Выводы и рекомендации

1. На протяжении 1993–2003 гг. приватизация в России прошла три этапа, отличающихся поставленными целями, задачами и методами:

- первый этап – массовая (так называемая ваучерная) приватизация (1992–1994 гг.). Основная задача – создание широкого круга собственников, в основном мелких акционеров, посредством безвозмездной передачи государственной собственности;

- второй этап – денежная приватизация (1994–1999 гг.). Основная задача – пополнение доходной части бюджетов, привлечение в российскую экономику стратегических инвесторов, повышение эффективности приватизации.

- третий этап – совершенствование правовых основ распоряжения государственной собственностью (1999–2003 гг.).

2. Приватизация объективно стала одним из важнейших системно-институциональных преобразований в экономике России.

В результате приватизации в короткие сроки в России сформировались негосударственный сектор экономики и новые рыночные институты корпоративного сектора экономики (акционерные общества, рынок ценных бумаг, система институциональных инвесторов, банки, страховые компании), произошло перераспределение формальных прав собственности на приватизированное имущество при относительном минимуме социальных конфликтов.

Несмотря на то что к концу 90-х годов ХХ века в целом была решена задача изменения форм собственности (более 58,9% предприятий стали частными), ряд стратегических целей приватизации достигнут не был:

- не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;

- структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективности деятельности предприятий;

- привлеченных в процессе приватизации инвестиций оказалось недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;

- в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.

3. Приватизация 1993-2003 гг. проводилась на основании решений органов государственной власти и положений действовавших в тот период нормативных правовых актов.

Оценивая целесообразность принятия решения о начале массовой приватизации, необходимо учитывать тот факт, что спонтанная приватизация тысяч предприятий в России началась еще на рубеже 1980-1990-х годов и проводилась зачастую силовыми и криминальными методами.

4. В федеральных органах законодательной и исполнительной власти отсутствовал реальный консенсус в отношении выбора приватизационной модели, а также методов и процедур ее реализации, поэтому законодательство на всем протяжении 90-х годов объективно носило внутренне противоречивый, непоследовательный характер, а приватизационная практика не соответствовала декларируемой идеологии (формирование эффективного собственника, повышение эффективности деятельности предприятий и создание социально ориентированной рыночной экономики, привлечение иностранных инвестиций и т.п.).

До последнего времени законодательная база постоянно отставала от реальных процессов приватизации, не обеспечивала возможностей для контроля приватизационных сделок, не позволяла эффективно противодействовать новым формам экономической преступности. Недостатки законодательства создавали препятствия для достижения стратегических целей приватизации и косвенно повлияли на формирование в обществе представлений о несправедливости и нелегитимности ее результатов.

Тем не менее недостаточность и неполнота законодательной базы не являются основанием для отмены либо пересмотра итогов приватизации 1993-2003 годов.

С правовой точки зрения здесь работает общее правило презумпции законности нормативного акта: если нормативный акт являлся действующим, не был оспорен и не утратил силу ввиду установленного судом несоответствия Конституции Российской Федерации, то принятые в соответствии с ним решения также являются законными.

5. Согласно общепризнанным международно-правовым принципам ответственность за имевшие место негативные последствия приватизации полностью лежит на публичной власти.

Такая позиция неоднократно излагалась в решениях Конституционного суда Российской Федерации, в частности, в Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 3 ноября1998 г. № 25-П: «Установление права на приватизацию осуществляется публичной властью. В то же время, закрепляя в законе это право, государство обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией Российской Федерации».

6. Вывод о легитимности приватизации в целом не означает объявления «заочной амнистии» лицам, совершившим нарушения в этой сфере.

Необходимо продолжить тщательное изучение практики применения органами государственной власти приватизационного законодательства и законности осуществления конкретных сделок в период 1993-2003 гг. На основании выявленных и доказанных фактов необходимо в судебном порядке обеспечить восстановление нарушенных прав законного собственника – государства.

В зависимости от тяжести последствий совершенных противоправных действий и сроков их давности формы восстановления нарушенных прав законного собственника могут быть различными. Речь может идти как о безусловном возвращении государству незаконно приватизированного имущества, так и о разного рода компенсационных возмещениях (например, за недооцененную собственность, за невыполненные инвестиционные условия сделок и пр.)

Возврат незаконно приватизированного имущества государству не является национализацией, поскольку, исходя из статьи 301 Гражданского кодекса Российской Федерации, каждый законный собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения.

7. Одной из причин массового нарушения законности в процессе приватизации является отсутствие эффективной системы внешнего государственного контроля.

Счетная палата была создана только в 1995 году, когда этап массовой приватизации был завершен. Нормы закона о привлечении органа государственного контроля к предприватизационной оценке активов не выполнялись.

Несмотря на серьезный прогресс в законодательном наведении порядка в сфере приватизации в 2001-2003 годах, государственный контроль приватизации по-прежнему носит внутренний характер, поскольку и контролеры, и контролируемые входят в единую систему исполнительной власти.

Такое положение дел не соответствует международным стандартам. Поскольку речь идет о продаже государственного имущества, общество и государство нуждаются в независимом подтверждении того, что процесс приватизации был осуществлен законно и должным образом. Поэтому согласно Руководству ИНТОСАИ по стандартам аудита приватизации (1998 г.) приватизация государственных активов на всех этапах должна быть открыта для независимого, то есть внешнего государственного финансового контроля.

8. На практике приватизация государственной собственности сопровождалась многочисленными нарушениями как со стороны федеральных органов государственной власти, их уполномоченных представителей, так и руководителей приватизируемых предприятий, что приводило, в частности, к незаконному отчуждению объектов государственной собственности, в том числе имеющих стратегическое значение, в пользу российских и иностранных лиц по заниженным ценам.

Выявленные проверками Счетной палаты и подтвержденные факты дают правовые основания для признания в судебном порядке с учетом срока исковой давности недействительными отдельных сделок купли-продажи государственных предприятий, имущественных комплексов, государственных пакетов акций, приватизация которых проведена с нарушением закона.

С правовой точки зрения в ряде случаев речь может идти о процессе восстановления нарушенных прав собственника (государства), что предполагает осуществление определенных юридических и административных действий.

9. Характерной особенностью приватизации явилось занижение стоимости активов приватизируемых предприятий, что приводило к неправильному установлению цены приватизационной сделки и недополучению федеральным бюджетом средств за проданное имущество. В ходе приватизации применялась методика оценки, которая не позволяла реально оценить стоимость отчуждаемых государственных активов. В некоторых случаях оценка фактически вообще не проводилась.

В стоимость имущества приватизируемых предприятий не включались нематериальные активы (научные разработки, проекты, патенты и т.д.), распоряжение принадлежащей государству интеллектуальной собственностью осуществлялось акционерными обществами, созданными на базе государственных предприятий, безвозмездно и бесконтрольно, чем государству был нанесен значительный ущерб.

Очевидна необходимость разработки механизмов возможных компенсационных возмещений за недополучение бюджетом средств от продажи государственных активов вследствие недооценки либо намеренного занижения стоимости приватизированных предприятий, а также за невыполнение новыми собственниками существенных условий приватизационных сделок.

Единичные случаи участия Счетной палаты в предприватизационном контроле позволили улучшить качество оценки стоимости активов приватизируемых предприятий. Так, например, проведение проверки предпродажной подготовки реализации на коммерческом конкурсе с инвестиционными условиями находящихся в федеральной собственности 328036 тыс. акций ОАО «Оренбургская нефтяная акционерная компания» позволило дополнительно получить в доходы федерального бюджета 654,25 млн долл. США.

10. Отсутствие долгосрочной приватизационной политики государства привело к тому, что акции стратегически важных предприятий оказались скуплены иностранными фирмами (например, акции ОАО «Пермские моторы» в объеме 13,24 %, акции ОАО «АНТК им. А.Н.Туполева» в объеме 26,7 % и т.д.).

Надежды на инвестиционную активность иностранных инвесторов не оправдались, более того, было отмечено падение уровня производства и социальной защиты работников на предприятиях, где иностранные инвесторы имели контрольные пакеты акций.

11. Неурегулированным остался вопрос о приватизации государственного имущества, находящегося за пределами Российской Федерации. Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» не включает в сферу своего регулирования отношения по отчуждению государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации. Другие нормативные правовые акты до настоящего времени не приняты.

12. Формальное разгосударствление и передача контроля над собственностью в частные руки не привели к достижению целей, которые были определены в Государственной программе приватизации – формированию «эффективного собственника» и созданию социально ориентированной рыночной экономики.

Критически важная проблема корпоративного управления приватизированными предприятиями не была учтена в процессе приватизации. Собственник зачастую не имел надлежащих навыков организации и управления крупным производством в условиях рыночной экономики, необходимого уровня культуры ведения нового бизнеса. Это не способствовало повышению эффективности производства и не оказывало положительного влияния на структурную перестройку экономики.

Государство также не смогло стать эффективным собственником. Несмотря на крупные пакеты акций нефтегазовых и иных энергетических компаний, принадлежащих государству, эти акционерные общества являлись самыми крупными неплательщиками налогов в бюджеты, при этом имели большое количество льгот и преференций, выданных Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации не сформировало эффективную систему управления пакетами акций, находящимися в федеральной собственности, а отсутствие контроля и мониторинга за работой акционерных обществ со смешанной собственностью (с участием государственного и частного капитала) привело к размыванию государственных пакетов акций и понижению их стоимости. Институт государственных представителей в органах управления акционерных обществ с государственными пакетами акций оценивается как неэффективный.

13. Социальная эффективность приватизации оказалась крайне низкой. Принципы равенства граждан при осуществлении массовой приватизации и учет интересов и прав всех слоев населения не были соблюдены.

Предоставление трудовым коллективам льгот при приватизации государственных предприятий, в особенности высокодоходных, связанных с эксплуатацией национальных богатств России (нефтегазовая отрасль, нефтехимия, горнорудная, цветная металлургия, лесная, целлюлозно-бумажная промышленность), привело к необоснованному обогащению руководства и менеджмента таких предприятий, и резкому падению уровня жизни остальных слоев населения, не связанных с данными производствами (социальная сфера, образование, наука, культура, здравоохранение).

Способ проведения приватизации разрушал и без того непрочный социальный капитал, расширял возможности для коррупции и ренто-ориентированного поведения, не позволял создать в полном объеме экономические основы новой системы социальной защиты населения и поддержания социальной стабильности в обществе. По уровню и качеству жизни граждан Россия по-прежнему значительно отстает от экономически развитых стран.

14. В рамках действующего законодательства (с минимальными новациями) могут быть разработаны и осуществлены механизмы перераспределения собственности, которые позволят продемонстрировать усилия государства по восстановлению социальной справедливости и дополнительно гарантировать права собственников.

В частности, необходимо обеспечить реализацию принципа подконтрольности приватизационных сделок на всех этапах (от предприватизационной подготовки активов до контроля исполнения новым собственником взятых на себя обязательств).

Это положение соответствует международным стандартам и опыту большинства развитых зарубежных стран. Так, согласно Руководству ИНТОСАИ по наилучшим стандартам аудита приватизации (1998 г.), рекомендациям международных организаций, а также сложившейся мировой практике, анализ приватизационных сделок безусловно входит в полномочия высших органов финансового контроля, поскольку продаваемые активы являются общественным достоянием, а общественность нуждается в независимых гарантиях того, что процесс приватизации произведен должным образом и что налогоплательщик в итоге получил правильную цену.

15. Изменение приоритетов государственной политики в области приватизации и необходимость наведения порядка в приватизационных процедурах привели к принятию в 2001-2003 гг. нового Федерального закона о приватизации и целого ряда нормативных актов, конкретизирующих его положения. Фактически с 2003 г. начинается отсчет нового, современного этапа приватизации в Российской Федерации, основная цель которого – устранение негативных тенденций, сложившихся на предыдущих этапах реформ в этой сфере, и кардинальное повышение эффективности управления государственным имуществом в целом.

Однако тот факт, что «символическая черта» под итогами приватизации государством публично не подведена, приводит к реальным негативным последствиям для экономики (занижение инвестиционных рейтингов Российской Федерации и ее регионов; отсутствие уверенности в стабильности правовых основ приватизации и в предсказуемости действий государства приводит к росту недоверия инвесторов и предпринимателей, является одним из факторов низкой налоговой дисциплины и пр.).

В целях совершенствования правовой базы и институциональных основ приватизации Счетная палата по итогам проведенного экспертно-аналитического мероприятия подготовила следующие рекомендации Федеральному Собранию Российской Федерации, Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации:

1. Основными направлениями дальнейшего совершенствования правовых и институциональных условий приватизации государственной собственности считать следующие:

- обеспечение незыблемости прав собственности добросовестных приобретателей на приватизированные активы;

- обеспечение публичности и транспарентности процедур приватизации;

- развитие эффективно действующей судебной системы как одного из элементов институционального обеспечения гарантий соблюдения и защиты прав собственности в процессе приватизации;

- развитие эффективного корпоративного управления, основанного на прозрачности информации о работе предприятия, соблюдении международных правил и стандартов финансовой отчетности и контроля, широком применении аудита на основе постоянно улучшающихся стандартов аудиторской деятельности, ограничении экономических рисков в работе предприятий в качестве одного из важнейших инструментов повышения конкурентоспособности предприятий;

- поощрение роста венчурных капиталов, предприятий, основанных на высокорискованном финансировании (в связи с тем, что «утечка мозгов» не позволяет идти по всему фронту внедрения новых технологий, целесообразно усилия сосредоточить на 8-10 наиболее перспективных направлениях), студенческого инновационного бизнеса, сокращение количества бюрократических барьеров при создании предприятий.

2. При разработке стратегии и прогнозных планов приватизации государственного имущества учитывать следующие принципы:

- индивидуальный подход к приватизации предприятий, выпускающих уникальную продукцию;

- адекватная оценка стоимости приватизируемого имущества;

- прозрачность и точность информации о структуре собственности и составе ее владельцев.

При включении предприятий в перечень стратегически важных объектов, подлежащих приватизации, необходимо запретить отчуждение имущества, в том числе объектов интеллектуальной собственности таких предприятий, без согласия Правительства Российской Федерации.

В целях обеспечения эффективности корпоративного управления со стороны государства не следует сохранять миноритарные пакеты акций в компаниях, если к этому нет особых оснований с точки зрения общегосударственных интересов. Если по какой-либо причине необходимо сохранить долю участия государства в акционерном обществе, то целесообразно стремиться к получению мажоритарного (контрольного) пакета акций. Управление всем государственным пакетом акций конкретной компании должно быть сконцентрировано в руках одного органа исполнительной власти. Выпуск «золотой акции» в стратегически важных компаниях является разумной альтернативой сохранению пакетов акций в собственности государства.

Необходимо стремиться к сохранению оптимального количества предприятий с государственной формой собственности, пакетов акций в акционерных обществах с участием государства для производства продукции стратегического назначения и оказания государственных услуг.

В Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (1999 г.) целесообразно внести дополнения, направленные на учет региональной специфики при приватизации федеральной собственности, особенностей приватизации земельных, водных и лесных ресурсов, а также на обеспечение социальной направленности приватизационных мероприятий.

3. В целях защиты интересов государства в процессе приватизации необходимо совершенствовать законодательство в следующих областях:

- в соответствии со статьей 212 Гражданского кодекса Российской Федерации разработать и принять закон об имуществе, которое может находиться только в государственной собственности, предусмотреть исходя из конституционных норм объекты собственности, которые не подлежат приватизации;

- внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», так как анализ показывает, что в современной редакции данный закон предусматривает упрощенный механизм процедуры банкротства, открывает широкие возможности для нового передела собственности путем криминального банкротства предприятий, включающего в себя неправомерные действия при банкротстве, преднамеренное или фиктивное банкротство – данный способ «приватизации» нередко применяется в отношении предприятий, которые обладают ценным имуществом и порой являются единственным производителем уникальной продукции;

- внести изменения в Федеральный закон «Об оценочной деятельности», а также в другие нормативные правовые акты с целью использования в практике оценочной деятельности новых современных стандартов оценки нематериальных государственных активов: интеллектуальной собственности, созданной за счет бюджетных средств, брендов и т.п.

- законодательно закрепить критерии отнесения государственных предприятий к конкретному виду собственности, типы этих предприятий, статус их руководящих работников и трудовых коллективов;

- законодательно определить ограничения для приватизации объектов, включенных в Реестр объектов культурного наследия Российской Федерации;

- законодательно определить меры, направленные на стимулирование предприятий различных форм собственности в случаях размещения государственных заказов, связанных с мобилизационной подготовкой экономики;

- разработать проект федерального закона, направленный на разграничение прав собственности на земли федерального значения, субъектов Российской Федерации и муниципальные;

- разработать проект федерального закона «О процедурах национализации и муниципализации», устанавливающий правовые основы, принципы и порядок возмездного отчуждения государством и местными органами власти имущества частных собственников в целях обеспечения обороноспособности и экономической безопасности государства;

- законодательно регламентировать порядок приватизации имущества, составляющего казну Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (за исключением имущественных комплексов государственных предприятий и пакетов акций);

- законодательно урегулировать процедуры осуществления внешнего государственного контроля за ходом приватизации и постприватизационным развитием предприятий, включая стадии разработки и выполнения прогнозных планов (программ) приватизации, подготовки государственного имущества к приватизации; непосредственной реализации приватизационных процедур; анализа выполнения новым собственником взятых обязательств;

- предложить Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос о подготовке проекта федерального закона, определяющего особенности приватизации объектов социальной сферы.

4. Осуществить инвентаризацию объектов государственной собственности, разработать и принять федеральный закон «О порядке разграничения собственности на федеральную, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную», создав систему государственного учета объектов государственной недвижимости, кадастры объектов федеральной собственности, объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, объекты муниципальной собственности.

При разграничении предметов совместного ведения учитывать, что в целях сохранения единства Федерации и обеспечения баланса интересов федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации целесообразно перенести акцент с материального разделения объектов собственности на юридическое разграничение правомочий собственника.

5. Обеспечить разработку и реализацию системы мер, способствующих росту результативности в раскрытии экономических преступлений, совершенных в процессе приватизации конкретных объектов государственной собственности и в восстановлении нарушенной законности.

6. С целью совершенствования механизмов защиты прав инвесторов предусмотреть необходимость:

- законодательного установления ограничений размеров возможного участия иностранных инвесторов в уставных капиталах предприятий сырьевых и оборонных отраслей экономики;

- создания системы информирования потенциальных иностранных инвесторов о секторах экономики, приоритетных для долгосрочных иностранных инвестиций, а также планах, сроках и порядке приватизации предприятий в этих секторах экономики;

- формирования системы консультационного сопровождения инвестиционных проектов, в первую очередь в юридической и маркетинговой сферах;

- создания государственного профессионального центра по привлечению иностранных инвестиций в экономику страны, прежде всего для развития малого и среднего бизнеса.

7. В связи с планируемым вступлением России в ВТО, а также с целью уменьшения негативного влияния оффшорной торговли, толлинга, утечки капитала за рубеж, повышения стоимости промышленных активов приватизированных предприятий и ликвидности прав собственности разработать план мероприятий по оценке (переоценке) стоимости приватизированных предприятий в соответствии с методикой, принятой в практике стран с развитой рыночной экономикой.

Целесообразно также обеспечить развитие и внедрение в практику всеобъемлющих надзорных механизмов со стороны государства, усиление внутреннего и внешнего контроля в следующих областях:

- демонополизации экономики через развитие и внедрение в практику норм антимонопольного законодательства, при этом в первую очередь обратить внимание на реструктуризацию и демонополизацию сырьевого сектора экономики;

- контроля уплаты налоговых и неналоговых доходов в бюджеты со стороны частных и смешанных компаний;

- контроля использования государственной собственности и иных государственных активов;

- качества корпоративного управления компаний, в том числе прозрачности их отчетности (ужесточение законодательства через введение норм «непредоставление компанией отчетности – нарушение закона»).

8. Предложить Правительству Российской Федерации в целях повышения эффективности государственного управления в корпоративном секторе экономики рассмотреть вопрос о реорганизации системы управления государственными пакетами акций, в том числе – о создании специального агентства по управлению государственными пакетами акций и введении института государственных менеджеров по корпоративному управлению государственным пакетом акций.

Включить в реестр государственных служащих новую должность – менеджер по корпоративному управлению государственным пакетом акций,

Кроме того, меры по повышению эффективности управления государственными пакетами акций считать приоритетными и при приватизации федеральных государственных унитарных предприятий.

9. Рассмотреть вопрос о возможности создания федерального фонда архивных документов по результатам приватизации предприятий федеральной формы собственности, в том числе отнесенных к стратегически важным объектам, независимо от органа, осуществлявшего приватизацию.

10. Обеспечить изучение, адаптацию и использование в отечественной практике международно признанных стандартов внешнего государственного контроля приватизации, включая законодательное закрепление участия высших органов государственного финансового контроля во всех этапах приватизационного процесса – от экспертизы предпродажной оценки государственных активов до контроля за послеприватизационным развитием предприятий.

11. Активизировать работу по внедрению в практику деятельности российских предприятий международных стандартов финансовой отчетности, являющихся важнейшим элементом системы корпоративного управления, обеспечивающим достоверность, объективность и прозрачность информации, и позволяющих применить новые подходы к реальной рыночной оценке активов российских предприятий и организаций, а значит, повысить стоимость российской экономики в целом.

12. В сфере приватизации земли необходимо до начала широкомасштабных продаж отработать процедуры разграничения прав собственности на землю, создать инфраструктуру рынка земли, включая систему квалифицированных посредников в лице земельных банков.

При принятии новых нормативных правовых актов в развитие Земельного кодекса Российской Федерации в части приватизацию земли ввести следующие нормы прямого действия:

- осуществление приватизации земли по ценам не ниже ее кадастровой стоимости;

- необходимость резервирования земель для государственных и муниципальных нужд;

- запрет на приватизацию земель приграничных территорий (в том числе отдельных островов) иностранными гражданами и юридическими лицами (в том числе запрет на сделки с землей, осуществленные с помощью подставных лиц);

- запрет на приватизацию земель особо охраняемых территорий, в первую очередь водоохранных зон рек и водоемов.

13. Сохранить и развить принцип сохранения лесов и лесных земель в федеральной государственной собственности, установив приоритет экологической функции лесов над сырьевой на всей территории России.

14. Использовать для привлечения инвесторов к процессам приватизации такие формы участия, как гринфилд-проекты, контракты на управление и содержание объектов, концессионные контракты.

Поиск по сайту: