ВЫБОР И ОБОСНОВАНИЕ ЦЕЛЕЙ, ЗАДАЧ И ОГРАНИЧЕНИЙ

Раздел 2. АНАЛИЗ ПРОБЛЕМЫ (Часть 3).

План:

2.6. Выбор и обоснование целей, задач и ограничений.

ВЫБОР И ОБОСНОВАНИЕ ЦЕЛЕЙ, ЗАДАЧ И ОГРАНИЧЕНИЙ.

Первый шаг в анализе решения предполагает переход от общих целей к более конкретным критериям для оценки альтернативных решений. Возможно, это один из ключевых этапов в политическом анализе. Как замечает А. Вилдавски, «о целях можно сказать, что они характеризуются следующими выдающимися признаками: они множественны, противоречивы и расплывчаты».

Политически значимые цели могут быть подразделены на две категории: субстанциональные и инструментальные. Субстанциональные цели представляют ценности как таковые, которые общество стремится обеспечить во имя их самих (кроме эффективности и справедливости сюда относятся человеческое достоинство, самосознание и самореали­зация, безопасность). Инструментальные цели — условия, способству­ющие достижению субстанциональных целей. К общезначимым инструментальным целям следует отнести «политическую проходимость» (выполнимость), бюджетную и административную обеспеченность, наличие подготовленных кадров и др.

Такие инструментальные цели часто принимаются как ограничения. Ограничения — это просто условия, которые должны быть удовлетворены. Аналитическое обеспечение принятия политических решений есть искусство возможного; ресурсные ограничения должны быть всегда в центре внимания. Список ограничений должен включать любые ресурсы, необходимые либо для поддержания статус-кво, либо для имплементации альтернативной политики.

Наконец, измерения степени достижения той или иной цели, «операционализирующие» эти цели, служат критериями оценки политических альтернатив. Критерий может быть сформулирован как ограниче­ние или задача.

Одно из типичных семантических затруднений при этом — разли­чение между целями (ценностями, которые мы стремимся обеспечить) и практическими задачами (альтернативами и стратегиями их обеспе­чения). В обыденном языке практические задачи (конкретная после­довательность действий) зачастую провозглашаются как цели: «Наша цель —- обеспечить дополнительный ввод 2 млн кв. м жилья в год».

Чтобы избежать путаницы между целями и практическими задача­ми, надо следовать правилу: формулировать цели предельно аб­страктно, а задачи предельно конкретно. Цели должны иметь нормативный характер, отражать человеческие ценно­сти. Задачи (политические альтернативы) — это конкретные способы достижения поставленных целей.

Например, общая цель справедливого распределения некоторых услуг может быть операционализирована в форме задачи: «минимизиро­вать различия в потреблении услуг среди групп по уровню доходов» либо в форме ограничения: «семьи с уровнем доходов ниже черты бед­ности должны получить полный доступ к данным услугам».

Следует иметь в виду, что не всякая цель может быть выражена количественно в форме одной задачи или ограничения. Например: цель «улучшение работы правоохранительных органов» может быть операционализирована в форме задачи «увеличение раскрываемости преступле­ний». Решение этой задачи на практике упрощается тем, что аресто­ванные по подозрению в совершении одного преступления принуждаются или побуждаются к признанию в совершении ряда других нерас­крытых преступлений. Корректировка этой ситуации введением второго критерия — количества задержанных, обвиненных и осужденных — при­водит к другой крайности, когда задача решается привлечением к ответственности невиновных людей, фабрикацией обвинений, выбива­нием признаний и пр.

При формулировании критерия следует отдавать себе отчет в том, насколько шкалирование по данному критерию корреспондирует с прогрессом в направлении заявленной цели, в какой мере легкоизмеряемый критерий покрывает все значимые аспекты проблемы? Распространенный дефект выбора критерия может быть сформулирован следующим образом: легкоизмеряемым критерием вытесняется трудноизмеряемый критерий.

Пример: «успех в войне» операционализируется такими критериями, как количество потерь врага, моральный дух сторон, сравнительные воз­можности ведения затяжных боевых действий, эффективный контроль надспорной территорией и населением и др. Первый из них — количе­ство потерь — наиболее доступен измерению и статистической отчетности по недельной, месячной, другой временной базе. Во время войны во Вьетнаме «количество потерь» стало основным критерием измерения военного успеха. В результате предпочтение отдавалось коротким кара­тельным миссиям, при этом менее «эффективная» задача установления стабильного военно-политического контроля над местным населением была отодвинута на второй план, хотя это могло бы стать решающим фактором успеха. Ход «первой» (и в меньшей степени «второй») чечен­ской кампании также демонстрирует эту ошибку.

Другая опасность при выборе критерия — искаженное восприятие проблемы под влиянием стереотипов общественного мнения, СМИ и пр. Как мы уже отмечали, политический процесс придает больший вес воздействиям концентрированным, непосредственным и актуальным, нежели распыленным, опосредованным и отложенным.

Задача, таким образом, заключается в том, чтобы представить проблему в максимально полной и широкой перспективе, учесть максимально возможное разнообразие факторов.

Некоторые цели настолько трудно операционализируемы, что луч­ше принять их за качественные критерии («высокое—умеренное—низкое»), нежели пытаться конвертировать в количественные измерения. На такое решение может подвигнуть также ограниченность во времени, информации и других ресурсах.

Хороший критерий дает базу для измерения прогресса в достижении поставленной цели. Количественные задачи и ограничения в качестве критерия хороши тем, что облегчают более точное прогнозированне сравнительных последствий тех или иных альтернатив и обеспечивают надежный базис для оценки их реализации, однако предпочтение тех или иных (количественных и качественных) критериев всегда должно отвечать общему правилу: набор критериев должен охватывать все специфические измерения заявленных целей.

Формулируя цели, задачи и критерии оценки, аналитик должен помнить о том, что в случае принятия данного решения в соответствии с ним, возможно, будут жить и работать государственные и общественные организации, коммерческие предприятия, чиновники и простые граждане. Знание сложностей и проблем прикладного характера, возникающих в практике применения оценочных критериев в управлении современными организациями, позволит аналитику сформулировать жизнеспособные решения, имеющие шанс быть воплощенными на практике с минимально возможными отклонениями от изначального замысла.

Роберт Мертон в работе «Социальная теория и социальная структур (1957) сформулировал правило, согласно которому организации, неспособные достигать поставленных целей, замещают их другими целями которые могут быть достигнуты. При этом происходит замещение целей, предполагающих экстернальные эффекты в отношении поведения людей, целями, предполагающими изменение внутренних организационных процессов.

Другими словами, поскольку организации стремятся отождествлять себя с успехом, они пытаются заменить цели, достижение которых за­висит от переменных, либо неизвестных, либо лежащих за пределами их контроля, целями, которые могут быть достигнуты посредством ма­нипулирования инструментами, находящимися под контролем данных организаций.

Организации при этом либо избирают новые цели, которые могут быть достигнуты при заданных клиентеллах, либо, приняв заданные цели, избирают новые клиентелы, с которыми данные цели могут быть достигнуты. Существует также вариант отказа одновременно и от це­лей, и от клиентел с передачей ответственности за их удовлетворение другим организациям.

Можно привести примеры из области социальной политики. От че­го в решающей степени зависит успех деятельности министерств тру­да, здравоохранения, образования? От чего зависит решение проблем занятости, здоровья и грамотности? Во многом от возможностей изме­нения моделей поведения безработных, больных и малограмотных. Ес­ли соответствующие организации оказываются не способны контроли­ровать поведение реальных людей, то что в этом случае они могут кон­тролировать? Конечно, собственные усилия. Если успех социальной политики государства будет оцениваться не по результатам воздейст­вия на поведение людей, а по усилиям, затраченным социальными ве­домствами: объемам освоенных бюджетных средств, количеству чело­веко-часов, количеству обслуженных клиентов и т.д., — то в этом слу­чае существует весомый шанс того, что эта деятельность будет оцене­на как успешная.

Выделяется несколько типовых форм замещения целей: 1) стандартизация внутриорганизационных процедур; 2) уравнивание предоставляемых услуг и результатов; 3) манипулирование целевой группой; 4) децентрали­зация.

Стандартизация позволяет перевести акцент с внешних результатов на внутренние процедуры: нормирование работы персонала, введение новых форм отчетности, оптимизация маршрутов движения посетителей от входа в помещение до выхода из него, совершенствование на­рядной агитации, усиление спортивно-массовой и военно-патриотической работы, проведение конкурсов народной самодеятельности и т.д.

Стандартизация внутренних процедур может, однако, оказаться оптимальной реакцией управленческих структур в ситуации кризиса общественного доверия, когда то, как государство действует, представляется более существенным, чем сами действия и их результаты. Правильно ли организации рекрутируют персонал? Правильно ли они за­ключают контракты? Хорошо ли они обращаются с посетителями? От­ветами на эти вопросы является стандартизация процедур.

Уравнивание делает критерием оценки организации затрачиваемые ею усилия. Деятельность организаций, истинные цели которых заклю­чаются, допустим, в повышении уровня здоровья населения, уровня образованности либо в предотвращении преступности, начинает оце­ниваться с точки зрения выравнивания доступа различных социальных групп к услугам данных организаций: по количеству койко-мест в раз­личных регионах, количеству бюджетных средств, затраченных на од­ного учащегося, пациента или заключенного, количеству учителей, до­кторов, милиционеров и т.д. на 1000 человек, доле представителей социальных меньшинств среди профессорско-преподавательского, меди­цинского, офицерского и прочего составов. Равенство в данном случае оказывается привлекательным не потому, что оно отвечает обществен­ным потребностям или способствует улучшению здоровья и образованности населения, но потому, что оно является реально достижимой и измеримой целью.

Манипулирование целевой группой позволяет достигать успеха, сохраняя приверженность заданным целям, меняя при этом критерии целевой группы. Одной из разновидностей такого манипулирования является деинституциализация. Ярким примером деинституциализации является политика в отношении душевнобольных. Во многих странах Запада начиная с 1960-х годов, а в России с начала 1990-х была отменена принудительная госпитализация и даже обязательное амбулаторное наблюдение многих категорий душевнобольных. Сделано это было как по финансовым причинам, так и по этическим и политическим соображениям. Таким образом, значительная целевая груш была выведена за пределы ответственности соответствующих организаций, реализующих социальную политику в области здравоохранении. Другой разновидностью манипулирования целевыми группами является декриминализация Пример: легализация некоторых видов наркотиков, проституции, игорного бизнеса и т.д. Таким образом, предпринимается попытка сократить нагрузку на государственные организации вообще и правоохранительные в частности путем переопределения того, что являете преступлением и подлежит санкциям.

Наконец, децентрализация может представлять собой попытку облегчения нагрузки на центр путем делегирования ответственности периферии. Тем самым достигается снижение как финансового и организационного, так и политического давления на центральные власти. Если раньше федеральные и региональные власти боролись друг с другом за дополнительные полномочия, то теперь они чаще борются за освобождение себя от обусловленной этими полномочиями ответственности. Как показывает опыт, чаще в этой борьбе верх одерживает центр.

Понимание феномена замещения целей дает аналитику возможность сформулировать цели, задачи и критерии оценивания с учетом прак­тически значимых проблем и последствий вырабатываемых решений, в особенности значимых на таких стадиях, как имплементация и оце­нивание.

Поиск по сайту: