Глава 2. ИНСТИТУТ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВЫХ САНКЦИЙ 1 страница

§ 1. Муниципально-правовые санкции: признаки и

классификация

Соблюдение муниципально-правовых норм обеспечивается возможностью государства применять меры принуждения за нарушение обязанностей, предусмотренных муниципальным законодательством. Государственное принуждение обеспечивает функционирование правовой системы, реальность правовых установлений, их общеобязательность. Правовые нормы действенны только тогда, когда они обеспечены эффективными мерами государственно-принудительного воздействия - санкциями, форма реализации которых и есть форма реализации ответственности. Представление о том, что юридическая ответственность имеет форму реализации, в значительной степени разработано в теории уголовной ответственности. "Реализация ответственности означает, что после возникновения правоотношения права и обязанности его субъектов были реализованы в точном соответствии с предписаниями закона. Этому предшествуют сложные фактические отношения между субъектами, направленные на установление характера и пределов взаимных прав и обязанностей и осуществляемые в определенной процедурной форме. После уточнения содержания и объема прав и обязанностей субъектов ответственность находит свое объективное воплощение в тех или иных мерах государственного принуждения, избираемых по воле государства в лице его компетентных органов. Эти меры называются формами реализации ответственности" <1>.

--------------------------------

<1> Уголовное право Российской Федерации: Общая часть: Учеб. / Под ред. А.И. Рарога. М.: Юристъ, 2004. С. 74.

Вопрос о форме реализации конституционно-правовой ответственности О.Е. Кутафин рассматривает в контексте формы реализации ее санкций <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Конституционное право России" (Козлова Е.И., Кутафин О.Е.) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2005 (3-е издание, переработанное и дополненное).

<1> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2006. С. 37.

Аналогичных взглядов придерживаются и некоторые представители муниципально-правовой науки. Так, Е.М. Ковешников пишет о том, что "одной из форм реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением в результате утраты его доверия является возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" <1>. Говоря об отзыве, М.А. Краснов подчеркивает, что "сам смысл этой формы реализации ответственности предполагает ее чрезвычайный характер, когда все иные возможности демократического воздействия на местную власть исчерпаны" <2>.

--------------------------------

<1> Ковешников Е.М. Муниципальное право. М.: НОРМА, 2000. С. 235.

<2> Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М.: Наука, 1992. С. 93.

Автор разделяет вышеизложенные взгляды и в своем исследовании рассматривает муниципально-правовые санкции как форму реализации ответственности в системе местного самоуправления.

Слово "санкция" как в законодательстве, так и в научной литературе используется в разных значениях. В ст. 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации <1> мы встречаем законодательное определение санкции как разрешения (согласия) прокурора на производство дознавателем, следователем соответствующих следственных и иных процессуальных действий. А в ст. 460 того же Кодекса санкция предстает в совершенно ином аспекте - как норма, в пределах которой правонарушителю назначается конкретная мера ответственности <2>.

--------------------------------

<1> Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4921.

<2> "Запрос о выдаче должен содержать изложение фактических обстоятельств и правовую квалификацию деяния, совершенного лицом, в отношении которого направлен запрос о выдаче, включая сведения о размере причиненного им ущерба, с приведением текста закона, предусматривающего ответственность за это деяние, и обязательным указанием санкций" (п. 3 ч. 4 ст. 460 УПК РФ).

Согласно бюджетному законодательству (ст. 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации <1>), в качестве санкций к нарушителям финансовой дисциплины применяются денежные взыскания (штрафы). Как реакция государства на факт противоправного поведения конкретного лица санкции выступают и в законодательстве об исполнительном производстве: в случае невыполнения законных требований судебного пристава-исполнителя без уважительных причин он вправе применить к должнику штрафные санкции и иные меры <2>.

--------------------------------

<1> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

<2> Часть 3 ст. 73 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591.

Итак, в российском законодательстве термин "санкция" используется, во-первых, как разрешение, одобрение какого-либо акта, какого-либо процессуального действия; во-вторых, как мера воздействия, применяемая государственными органами к правонарушителям; в-третьих, как мера ответственности конкретного правонарушителя.

В юридической литературе термин "санкция" также неоднозначен. Т.В. Кашанина определяет санкцию "как часть юридической нормы, которая указывает на неблагоприятные последствия, возникающие в результате нарушения правила, предусмотренного диспозицией" <1>.

--------------------------------

<1> Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права: Учеб. для вузов. М.: Норма, 2002. С. 60.

По мнению О.Е. Кутафина, санкции есть не что иное, как "меры принуждения, которые применяются государством в случае нарушения нормы права" <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Конституционное право России" (Козлова Е.И., Кутафин О.Е.) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2005 (3-е издание, переработанное и дополненное).

<1> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2006. С. 33.

О.Э. Лейст считает, что "санкции представляют собой указание на меры государственного принуждения, применяемые в целях охраны права от нарушений" <1>.

--------------------------------

<1> Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М.: Госюриздат, 1962. С. 10.

С.С. Алексеев рассматривает санкции как "государственно-принудительные меры, являющиеся реакцией государства в отношении конкретного лица на факт противоправного поведения" <1>.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. 1. М.: Юрид. лит., 1981. С. 269.

Таким образом, с позиций теории права санкция представляет собой, во-первых, структурный элемент юридической нормы, во-вторых, сами меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителю, через которые реализуется юридическая ответственность.

Взгляд на санкции как на меры государственного принуждения, применяемые в случае нарушения норм права, имеет много сторонников в юридической науке <1>. Однако не все меры государственного принуждения являются санкциями. Как отмечает О.Э. Лейст, "любая санкция представляет собой указание на меры государственного принуждения, охраняющие нормы права от нарушения, но не всякая мера принуждения, осуществляемая органами государства, применяется на основе санкций" <2>. Это связано с тем, что, во-первых, "задачи государства шире только охраны норм права от нарушений", во-вторых, "правоохранительной деятельностью государства не исчерпывается область применения государственного принуждения" <3>. Следовательно, меры, принимаемые органами государства на основе санкций, нельзя отождествлять с иными мерами государственного принуждения (рис. 2).

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Конституционное право России" (Козлова Е.И., Кутафин О.Е.) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2005 (3-е издание, переработанное и дополненное).

<1> Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. 1. М.: Юрид. лит., 1981. С. 269; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2006. С. 33 и др.

<2> Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М.: Госюриздат, 1962. С. 30.

<3> Там же. С. 30.

┌──────────────────┐

│ Меры принуждения │

└─────────┬────────┘

│

┌─────────────────┼──────────────────┐

│ │ │

┌───────┴───────┐ ┌───────┴───────┐ ┌────────┴──────┐

│ Меры │ │ │ │ │

│ответственности│ │ Меры защиты │ │Меры пресечения│

│ (санкции) │ │ │ │ │

└───────────────┘ └───────────────┘ └───────────────┘

Рис. 2. Меры государственного принуждения

Понятие "меры защиты" впервые ввел в научный оборот С.С. Алексеев <1>. Именно он указал на необходимость отличать меры юридической ответственности от мер защиты, отмечая при этом, что "цель мер защиты - принудить обязанное лицо выполнить обязанности, налагаемые на него законом или договором... Применение же мер юридической ответственности налагает на правонарушителя новую, специальную, императивную обязанность претерпевать лишения, испытывать правоограничения" <2>. Суть мер защиты удалось уловить Ю. Басину в следующем определении: "...защита есть совокупность мер государственного принуждения, направленных на обеспечение неприкосновенности права и ликвидацию его нарушения" <3>. Учение о мерах защиты способствует более глубокому изучению проблем государственного принуждения в отраслевых науках. Поэтому мы считаем целесообразным проводить разграничение между мерами защиты и мерами юридической ответственности (санкциями) и в муниципальном праве. Отличия между ними, на наш взгляд, состоят в следующем:

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. Свердловск, 1964. 226 с.

<2> Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. С.С. Алексеева. М.: Юрид. лит., 1987. С. 316.

<3> Басин Ю. Основы гражданского законодательства и защита субъективных прав граждан // Проблемы применения Основ гражданского законодательства и Основ гражданского судопроизводства СССР. Саратов, 1971. С. 56.

- меры защиты отличаются от мер ответственности отсутствием отрицательных последствий и государственного осуждения;

- меры защиты преследуют правовосстановительные цели, а меры ответственности, кроме того, направлены на наказание виновных;

- меры защиты и меры ответственности реализуются в различных процессуальных формах;

- основанием применения мер юридической ответственности является правонарушение (в совокупности всех его признаков), а применение мер защиты возможно и при отсутствии состава правонарушения.

Мерами защиты следует признавать средства правового воздействия, направленные на устранение препятствий к осуществлению права. В муниципальном законодательстве предусматривается применение ряда мер защиты для охраны муниципально-правовых отношений.

Во-первых, к ним следует отнести временное возложение отдельных полномочий органов местного самоуправления на органы государственной власти в связи с чрезвычайными ситуациями. Согласно п. 1 ч. 1 и ч. 4 ст. 75 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // РГ. 2003. 8 окт.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как видим, связывает отсутствие органов местного самоуправления, являющееся основанием для временного осуществления их полномочий органами государственной власти, только с чрезвычайными ситуациями. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <1> определяет чрезвычайную ситуацию как обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.

Для возникновения ответственности необходимо наличие состава правонарушения, в частности субъекта ответственности, чья деятельность (действие или бездействие) находится в причинной связи с возникшей ситуацией. Даже если допустить возможность привлечения к ответственности при отсутствии вины, требуется субъект, чья невиновная деятельность привела к неблагоприятным последствиям. В случае возникновения природной катастрофы такой субъект отсутствует.

Таким образом, в случае когда основанием временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления выступают катастрофы и иные обстоятельства непреодолимой силы, вмешательство не является мерой муниципально-правовой ответственности, так как отсутствует сам факт правонарушения. Мы разделяем мнение В.О. Лучина о том, что меры принуждения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, никак не связаны с юридической ответственностью <1>.

--------------------------------

<1> Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ, 2002. С. 273.

В этом случае никоим образом не ограничивается право населения на осуществление местного самоуправления, применение данной меры (меры защиты) направлено на поддержание управляемости в муниципальном образовании и предупреждение совершения общественно опасных действий в условиях стихийного бедствия, катастрофы или иной чрезвычайной ситуации, когда представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и не могут быть сформированы.

Во-вторых, мерой защиты, согласно ч. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", выступало вынесение письменного предупреждения о возможности роспуска представительного органа муниципального образования, а также о возможности отрешения от должности главы муниципального образования <1>. Вынесение предупреждения не связано с возложением новой дополнительной юридической обязанности на представительный орган местного самоуправления или главу муниципального образования, оно (предупреждение) направлено на выполнение "старой" обязанности, той, которую должны исполнить субъекты: отменить нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу. Если представительный орган местного самоуправления или глава муниципального образования отменяли изданные ими незаконные нормативные правовые акты, то и необходимость применения к ним мер ответственности в виде роспуска и отрешения от должности отпадала сама собой.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Под мерами пресечения понимаются меры государственного принуждения, применяемые в целях прекращения противоправных действий и предотвращения их вредных последствий. Согласно ч. 5 ст. 75 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", одновременно с решением о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается решение об изъятии субвенций из местного бюджета. Изъятие субвенций из местного бюджета является мерой пресечения, направленной на прекращение противоправных действий органами местного самоуправления. Нет субвенций - нет возможности израсходовать их по нецелевому назначению.

В связи с введением двухуровневой территориальной организации местного самоуправления в ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрена взаимная возможность передачи части своих полномочий органами местного самоуправления муниципального района и входящих в него поселений. Для передачи части своих полномочий органы местного самоуправления муниципального района и поселения должны заключить соглашение. Если муниципальное образование одного уровня не исполняет или ненадлежащим образом исполняет возложенные на него соглашением полномочия муниципального образования другого уровня при условии передачи необходимых для их осуществления финансовых ресурсов, то муниципальное образование, передавшее полномочия, отзывает их. Денежные средства, переданные в виде субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, возвращаются на тот уровень, с которого были переданы. В данном случае возвращение субвенций также представляет собой меру пресечения.

Муниципально-правовыми санкциями (мерами ответственности) следует считать закрепленные в муниципально-правовых нормах меры публичного принуждения, которые влекут неблагоприятные для правонарушителя последствия и применяются в особом процессуальном порядке. Меры муниципально-правовой ответственности включены в общеправовую систему мер публичного принуждения. Они представляют собой форму реагирования государства и общества на нарушение законодательства, регулирующего порядок осуществления местного самоуправления, и являются внешним материальным выражением публично-властного принуждения за совершение муниципального правонарушения.

В зависимости от инстанции ответственности (т.е. субъекта, перед которым наступает ответственность) муниципально-правовые санкции могут быть классифицированы следующим образом:

- выражающие ответственность перед населением муниципального образования - отзыв выборных лиц местного самоуправления, выражение недоверия;

- выражающие ответственность перед государством - роспуск представительного органа муниципального образования; отрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации); временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (введение временной финансовой администрации в муниципальном образовании).

В зависимости от круга лиц, на которых распространяется действие муниципально-правовых санкций:

- санкции, применяемые к депутатам представительного органа муниципального образования и членам выборного коллегиального органа местного самоуправления;

- санкции, применяемые к выборным должностным лицам местного самоуправления;

- санкции, применяемые к должностным лицам местного самоуправления, не являющимся выборными;

- санкции, применяемые к представительным органам муниципальных образований и к иным выборным коллегиальным органам местного самоуправления.

Муниципально-правовые санкции можно подразделить по правовым последствиям:

- санкции, которые всегда влекут досрочное прекращение полномочий органа или должностного лица местного самоуправления (отзыв, отрешение от должности, роспуск);

- санкции, не влекущие досрочное прекращение полномочий органа или должностного лица местного самоуправления (выражение недоверия, введение временной финансовой администрации и др.).

Большинство санкций индивидуальны для каждого вида юридической ответственности: замечание, выговор, увольнение характерны для дисциплинарной ответственности; лишение свободы на определенный срок, пожизненное лишение свободы, смертная казнь - уголовно-правовые санкции. Но есть и исключения: например, штраф и арест выступают одновременно и административно-правовыми, и уголовно-правовыми санкциями, что никоим образом не принижает их отраслевой специфики. Отзыв выборного лица местного самоуправления, роспуск представительного органа муниципального образования, отрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации) рассматриваются нами как муниципально-правовые санкции. Аналогичные по названию санкции применяются в отношении субъектов публичной власти на уровне субъектов Российской Федерации, но основанием их применения служит конституционный деликт, да и сама процедура их реализации предусматривается нормами конституционного права.

Несмотря на различные основания применения тех или иных муниципально-правовых санкций, все они имеют общую юридическую природу и характерную черту, заключающуюся в лишении субъекта муниципально-правовой ответственности полномочий по решению вопросов местного значения.

Для муниципально-правовой ответственности характерным является то, что не существует единой процедурной формы применения ее мер (санкций). Процессуальный порядок применения муниципально-правовых санкций зависит от их вида и устанавливается муниципальным законодательством. Основания и порядок отзыва населением выборных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законом, процедуры роспуска представительного органа муниципального образования, отрешения от должности главы муниципального образования (главы местной администрации), введения временной финансовой администрации в муниципальном образовании закреплены в соответствующих статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Это существенно отличает муниципально-правовые санкции от уголовно-правовых, административно-правовых, дисциплинарных, порядок применения которых вне зависимости от вида является единым.

Особенности муниципально-правовых санкций, механизмы их реализации в России и за рубежом станут предметом исследования в следующих параграфах. Мы остановимся на следующих ключевых проблемах: первая - адекватность муниципально-правовых санкций и механизмов их реализации, устанавливаемых российским законодательством, реалиям современной России, букве и духу Конституции, вторая - направления совершенствования нормативной базы, регулирующей муниципально-правовую ответственность.

§ 2. Отзыв выборных лиц местного самоуправления

Проблема ответственности выборных лиц местного самоуправления перед источником власти привлекает внимание ученых и практических работников в сфере местного самоуправления. Исследование отзыва как одной из мер муниципально-правовой ответственности перед населением муниципального образования продиктовано необходимостью ее активного использования, а также существующими пробелами в законодательстве по вопросам отзыва.

Зарубежный опыт свидетельствует, что негативная оценка отклоняющегося поведения и характер наступающих неблагоприятных последствий для выборных лиц местного самоуправления могут выражаться в такой мере муниципально-правовой ответственности, как отзыв выборных лиц местного самоуправления. Хотя в ряде демократических стран институт отзыва отсутствует, считается, что нерадивого депутата можно просто не избрать на следующих выборах. Депутат "должен следовать исключительно велениям своего разума и своей совести", он "не должен подпадать под возможное влияние каких-либо наставлений своих избирателей" <1>. Императивный депутатский мандат прямо запрещен законодательством ряда государств. Так, ст. 27 Конституции Франции устанавливает, что "всякий императивный мандат является недействительным" <2>. В ст. 77 Конституции земли Гессен сказано, что "депутаты являются представителями всего народа" <3>.

--------------------------------

<1> Прело М. Конституционное право Франции. М.: Изд. иностранной литературы, 1957. С. 453.

<2> Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1989. С. 37.

<3> Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1991. С. 107.

Отзыв выборных должностных лиц предусмотрен в законодательстве более трети штатов США. Для применения процедуры отзыва требуется разное число подписей: например, "25% от числа поданных голосов на последних выборах соответствующего должностного лица (Аляска, Алабама, Колорадо, Вашингтон, Висконсин) либо 12% от этого числа (Калифорния)" <1>.

--------------------------------

<1> Конституционное (государственное право) зарубежных стран: В 4 т. Т. 1 - 2. Часть общая / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: БЕК, 2000. С. 365.

Применяется отзыв в США нечасто из-за процедурных трудностей: подписи должны быть собраны в короткий срок в нотариально удостоверенной форме, к тому же в случае отклонения избирателями предложения об отзыве на инициаторов голосования возлагается возмещение расходов по его проведению.

В Японии на местном уровне гораздо более, чем на общенациональном, развиты демократические институты управления. Закон о местной автономии 1947 г. предусматривает право местных жителей на отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления.

Субъектами отзыва могут быть депутаты муниципального собрания либо глава органа местного самоуправления. Закон содержит целую главу, в которой определен механизм практического осуществления права на отзыв. Здесь установлены нормы сбора подписей под требованием принять к рассмотрению вопрос об отзыве: не менее 1/3 - при требовании отстранения главы органа местного самоуправления, депутата муниципального собрания (в последнем случае - 1/3 от числа избирателей по его выборному округу). Комитет по контролю за выборами, признав достаточность и достоверность такого требования, обязан назначить голосование. Требование удовлетворяется, если оно поддержано большинством принявших участие в голосовании избирателей.

На практике, однако, собрать необходимое число подписей местных жителей - задача не из легких. И даже если это произойдет, депутаты муниципального собрания имеют право выступить против законодательной инициативы граждан, посчитав ее неуместной. Проверки инспекционного комитета по запросу жителей не всегда результативны, так как зачастую проводятся формально. Вместе с тем обязательность публичного выражения официальной реакции местных властей на запрос делает саму инспекцию необходимой, что в ряде случаев само по себе может привести к желательной для граждан огласке ошибочных или несправедливых действий чиновников.

Статистика же свидетельствует, что в 1947 - 1983 гг. местные жители в Японии использовали свое право требовать отзыва глав органов местного самоуправления 516 раз, отзыва депутатов муниципальных собраний - 204. Один из ярких примеров проявления непосредственной демократии - отзыв в 1989 г. мэра г. Дзуси по требованию местных жителей, выразивших возмущение тем, что он поддержал план Управления национальной обороны о строительстве казарм для американских военнослужащих, для чего предлагалась вырубка лесного массива <1>.

Поиск по сайту: