Глава 2. ИНСТИТУТ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВЫХ САНКЦИЙ 8 страница

--------------------------------

<1> Устав муниципального образования "Город Киров" от 29 июня 2005 г. // Вятский край. 2005. 13 июля. N 130.

<2> Регламент Кировской городской Думы от 27 ноября 2002 г. // Архив Кировской городской Думы.

<3> Решение Кировской городской Думы от 28 декабря 2005 г. об утверждении "Положения о статусе депутата Кировской городской Думы и главы города Кирова" // Архив Кировской городской Думы.

Регламентом Мурашинской районной Думы Кировской области определяется процедура выражения недоверия главе района <1>. Районная Дума вправе выразить недоверие главе района, избранному из своего состава, в случае ненадлежащего исполнения им своих полномочий. Решение о выражении недоверия главе района не может быть принято в течение первых 12 месяцев со дня его избрания. Предложение о принятии решения о выражении недоверия главе района вносится одной третью голосов от установленной численности депутатов на основании невыполнения или ненадлежащего исполнения главой района своих обязанностей. Основания для внесения районной Думой предложения о выражении недоверия главе района должны быть подтверждены в заключении временной комиссии, специально образованной для рассмотрения данного вопроса.

--------------------------------

<1> Регламент Мурашинской районной Думы от 17 марта 2006 г. // Архив Мурашинской районной Думы.

Районная Дума обсуждает предложение о выражении недоверия главе района на основании заключения временной комиссии. При обсуждении вопроса о выражении недоверия главе района заседание ведет заместитель председателя районной Думы. Глава района вправе выступить с отчетом о своей деятельности. По предложению о выражении недоверия главе района проводится тайное голосование на том же заседании, где это предложение было принято к обсуждению.

Решение о выражении недоверия главе района носит для него рекомендательный характер для подачи заявления об отставке. Глава района вправе добровольно уйти в отставку на основании своего письменного заявления, оглашенного на заседании районной Думы. Решение об освобождении от должности главы района при поступлении личного заявления принимается большинством голосов от установленного числа депутатов на ближайшем заседании Думы. При этом освобождаемый от должности глава района не теряет свои депутатские полномочия.

В данном регламенте обращает на себя внимание, с одной стороны, четкая регламентация самой процедуры выражения недоверия главе района, с другой же стороны, трудно согласиться с правовым последствием выражения недоверия - рекомендация для подачи заявления об отставке. Как быть, если глава района, которому отказали в доверии, не захочет добровольно уйти в отставку? В этом случае теряется сам смысл данной санкции в связи с тем, что глава остается в должности. Но, с другой стороны, факт негативной публичной оценки деятельности главы района представительным органом сам по себе может рассматриваться как неблагоприятное правовое последствие для главы муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления является выборным органом, который обладает правом принимать от имени населения решения по вопросам местного значения. Институт выражения представительным органом местного самоуправления может распространяться, исходя из его конституционной природы, на лиц, получающих право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2003 г. N 19-П // СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. 2). Ст. 5101.

Применение такой санкции, как выражение недоверия органам и должностным лицам местного самоуправления, будет на практике эффективным, если в уставах муниципальных образований будут более четко определены правовые последствия выражения недоверия.

ДОСРОЧНОЕ ПЕРЕФОРМИРОВАНИЕ СОСТАВА ПОДОТЧЕТНОГО ОРГАНА

И СМЕЩЕНИЕ РУКОВОДИТЕЛЯ

Действующее российское законодательство предусматривает право представительных органов непосредственно формировать органы финансового контроля:

- Счетная палата Российской Федерации образуется Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетна ему <1>;

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

- Контрольно-счетная комиссия Липецкой области образуется Липецким областным Советом депутатов и подотчетна ему <1>;

--------------------------------

<1> Закон Липецкой области от 29 июня 1995 г. N 13-ЗО "О контрольно-счетной палате Липецкой области" // Липецкая газета. 1995. N 95. 1 июля.

- Контрольно-счетная палата муниципального образования "Город Киров" образуется городской Думой и подотчетна ей <1>.

--------------------------------

<1> Устав муниципального образования "Город Киров" от 29 июня 2005 г. // Вятский край. 2005. 13 июля. N 130.

Правовыми актами, закрепляющими статус соответствующих органов финансового контроля, предусматривается досрочное освобождение от должности их членов в случаях нарушения ими законодательства Российской Федерации или совершения злоупотреблений по службе, если за такое решение проголосует более половины от общего числа депутатов соответствующего представительного органа. Таким образом, мы видим, что представительные органы всех уровней публичной власти имеют право не только формировать подотчетные им органы финансового контроля, но и применять к ним такую меру ответственности, как досрочное переформирование.

Переформирование контрольного органа муниципального образования следует считать муниципально-правовой санкцией, так как основанием ее применения является ненадлежащее осуществление ее членами полномочий по решению вопросов местного значения в сфере осуществления муниципального финансового контроля и контроля за управлением и распоряжением имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Данная санкция применяется для того, чтобы обеспечить определенное поведение подотчетного органа.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ч. 14 ст. 35 устанавливает, что организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования может осуществлять председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава. При закреплении такой организационной модели в уставах муниципальных образований, как правило, предусматривается право представительного органа муниципального образования смещать своего руководителя.

Так, председатель муниципального Совета Тутаевского муниципального района Ярославской области может быть досрочно освобожден от должности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей по инициативе одной или нескольких постоянных комиссий муниципального Совета Тутаевского муниципального района, группы депутатов численностью не менее 1/4 от установленного числа депутатов при условии внесения инициаторами в муниципальный Совет Тутаевского муниципального района письменного мотивированного обоснования. Решение муниципального Совета Тутаевского муниципального района о досрочном освобождении председателя муниципального Совета Тутаевского муниципального района от должности считается принятым, если за него проголосовало более половины от избранного числа депутатов муниципального Совета Тутаевского муниципального района <1>.

--------------------------------

<1> Устав Тутаевского муниципального района Ярославской области от 9 февраля 2006 г. // Берега. 2006. 24 фев. N 13.

Председатель Крутинского районного Совета Омской области избирается тайным голосованием простым большинством голосов от установленного числа депутатов. Его полномочия могут быть прекращены досрочно в случае принятия районным Советом решения о переизбрании председателя Совета. С инициативой о переизбрании председателя районного Совета может выступить группа депутатов в количестве не менее 1/3 от установленного числа депутатов. Решение об освобождении председателя от должности принимается тайным голосованием большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов <1>.

--------------------------------

<1> Устав Крутинского муниципального района Омской области от 27 июня 2005 г. // Ваша сельская трибуна. 2005. 28 сент. N 78.

Как указал в одном из своих решений Верховный Суд Российской Федерации, "освобождение представительным органом местного самоуправления председателя этого органа от должности не противоречит действующему законодательству. Председатель районного Собрания избирается из числа депутатов не как должностное лицо местного самоуправления для решения вопросов местного значения, а как должностное лицо представительного органа местного самоуправления, в компетенцию которого входит лишь организация деятельности районного Собрания в соответствии со ст. 22.1 Устава Долинского района. В п. "ж" ст. 9 Закона Сахалинской области "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Сахалинской области" предусмотрено право депутата на заседании представительного органа местного самоуправления ставить вопрос о доверии составу образованных или избранных представительным органом местного самоуправления органов или избранным, назначенным или утвержденным им должностным лицам" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2001 г. // БВС РФ. 2001. N 12.

На наш взгляд, при закреплении в Уставе муниципального образования такой санкции, как смещение руководителя представительного органа муниципального образования, необходимо четко определить:

1) основание применения данной санкции;

2) субъекты, инициирующие смещение;

3) форму выражения инициативы о смещении;

4) гарантии освобождаемого от должности лица.

В этом случае смещение председателя представительного органа не будет являться фактором, дестабилизирующим муниципальную власть.

Правовые основы досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления заложены в ч. 3 ст. 45 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в которой указано, что нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления. В названной статье данные меры ответственности предусматриваются как самостоятельные. Вместе с тем, как отмечает Е.С. Шугрина, не определена процедура привлечения к ответственности, отсутствует взаимосвязь с иными статьями Закона, в том числе в части досрочного прекращения полномочий. Так, в ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ содержится закрытый перечень оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, где данное основание отсутствует. В то же время в ч. 3 ст. 45 этого Закона говорится не о представительном, а о выборном органе местного самоуправления. Поэтому более подробно данный вопрос должен быть урегулирован в уставе муниципального образования <1>.

--------------------------------

<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учеб. М.: Норма, 2010. С. 344.

Вышеназванные муниципально-правовые санкции, на наш взгляд, призваны сделать муниципальную власть в лице ее органов и должностных лиц более ответственной перед населением муниципального образования. В сфере нормативно-правового регулирования целесообразно было бы включение в уставы муниципальных образований прямого указания не только на подотчетность и подконтрольность органов и должностных лиц местного самоуправления населению и представительному органу муниципального образования, но и на конкретные основания применения представительным органом муниципального образования муниципально-правовых санкций.

Заключение

Модернизация современного российского права и развитие законодательства обусловлены динамикой общественного развития. Это объективные процессы, с которыми непосредственно связана дифференциация юридической ответственности на виды. В научной литературе высказано несколько позиций по данному вопросу. В ходе исследования нами были проанализированы объективные критерии (основания) классификации видов юридической ответственности в целом и основания классификации видов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в частности. Главное, что каждая из них имеет право на существование, и на разных этапах научного познания, а также в целях более эффективного правотворчества нужно использовать разные подходы к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством выступает в негативно-ретроспективном виде. Она выражается в отстранении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления от реализации ранее возложенной компетенции по решению вопросов местного значения и в применении к ним соответствующих муниципально-правовых санкций.

Под муниципально-правовой ответственностью предлагается понимать закрепляемую муниципально-правовыми нормами обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления, ненадлежащим образом осуществляющих полномочия по решению вопросов местного значения, отвечать за свои противоправные деяния и претерпевать действие муниципально-правовых санкций, налагаемых на них уполномоченной инстанцией.

Институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления носит комплексный характер, он включает в себя помимо муниципально-правовой ответственности также уголовную, административную, дисциплинарную, материальную, конституционно-правовую и гражданско-правовую ответственность.

Результатом исследования стало обоснование нового подхода к разграничению муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности: не по субъекту, перед которым она наступает, а по объекту посягательства. Муниципально-правовая ответственность призвана охранять муниципально-правовые отношения, возникающие в сфере решения вопросов местного значения - сфере исключительного ведения местного самоуправления. Конституционно-правовая ответственность направлена прежде всего на защиту конституционно-правовых отношений, которые в свою очередь связаны с осуществлением государственной власти. В случаях ненадлежащего осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления функций государственной власти (в сфере отдельных переданных государственных полномочий) для них наступает конституционно-правовая ответственность.

Муниципально-правовые нормы (как и любые правовые нормы) действенны только тогда, когда они обеспечены эффективными мерами государственно-принудительного воздействия - санкциями, форма реализации которых и есть форма реализации ответственности. В диссертационном исследовании муниципально-правовые санкции рассматриваются как форма реализации ответственности в системе местного самоуправления.

Муниципально-правовыми санкциями (мерами ответственности) следует считать закрепленные в муниципально-правовых нормах меры публичного принуждения, применяемые к органам и должностным лицам местного самоуправления за совершение муниципального правонарушения, которые влекут неблагоприятные для правонарушителя последствия и применяются в особом процессуальном порядке.

В зависимости от инстанции ответственности (т.е. субъекта, перед которым наступает ответственность) муниципально-правовые санкции могут быть классифицированы следующим образом:

1) выражающие ответственность перед населением муниципального образования - отзыв выборных лиц местного самоуправления, выражение недоверия;

2) выражающие ответственность перед государством - роспуск представительного органа муниципального образования; отрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации); временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (введение временной финансовой администрации в муниципальном образовании).

В зависимости от круга лиц, на которых распространяется действие муниципально-правовых санкций:

1) санкции, применяемые к депутатам представительного органа муниципального образования и членам выборного коллегиального органа местного самоуправления;

2) санкции, применяемые к выборным должностным лицам местного самоуправления;

3) санкции, применяемые к должностным лицам местного самоуправления, не являющимся выборными;

4) санкции, применяемые к представительным органам муниципальных образований и к иным выборным коллегиальным органам местного самоуправления.

Муниципально-правовые санкции можно подразделить по правовым последствиям:

1) санкции, которые всегда влекут досрочное прекращение полномочий органа или должностного лица местного самоуправления (отзыв, отрешение от должности, роспуск, удаление в отставку главы муниципального образования);

2) санкции, не влекущие досрочное прекращение полномочий органа или должностного лица местного самоуправления (выражение недоверия, введение временной финансовой администрации и др.).

Муниципально-правовые санкции (меры ответственности) следует отличать от мер защиты. Мерами защиты следует признавать юридические средства правоохранительного характера, преследующие исключительно правовосстановительные цели, направленные на устранение препятствий к осуществлению права, применение которых возможно при отсутствии состава правонарушения.

Замена тотального государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в нашей стране повлекла за собой формирование урегулированного правом механизма ответственности указанных органов и лиц перед государством. В связи с этим интересным и полезным стало изучение опыта зарубежных стран, во многих из которых элементы общественной теории местного самоуправления, основанной на принципе признания свободы осуществления своих задач местными сообществами, благополучно сочетаются с элементами государственной теории, в которой местное самоуправление рассматривается как нижнее звено единой общегосударственной системы управления.

В работе рассмотрен исторический опыт реализации мер ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в России, выявлена преемственность отдельных механизмов.

Практическим результатом проведенного исследования являются предложения по развитию и совершенствованию законодательства, регулирующего институт муниципально-правовых санкций.

1. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должна устанавливаться обязанность назначения новых выборов в связи с роспуском представительного органа муниципального образования или отрешением от должности главы муниципального образования. Этот момент нашел свое отражение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. "По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где указано, что досрочное прекращение полномочий представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должно сопровождаться одновременным назначением муниципальных выборов.

2. Следует учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, высказанную в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" <1>, согласно которой за отзыв выборного лица местного самоуправления должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано. То есть выборное лицо местного самоуправления, если оно избрано по системе относительного большинства, может быть отозвано также по системе относительного большинства. Кроме того, теоретически возможна ситуация, когда "не менее половины всех зарегистрированных в муниципальном образовании избирателей" будет меньше, чем число граждан, проголосовавших в свое время за это лицо. Оговорка о такой возможности и вышеуказанная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации должны быть включены в текст Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

--------------------------------

<1> РГ. 2002. 10 апр.

3. При решении такого вопроса, как определение инстанции ответственности в связи с отзывом выборных лиц местного самоуправления, необходим единый подход. Предлагаем население муниципального образования определять как совокупность избирателей соответствующего избирательного округа.

4. В случае использования главой муниципального образования или главой местной администрации права на обжалование акта об отрешении от должности должно приостанавливаться решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности. Тем более что суд должен принять решение по жалобе в очень короткий срок - не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

5. В п. 1 ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не определяется, кто должен обратиться в суд для установления факта неисполнения решения суда представительным органом муниципального образования по отмене незаконного нормативного правового акта. Представляется целесообразным возложить данную обязанность на соответствующие органы прокуратуры.

Реформа местного самоуправления и сопутствующие ей изменения в муниципальном законодательстве ставят перед теорией и практикой муниципально-правовой ответственности новые проблемы, пути решения которых еще предстоит найти.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрел право схода граждан в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, осуществлять полномочия, отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, в том числе и по принятию муниципальных правовых актов. В случае принятия представительным органом муниципального образования муниципального правового акта, противоречащего законодательству, и непринятия мер по его отмене он может быть распущен законом субъекта Российской Федерации по ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Как привлечь к ответственности сход граждан, действующий неправомерно, в частности не отменяющий признанный судом незаконным муниципальный правовой акт или уклоняющийся от решения вопросов местного значения?

Для решения данной проблемы предлагается законодательное закрепление новых муниципально-правовых санкций в отношении схода граждан как своеобразного первичного органа населения в системе местного самоуправления: временное осуществление органами местного самоуправления муниципального района (в состав которого входит данное сельское поселение) исключительных полномочий схода граждан либо лишение сельского поселения статуса муниципального образования в форме упразднения.

Муниципальное право обладает достаточным арсеналом муниципально-правовых санкций. Главное - сделать механизмы их реализации работоспособными. В целом же совершенствование оснований и порядка применения муниципально-правовых санкций должно вести к повышению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при оптимальном сочетании государственного контроля и контроля гражданского общества.

Приложения

Приложение 1

Использование законодателем термина "ответственность" в

Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Приложение 2

Поиск по сайту: