Проблемы названия отрасли права

Изучаемая отрасль права имеет официальное название – «экологическое право». Так она именуется в номенклатуре специальностей на присуждение Государственным высшим аттестационным комитетом РФ ученых степеней. Государственный образовательный стандарт утвержден Министерством общего и профессионального образования РФ также по экологическому праву. В соответствии с решениями юридических факультетов университетов соответствующие кафедры называются кафедрами экологического права. Например, на юридическом факультете МГУ имени М.В. Ломоносова – кафедра экологического и земельного права, в Московской государственной юридической академии существует кафедра аграрного и экологического права, в Академическом правовом университете при Институте государства и права РАН создана кафедра экологического, земельного и аграрного права.

Что касается соответствующей отрасли законодательства, то ее официальное название не совпадает с названием отрасли права. В Общеправовом классификаторе отраслей законодательства отрасли, относящиеся к сфере взаимодействия общества и природы, названы: «законодательство об охране окружающей среды», «законодательство о земле», «законодательство о недрах» и т.д.*

__________________________

* СЗ РФ. 1996. №7. Ст. 679.

В научной и учебной литературе применительно к рассматриваемой сфере употреблялись названия «природоресурсное право», «природоохранительное право», «право охраны природы и рационального использования природных ресурсов», «природоресурсное и природоохранительное право», «право окружающей среды» и др.

Решение о названии данной отрасли экологическим правом было принято во второй половине 80-х гг. сначала в научных учреждениях и учебных заведениях, в которых она исследовалась или изучалась. Так, в Институте государства и права АН СССР сектор правовых проблем охраны окружающей среды был переименован в сектор экологического права. В то же время была переименована кафедра на юридическом факультете МГУ. При этом новое название указанных подразделений и соответственно название отрасли не имело ни предварительного, ни последующего научного обоснования. Хотя в 1987 г. журналом «Вестник Московского университета» был организован специальный «круглый стол», посвященный концепции экологического права, никаких доводов в пользу наименования отрасли экологическим правом приведены не были*. Решение было волевым.

* См.: Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1987. № 5. С. 33-56.

Экология – это область знания. Если раньше, примерно в течение века, она была областью биологических знаний, то в последние 20 лет появилась социальная экология, предметом которой стало изучение взаимодействия общества и окружающей среды. Именно в связи с развитием этого направления произошла трансформация в названии отрасли права. Но появление и признание социальной экологии не может служить основанием для того, чтобы отрасль права была названа экологическим правом. Название отрасли должно выражать объект правового регулирования.

Поэтому вопрос о наименовании отрасли права является актуальным. На некорректность названия уже обращалось внимание в правовой науке. Прежде всего на него обратил внимание А.С. Тимошенко, участвовавший в упомянутом «круглом столе» на юридическом факультете МГУ. Его позиция заключалась в следующем: «Опыт формирования и развития национальной и международной системы права показывает, что за основу наименования составляющих их отраслей берется предметная сфера соответствующих категорий правоотношений (для земельного права – земля, для водного права – вода и т.д.). Если же за основу названия отрасли взять название естественно-научной дисциплины, исследующей объект соответствующих правоотношений (в нашем случае «экология»), то это противоречит сложившейся юридической практике, так как в этом случае мы имели бы «гидрологическое», «почвоведческое», «геологическое» право и т.п.»*. В пользу названия отрасли правом окружающей среды на этом «круглом столе» высказывался также А.С.Шестерюк. Позицию А.С. Тимошенко разделяет Ю.С. Шемшученко**.

___________________________

* Тимошенко А.С. О понятии и содержании права окружающей среды // Вестник Моск.ун-та. Серия 11. Право. 1987. № 5. С. 47-48.

** Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. С. 67-68.

В качестве объекта правового регулирования рассматриваемой отрасли выступает не система знаний о взаимодействии общества и природы, изучаемых социальной экологией, а природа или окружающая среда. И потому оправа должна называться правом окружающей среды. Такое решение соответствовало бы отечественным традициям: основой названия служит объект правового регулирования. Именно таким является подход и зарубежных юристов – в США, Великобритании и других англоязычных странах рассматриваемую отрасль называют Environmental law, во Франции – Droit de l'environnment, Германии – Umweltrecht, Испании и иных испаноговорящих странах – Derecho ambiental. Отрасль международного права носит название Международное право окружающей среды (International environmental law, Droit international de 1'environnement). Россия является членом ООН, а также Европейского совета, в рамках которого официально действует право окружающей среды, а не экологическое право. И когда в России готовятся материалы по вопросам экологического права, предназначенные для представления или использования за границей, то, как правило, в переводе говорится о праве окружающей среды.

В условиях, когда Россия входит в мировое правовое пространство, и в целях гармонизации российского права с мировым правом было бы оправданным дать отрасли адекватное название, приведя его в соответствие с научной истиной.

По изложенным причинам в настоящем учебнике употребляется термин «право окружающей среды», наряду со ставшим привычным термином «экологическое право». Полагаем, что постепенно должно быть легализовано более правильное название отрасли. Понятие «право окружающей среды» время от времени употребляется в правовой литературе*.

__________________________

* См.: Колбасов О.С. Итоги науки и техники. Охрана природы и воспроизводств природных ресурсов. Т. 5. Правовые исследования по охране окружающей среды в СССР. М., 1978.

10. Право окружающей среды как отрасль правовой
науки и учебная дисциплина

Исследование и развитие экологического права как отрасли правовой науки осуществляется специализированными научными учреждениями, а также в рамках вузовской науки. Так, в системе Российской академии наук эти задачи призваны решать Центр эколого-правовых исследований, а также сектор земельного права Института государства и права РАН. В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ функционируют Отдел аграрного и экологического законодательства и Отдел горного законодательства. Одновременно значительный вклад в развитие данной отрасли науки вносят профессора и преподаватели специализированных кафедр юридических факультетов университетов и академий.

Задачи науки права окружающей среды определяются значением науки в развитии общества и государства и включают:

• изучение национального права окружающей среды;

• изучение зарубежного права окружающей среды;

• изучение международного права окружающей среды;

• выявление условий, обеспечивающих отвечающие интересам настоящего и будущих поколений распоряжение природными ресурсами, достижение целей рационального природопользования и охраны природы, соблюдение, охрану и защиту экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц;

• выработку предложений по совершенствованию права окружающей среды с учетом общественных потребностей и тенденций развития общества и государства.

Смысл развития права окружающей среды как науки – использование научных достижений в процессе совершенствования экологического законодательства, правоприменительной и правоохранительной практики. К сожалению, результаты науки права окружающей среды остаются недостаточно востребованными практикой российского государства. Отсутствие интереса к научным рекомендациям характерно для всех ветвей власти, властных структур, специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды. Между тем наука права окружающей среды призвана стать ведущим фактором обеспечения экологического компонента в построении в России правового и социального государства. Достижению этой цели может способствовать Федеральный закон от 23 августа 1996 г. «О науке и государственной научно-технической политике».

Экологическое право как самостоятельная учебная дисциплина получило развитие в России достаточно давно в рамках земельного, природоресурсного, природоохранительного права. На ряде кафедр вузов и факультетов одновременно преподаются экологическое, природоресурсное, земельное право. Хотя предметом экологического права являются отношения по природопользованию и охране окружающей среды от вредных воздействий, такой подход к организации преподавания вполне оправдан и связан со стремлением дать достаточно глубокие знания как по отрасли в целом, так и по ее структурным частям. В этом случае программа экологического права может включать в основном общую часть, а природоресурсного – особенную.

Преподавание экологического права имеет свои конкретные задачи. Они определяются потребностями общества и государства в подготовке юристов-экологов, обладающих современными знаниями в данной сфере. В свою очередь, юристы-экологи призваны сыграть существенную роль в обеспечении экологического компонента развития России как правового и социального государства. Общая потребность Российского государства в юристах-экологах определяется потребностями органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти в обеспечении их оптимального функционирования и решения специфических задач в области природопользования, охраны окружающей среды и защиты экологических прав. Как уже было отмечено, в настоящее время органы государственной власти, а также предприятия почти не имеют высококвалифицированных юристов-экологов. Проблема усугубляется тем, что в стране пока не осознана и потребность в них.

Экологическое право как учебную дисциплину важно оценивать с учетом качества учебных программ и уровня знаний выпускаемых юристов. Сегодняшнее российское экологическое право существенно отличается от экологического права совсем недавнего советского периода. Хотя в целом право окружающей среды России значительно отстает от общественных потребностей, в определенной мере в современном динамично развивающемся законодательстве об окружающей среде находят отражение положительные изменения, происходящие в политической, экономической и социальной сферах российского общества.

На формирование учебных программ по праву окружающей среды определенное влияние оказывает факт вхождения России в мировое правовое пространство и сближение ее права с европейским, а также с правом других наиболее развитых стран мира. Одним из критериев оценки качества принимаемого законодательства служит его соответствие мировым стандартам. Использование зарубежного опыта важно не только в законотворчестве, но и в преподавании курса с учетом того существенного обстоятельства, что законодательное регулирование охраны окружающей среды в европейском регионе и в других наиболее развитых странах мира является более совершенным, чем отечественное, и оно в основном оправдало себя на практике. При определении методики преподавания курса экологического права необходимо учитывать тенденции развития права окружающей среды в стране и его содержание, острую потребность в юристах-экологах, обладающих всесторонними знаниями современного российского и зарубежного экологического права, а также международного права окружающей среды. В процессе изучения курса важно проводить анализ проблем реализации норм права.

В целях приведения учебной программы курса экологического права в соответствие с формируемым правом окружающей среды России в 1994г. автором настоящего учебника была разработана новая программа данного курса. Она одобрена деканатом Академического правового университета при Институте государства и права РАН, кафедрой аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии. Вместе с общей концепцией совершенствования юридического экологического образования программа была опубликована для обсуждения*. Эта программа реализуется в ряде высших учебных заведений Москвы, включая Академический правовой университет, Московскую государственную юридическую академию, Международный университет, Российский университет дружбы народов.

__________________________

* Бринчук М.М. Юридическое экологическое образование в аспекте развития права окружающей среды // Государство и право. 1995. № 10; 1996. № 8.

В России получают развитие правовые основы экологического образования. Ряд важных положений закреплен в Законе «Об охране окружающей природной среды». Особенно важны конкретные требования относительно профессиональной экологической подготовки руководящих работников и специалистов (ст. 75). Речь идет об уровне, на котором в основном принимаются экологически значимые управленческие, хозяйственные и иные решения. В соответствии с Законом руководители министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций, иные должностные лица и специалисты, граждане, связанные с деятельностью, оказывающей вредное влияние на окружающую среду и здоровье человека на территории Российской Федерации, обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая должна учитываться при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников. Лица, не имеющие необходимой подготовки, не могут допускаться к выполнению работы, требующей соответствующих экологических знаний.

В развитие положений упомянутого Закона Правительство РФ 3 ноября 1994 г. приняло постановление « О мерах по улучшению экологического образования населения». Для координации деятельности в этой сфере федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также заинтересованных организаций постановлением предусмотрено создание Межведомственной комиссии по экологическому образованию населения. Как правовую основу развития экологического образования следует также отметить распоряжение «О профессиональной экологической подготовке руководящих кадров и специалистов», принятое в 1992 г. Малым Советом Мособлсовета и Главой администрации Московской области. Последовательному решению проблем юридического экологического образования будет способствовать Федеральный закон от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

11. Проблемы развития права окружающей среды
в условиях рынка

В соревновании двух экономических систем современности централизованно управляемая система СССР потерпела поражение. Она оказалась более ресурсоистощающей, чем рыночная. Пренебрежение со стороны советского государства экологическими интересами общества привело к тому, что окружающая среда оказалась крайне деградированной и в качественном отношении. Однако практика убеждает, что и рыночная экономика не в состоянии кардинально решать экологические проблемы, особенно глобальные. В экономически богатых государствах существуют модели потребления, приводящие к истощению мировых ресурсов. Для обеих систем характерно стремление к широкомасштабному и интенсивному развитию производства, что, как известно, является мощнейшим фактором отрицательного воздействия на качественное состояние окружающей среды и ведет к истощению природных богатств.

Развитие рыночных отношений в России на современном этапе оказывает существенное влияние на развитие современного экологического права. В условиях рынка появляются некоторые новые явления, которые нельзя не учитывать применительно к регулированию природопользования и охраны окружающей среды, защиты экологических прав и законных интересов граждан и предпринимателей. Они касаются, в частности, введения многообразия форм собственности на природные ресурсы, приватизации государственного имущества, банкротства и ликвидации предприятий и иных объектов. Соответственно в законодательстве должны быть предусмотрены нормы, обеспечивающие учет экологических требований и обязательств при приватизации, банкротстве и ликвидации предприятий и других объектов.

Исключительнаясобственность государства на природные ресурсы и государственнаясобственность на предприятия, средства транспорта и другие объекты рассматривалась при социализме как фактор, обеспечивающий достижение изобилия материальных и духовных богатств общества при одновременном решении проблем сохранения благоприятного состояния окружающей среды. Практика политического и социально-экономического развития в России дала свои оценки роли государственной собственности: ни экономического, ни экологического благополучия российский народ не получил. Сейчас, возвращаясь на общемировые пути экономического и социального развития человечества, выход из экономического кризиса предполагается найти, наряду с использованием других средств, на базе внедрения многообразия форм собственности на природные богатства, предприятия и иные объекты. Преобразование отношений собственности путем разгосударствления и приватизации рассматривается как важнейшее средство преодоления углубляющегося социально-экономического кризиса в России. Приватизация, в ходе которой нынешняя государственная собственность, прежде всего на предприятия, дробится между множеством частных владельцев, является необходимым и первостепенным этапом перехода к рыночной экономике. Только на этой базе возможно вхождение в рынок. Рыночная экономика – это экономика, основанная на частной собственности.

Вопросы собственности на природные ресурсы рассматриваются в качестве отдельной темы в разд. V. Здесь же обратим внимание на то, что введение многообразия форм собственности на природные ресурсы и соответственно их разгосударствление оказывает влияние на развитие права окружающей среды. Наряду с административным способом регулирования, характерным для института государственной собственности, применительно к праву частной собственности на природные ресурсы будет применяться гражданско-правовой способ, основанный на равенстве сторон.

Что касается учета экологических требований при приватизации государственных и муниципальных предприятий, то это регулируется рядом нормативных правовых актов. Очевидно, механизм обеспечения учета экологических требований при приватизации должен был содержаться в Законе РСФСР от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР»*. Однако такой механизм в нем отсутствует. Его основы были предусмотрены в п. 6.33 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г.** В соответствии с Государственной программой порядок учета экологического фактора, условий безопасного ведения работ на химически опасных, взрыво-, пожаро- и токсикоопасных объектах при приватизации государственных и муниципальных предприятий, включая вопросы экологического аудирования, отражения в условиях конкурса и планах приватизации, предъявления требований по экологической санации предприятий, установления льготной стоимости природоохранного имущества, создания на предприятиях фондов экологической санации, должны устанавливаться Госкомимуществом и Минприроды России с учетом предложений соответствующих отраслевых министерств и ведомств.

_________________________

* ВСНД РСФСР иВС РСФСР. 1991. № 27. Ст. 927.

** САППРФ. 1994. № 1. Ст. 2.

Распоряжением Госкомимущества России и Минприроды России от 8 июня 1995 г. «Об учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций» устанавливается, что при продаже акций акционерных обществ открытого типа, созданных в порядке преобразования государственных (муниципальных) предприятий, организаций, признанных экологически опасными, по инвестиционному конкурсу, по коммерческому конкурсу с инвестиционными условиями, соответствующим комитетам по управлению имуществом по согласованию с Минприроды России или его территориальными органами следует предусматривать в содержании инвестиционных программ мероприятия по экологической санации предприятий, организаций. При этом размер доли инвестиционных средств, направляемых на реализацию природоохранных мероприятий, может составлять 5–20% общего объема инвестиций*.

__________________________

* Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1995. № 9.

Реализация мероприятий по охране окружающей среды и здоровья граждан в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» является одним из обязательных социальных условий, которые могут предусматриваться в отношении объекта приватизации (ст. 21). Государственное или муниципальное имущество, приватизируемое с социальными условиями, продается на коммерческом конкурсе. Право приобретения объекта приватизации принадлежит тому покупателю, который предложил в ходе коммерческого конкурса наиболее высокую цену за указанный объект, при условии выполнения таким покупателем социальных условий. Мероприятия по охране окружающей среды и здоровья граждан, как и другие социальные условия коммерческого конкурса, которые должны быть реализованы на покупаемом государственном или муниципальном предприятии, должны иметь экономическое обоснование, стоимостное выражение, сроки их выполнения и порядок подтверждения победителем коммерческого конкурса их выполнения. Социальные условия коммерческого конкурса подлежат согласованию с соответствующими федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Учет экологических требований и обязательств при банкротстве предприятия (юридического лица-природопользователя) также предполагает проверку экологического состояния объекта на стадии возбуждения дела о банкротстве. Обязанность проведения проверки должна быть возложена на орган, осуществляющий санацию, либо на внешнего управляющего. Объектом проверки являются результаты хозяйственной деятельности, приведшей в банкротству, соблюдение предприятием экологических требований. В зависимости от результатов этой проверки организуется экологическая санация предприятия по правилам, аналогичным тем, которые применяются к приватизации. При производстве дела о банкротстве юридического лица-природопользователя обеспечивается учет интересов кредиторов по экологическим обязательствам.

Ликвидации и реорганизации юридического лица-природопользователя должна также предшествовать проверка экологического состояния предприятия и (или) экологическая экспертиза, с обязательным отражением их результатов в ликвидационном балансе или балансе, составляемом при соответствующей форме реорганизации юридического лица. Если проводится проверка экологического состояния ликвидируемого или реорганизуемого юридического лица, то при этом должен участвовать представитель органа государственной экологической экспертизы. При реорганизации юридического лица обеспечивается правопреемство нового собственника по экологическим обязательствам. При ликвидации юридического лица должны учитываться также интересы кредиторов по экологическим обязательствам.

Для экономического обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды используются, помимо перечисленных, и другие инструменты, имеющие специфику с учетом рыночной экономики. Они касаются планирования, стимулирования природоохранной деятельности, экологического страхования, применения налоговых и кредитных стимулов и др. Такие инструменты и соответственно развитие экологического права в части их использования рассматриваются в разд. XIV настоящего учебника.

Поиск по сайту: