль­ного образования предприятиями, учреждениями и организа­циями различных организационно-правовых форм, а также гражданами (ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г.).

Императивный метод обусловливает, кроме того, приме­нение в муниципальном праве метода гарантий. На его ис­пользование указывают О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев. По их мнению, особенность гарантирующего правового воздействия состоит в том, что Государство, признав местное самоуправ­ление, взяло на себя обязанность обеспечить не только судеб­ную защиту от нарушения прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую и экономическую само­стоятельность. На наш взгляд, вычленение метода гарантий содержит немалый конструктивный потенциал, однако область его применения не ограничивается сферой, отмеченной ука­занными авторами. Метод гарантирующего воздействия распространяется на правотворческие полномочия местных сооб­ществ и представляющих их органов. В соответствии с Консти­туцией РФ и Федеральным законом от 28 августа 1995 г. после­дние получили право создавать юридические нормы по воп­росам местного значения. Вот почему правотворчество мест­ных сообществ, органов местного самоуправления носит санк­ционированный государством характер. В то же время государство ограничивает свободу муниципального правотвор­чества: компетенционным фактором (решения принимаются по предметам ведения муниципальных образований в рамках полномочий местных органов власти или должностных лиц ме­стного самоуправления); территориально-субъектным при­знаком (обязательность решений только для субъектов, нахо­дящихся на территории муниципального образования); по ха­рактеру создаваемых норм (отмечается, что государство сан­кционировало создание органами местного самоуправления только регулятивных норм).

Императивный, диспозитивный и гарантирующий методы правового регулирования, свойственные федеральному уров­ню нормативной регламентации местного самоуправления, предопределяют метод саморегулирования, присущий авто­номному уровню, охватывающему отдельные муниципальные образования. Речь идет о нормах, принятых посредством пря­мого волеизъявления, правотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Самостоятель­ность местного самоуправления, гарантированная Конститу­цией Российской Федерации, позволяет сделать вывод о том, что метод саморегулирования распространяется в принципе на все муниципальные образования.

Анализируя муниципально-правовые методы регулирова­ния, мы сталкиваемся с интересным явлением — взаимообус­ловленностью методов профилирующих отраслей права и спе­циально-отраслевых методов воздействия, рельефно выражен­ных в отношениях местного самоуправления, — методов га­рантий и саморегулирования. Образно их взаимовлияние можно представить в виде перевернутой пирамиды, основание кото­рой составляют императивный и диспозитивный методы, за­тем следует метод гарантий, а на низовом уровне фокусиру­ется метод саморегулирования.

Поиск по сайту: