Проблема двойной законности

В силу своего институционного положения президент становится главной фигурой, на которую делают ставку его сторонники. Они склонны преувеличивать его власть и могут быть агрессивны к его противникам.
В парламентских системах министры находятся совсем в ином положении, чем работники кабинетов при президентских режимах. В коалиционных правительствах и в правительствах меньшинства премьер-министры, как правило, держатся на более равной ноге с министрами своего кабинета, чем президент с назначенными им же членами правительства. (Здесь следует, однако, отметить, что определенные тенденции могут иногда привести к образованию институтов типа немецкой "канцлер-демократии", при которой премьер избирает свой кабинет без одобрения парламентом кандидатур отдельных министров.) Парламентские системы, в рамках которых действуют партии с жесткой партийной дисциплиной, а премьер-министр пользуется поддержкой абсолютного большинства парламента, имеют тенденцию перерастать в системы, близкие к президентским режимам. Тенденция к персонализации власти в современной политике, главным образом под влиянием телевидения, способствовала не только росту независимости министров, но и снижению степени коллегиальности и коллективной ответственности кабинетных правительств.
В президентском кабинете значительно меньше вероятность появления сильных, независимо мыслящих членов правительства. Должностные лица президентского кабинета занимают свои посты лишь по прихоти его главы; будучи уволены, они вообще, как правило, исчезают из поля зрения общества. Министры кабинета, возглавляемого премьером, напротив, не являются "креатурами" последнего: обычно они - его коллеги по парламенту и могут, выйдя из состава кабинета, вновь занять там свои места и "беспокоить" своими вопросами премьера на партийных конференциях и в ходе обычной работы парламента столь же свободно, как и все прочие его члены. Более того, президент имеет возможность намного более эффективно защищать членов своего кабинета от критики, в то время как члены кабинета премьера вынуждены регулярно представать перед парламентом, отвечая на различные вопросы, в крайних случаях могут оказаться перед лицом вотума недоверия.
Нет необходимости вникать во все тонкости взаимоотношений между исполнительной и законодательной ветвями власти при различных президентских режимах, чтобы убедиться в том, что все такие системы основаны на двойной демократической законности; при этом не существует демократических принципов разрешения споров между исполнительной и законодательной властями в отношении того, какая же из них фактически является выразительницей воли народа. На практике, особенно в тех развивающихся странах, где существуют большие диспропорции между регионами в том, что касается их развития, существует и большая вероятность расхождения во взглядах законодателей и президентской команды. Территориальный принцип представительства зачастую вкупе с неравноправным представительством или наличием федеральных институтов, подобных верхней палате с непропорциональным представительством, предоставляет слишком много прав в законодательной области малым городам и сельским районам, что дает президенту основания сомневаться в демократизме своих оппонентов. Он может даже обвинить их в том, что они представляют лишь местную олигархию или узкие собственнические интересы своих "клиентов". Может быть, иногда такие обвинения и справедливы, но тут неизвестно, что лучше: отдавать свои голоса по указке местной знати, племенных вождей, крупных землевладельцев, священников или даже своего непосредственного начальника или же по указке профсоюзов, органов местного самоуправления или партийного аппарата. Как бы то ни было, современная городская элита будет по-прежнему весьма скептически относиться к демократическому характеру представительства законодателей из сельских и провинциальных округов. В этой ситуации президент, раздосадованный, скажем, непримиримостью законодателей, может поддаться искушению поднять народ против предполагаемых олигархов и тех, кто преследует исключительно собственные интересы, и провозгласить себя единственным представителем народа и призвать своих сторонников к массовым выступлениям против оппозиции. Вполне вероятно и обратное: в ряде стран президент может представлять интересы избирателей, придерживающихся более консервативных взглядов, или провинциальных избирателей и опираться на их поддержку в борьбе против более урбанизированных и прогрессивных слоев общества.
Но представляется особенно опасным, что при отсутствии какого-либо принципиального способа определения подлинного носителя демократической законности президент может использовать чисто идеологические формулировки для дискредитации своих противников, а соперничество между институтами власти может таким образом приобрести характер взрывоопасного социально-политического конфликта. Напряженность в отношениях между институтами власти, которая в ряде случаев может быть снята путем переговоров или с помощью средств правового характера, способна выплеснуться на улицы в тех странах, которым повезло значительно меньше в этом отношении.

Вопросы стабильности

Часто можно слышать разговоры о том, что преимущество президентской формы правления состоит в гарантированной стабильности исполнительной власти. Эту черту противопоставляют слабости парламентской формы правления, при которой нередко разражаются кризисы кабинетов и происходят их смены, особенно в странах Западной Европы, где установилась система многопартийной демократии. Нет сомнения, что наличие политической нестабильности в период Четвертой и Пятой республик во Франции (и позднее в Италии и Португалии) способствовало тому, что многие ученые - в первую очередь в Латинской Америке - в целом скептически настроены к парламентаризму, предпочитая президентскую форму правления. При этом как-то упускается из виду большая степень стабильности, которая в действительности присуща сформированным парламентом правительствам. Непостоянство часто скрывает от глаз исследователей преемственность партий у власти, длительность существования коалиций и то, что лидеры партий и ключевые министры "мужают" в ходе кабинетных кризисов, не оставляя при этом своих постов. Кроме того, исследователи вопросов стабильности правительств упускают из виду нестабильность президентских кабинетов; мало кто замечает также, что парламентские системы - именно в силу своей кажущейся нестабильности - редко впадают в глубокие кризисы. И это не случайно: ведь премьер-министра, оказавшегося замешанным в скандале или потерявшего доверие своей партии или коалиции большинства, чье пребывание на занимаемом посту может спровоцировать серьезные потрясения, устранить от власти намного легче, чем коррумпированного или ставшего очень непопулярным президента. Если столкновение различных интересов не дает возможности сформировать законный с точки зрения демократии кабинет, парламент имеет возможность в конечном итоге избрать нового премьер-министра, который должен будет сформировать новое правительство. В ряде более серьезных случаев назначаются новые выборы, хотя они зачастую и не решают многих проблем и могут даже (как в случае Веймарской республики в период 30-х годов) усугубить их.
Правительственные кризисы и министерская чехарда при парламентской системе правления совершенно исключены в президентском правлении в силу жестко определенного срока правления. Слабой стороной президентства как раз и является отсутствие гибкости в условиях постоянно меняющейся ситуации. Вопрос о смене президента, потерявшего доверие своей партии или народа, чрезвычайно сложен. Даже когда поляризация сил приводит к актам насилия и противозаконным действиям, упрямый носитель власти может делать вид, что ничего не случилось. Громоздкие механизмы, предусматривающие его снятие в пользу более способного и примирительно настроенного преемника, могут сработать слишком поздно. Импичмент - это процесс гораздо более неопределенный и долговременный, особенно если сравнить его с простым вотумом недоверия правительству со стороны парламента. Воинственно настроенный президент может повести дело так, что его противники выступят за устранение его от власти, не дожидаясь окончания срока его полномочий, однако не существует конституционных путей смещения президента, за исключением импичмента и вынужденной отставки. Более того, даже эти закрепленные законом методы устранения президента от власти связаны с определенным риском; например, его сторонники могут посчитать себя обманутыми и сплотиться вокруг него, обострив таким образом кризис еще больше. Политические лидеры вряд ли смогут в одиночку разрешить эту проблему и вынуждены будут обратиться к народу (или сделать вид, что обращаются к народу) или к таким недемократическим учреждениям, как суды, или в самом последнем случае прибегнуть к помощи военных. И то, что при парламентской системе правления вылилось бы в очередной правительственный кризис, при президентской системе свободно может переродиться во всеобщий кризис режима.
Та же жесткость налицо и в случае смерти или неспособности президента отправлять свои функции. В последнем случае существует соблазн скрыть болезнь главы государства до конца срока его правления. На случай смерти президента, его отставки, импичмента или болезни конституция очень часто предусматривает автоматическое и немедленное вступление в должность вице-президента с целью не допустить периода "междуцарствия" или вакуума власти. Однако институт вице-президентства, так успешно функционирующий в Соединенных Штатах, может не столь гладко сработать в других странах. В этой связи особая опасность таится для тех из них, где конституции, подобно Конституции Соединенных Штатов до принятия двенадцатой поправки в 1804 году, предусматривают возможность того, чтобы победившие на выборах кандидат в президенты и кандидат в вице-президенты принадлежали к разным партиям. Тогда в случае смерти или ухода президента со своего поста сторонники бывшего главы государства могут отказать его законному преемнику, принадлежащему к другой партии, в своей поддержке, ссылаясь на то, что не они его избирали и поэтому его вступление в должность не является демократически законным.
Вряд ли удастся сейчас найти много конституций, которые допустили бы выборы пары типа Джефферсон-Бэр (Jefferson-Burr) в США в 1800 году. В большинстве нынешних конституций содержится требование, чтобы кандидаты на посты президента и вице-президента выдвигались одновременно и выборы их производились по единому списку. Но все это меры чисто формального характера, которые зачастую не могут повлиять на критерии выдвижения кандидатов.
Не вызывает сомнений, что кандидатура вице-президента может выдвигаться в целях сбалансирования позиций различных сил, а сам он сможет расходиться во мнениях с президентом. Известны случаи, когда на вице-президентский пост намеренно подбиралась слабая фигура с тем только, чтобы избежать возможных посягательств на свою власть; известны случаи, когда президент делал вице-президентом собственную жену. В рамках президентской системы правления нет никаких гарантий, что избиратели или политические лидеры голосуют за вице-президента, которого они охотно и по своей воле избрали бы на место бывшего президента. Таким образом, преемственность, которую обеспечивает институт автоматического заступления вице-президента на пост президента, зачастую оказывается скорее фикцией, чем реальностью. Остается еще, правда, возможность создания кабинета, исполняющего обязанности главы государства до проведения - в самые сжатые сроки - новых выборов. Однако сомнительно, чтобы жестокий кризис, в результате которого только и может произойти подобная передача власти, будет благоприятствовать проведению новых президентских выборов.

Поиск по сайту: