Соціальна допомога як вид соціального забезпечення

В загальній системі соціального забезпечення соціальні допомоги є одним із самостійних видів матеріального забезпечення непрацездатних громадян, малозабезпечених сімей, сімей з дітьми та інших осіб. Під соціальною допомогою розуміють гарантовані, врегульовані нормами права разові або періодичні виплати соціально-аліментарного характеру чи набір товарів і послуг, що надаються з метою матеріальної підтримки громадян, які в силу певних соціальних випадків, передбачених законом, потребують такої допомоги.

Соціальна допомога надається практично в усіх розвинених країнах з метою покриття тих недоліків, що виникають в інших системах соціального забезпечення, і тим самим має сприяти боротьбі з бідністю. В країнах, що розвиваються, соціальна допомога має менше розповсюдження, і якщо вона існує, то зазвичай обмежується однією-двома категоріями населення (наприклад, людьми похилого віку). Відносно низький рівень поширення соціальної допомоги у країнах, що розвиваються, свідчить про ті проблеми, з якими зіштовхуються уряди багатьох країн у зв’язку з наданням адекватних коштів на такі цілі.

Взагалі, в світовій практиці, згідно загальноприйнятого застосування, допомоги з соціального забезпечення поділяють за трьома видами:

· Допомоги по соціальному страхуванню (не вимагають перевірки доходів, вони надаються на основі (а) інформації про внески особи в систему соціального страхування і (б) за фактом настання особливо обговореної події, як-то втрати працездатності чи досягнення певного віку. Сутність соціального страхування в тому, що воно забезпечує захист від ризиків, які є (у принципі) такими, що страхуються).

· Універсальні соціальні допомоги, що надаються у зв'язку з певною подією, безвідносно до рівня особистого доходу і попередніх внесків, наприклад, універсальні сімейні допомоги і безкоштовне медичне обслуговування.

· Соціальні допомоги, що надаються на основі (а) оцінки доходів (витрат) і (б) факту настання певної події, без перевірки даних про внески.

Соціальне страхування, універсальні соціальні допомоги та соціальні допомоги, що базуються на перевірці доходів (витрат) є трьома типами трансфертів доходу, в контексті даної роботи ми розглядатимемо саме два останні види допомог.

Згідно з рекомендаціями Міжнародного бюро праці соціальній допомозі властиві такі характеристики:

• фінансування та виплата допомог забезпечуються державним та місцевими бюджетами;

• допомога надається окремим категоріям громадян відповідно до чинного законодавства;

• при оцінці рівня нужденності (бідності) споживачів враховуються доходи та розміри особистого майна (заощадження невеликих розмірів, як правило, не враховуються);

• метою виплати допомоги є доведення рівня доходу особи до суспільно визначеного мінімуму з врахуванням низки таких факторів, як: склад сім'ї, наявність інших виплат тощо;

• розмір допомог не пов'язаний з попередніми доходами чи життєвим рівнем;

• розмір допомог, на відміну від виплат за соціальним страхуванням, визначається суб'єктивно, на основі ступеня нужденності та наявних ресурсів;

• допомога надається, як правило, не на особу, а на сім'ю, тому за критерій перевірки доходу або засобів існування береться середньоособовий доход сім'ї (домогосподарства).

У країнах з перехідною економікою необхідність розширення боротьби з бідністю в період гострої нестачі бюджетних коштів означає, що значна частка допомог має надаватися за принципом адресності.

У боротьбі з бідністю існують два підходи: усунути бідність, підтягуючи доходи всіх незаможних до визначеної межи (політика А), чи поліпшити положення тих, хто знаходиться безпосередньо нижче межі бідності, підвищуючи їхній доход, але необов'язково скорочуючи глибину бідності до нуля (політика Б). Якщо звернутися до досвіду розвинених країн, то більшість програм щодо надання соціальної допомоги в США відповідають другому підходу; в країнах Європи більшою мірою намагаються провести політику А.

Серед найважливіших чинників, що спричинили рішучий перегляд системи соціального забезпечення в країнах Центральної і Східної Європи, стала зростаюча диференціація доходів і, зокрема, зростання бідності. Перехід до ринку приніс із собою масштабні і незвичні зміни, такі, як масові звільнення, економічний занепад окремих регіонів; перехідний процес не завжди протікає мирно, і йому потрібна допомога. Соціального страхування недостатньо, оскільки його спрямованість звужується, так що багато хто з раніше охоплених ним осіб втрачають захист. Таким чином, в якості інструмента "останньої інстанції" основна та зростаюча за значущістю роль належить системі соціальної допомоги.

У той же час економічна криза обмежує "свободу маневру" для трансфертів доходу. Тому необхідна більша адресність, як для заповнення прогалин в охопленні (горизонтальна ефективність), так і для стримування витрат (вертикальна ефективність). Тут високоефективною в принципі виявляється соціальна допомога, що основана на перевірці доходів; проте слід вдосконалювати запроваджувану політику з метою того, щоб зростання адміністративних витрат не поглинало економію від покращення адресності.

Розглядаючи питання про вибір стратегії щодо боротьби з бідністю і в рамках цього реформування системи соціальної допомоги, доцільним є звернення до світового досвіду.

Необхідно згадати про зазначені раніше розходженнях між політикою А, спрямованої на запобігання бідності, і політикою Б, метою якої є пом’якшення явної бідності за допомогою звуження, але не повного подолання глибини бідності. Вибір стратегії надзвичайно важливий для зняття напруженості між фіскальними обмеженнями та політичними потребами. Лише деякі країни Центральної і Східної Європи можуть дозволити собі проводити політику А у чистому виді; деяким це просто не під силу (зокрема, Україні). Імовірніше за все для них є доцільним проведення змішаної політики. Надійною підставою для проведення політики А на початку перехідного періоду став економно визначений прожитковий мінімум. Політика Б вимагає відповідей на цілий ряд питань: наскільки слід скорочувати глибину бідності; чи потрібно допомагати всім соціальним групам однаковою мірою, чи має сенс зроби акцент на конкретних категоріях, таких як люди похилого віку, матері та діти молодшого віку; чи слід в проведенні даної політики зосереджуватися на конкретних нестатках, таких, як харчування, охорона здоров'я та освіта.

Традиційні методи підтримки сім’ї і боротьби з бідністю дуже недосконалі. Аргументи вказують на те, що виплати створюють негативні стимули, як-то, що для їх виплати необхідним є стягнення податків, так і тому, що вони не сприяють економічно ефективній поведінці людей; соціальна допомога, особливо в натуральному вираженні, пов'язана з високими адміністративними витратами, і відповідні органи зацікавлені в розширенні такого роду програм. Тому багато хто наполягає на боротьбі з бідністю за допомогою грошових виплат: тим самим заохочується споживчий вибір, полегшується функціонування ринку і знижуються адміністративні витрати.

Існують також міркування, згідно яких немає необхідності в спеціальній адміністративній структурі, що відповідає за надання допомог і пільг; замість цього виплату допомог слід об’єднати із системою оподатковування доходів. Подібні варіанти від’ємного прибуткового податку (відомі також як варіанти "гарантованого мінімального доходу") працюють таким чином: кожен громадянин чи родина одержує від держави певний доход (гарантований доход), а потім вони виплачують податок з усього іншого доходу. Розмір гарантованого доходу може мінятися в залежності від розміру родини, і може бути вищим для певних груп, таких як люди похилого віку чи інваліди. Системою керують податкові органи. Виходячи із розміру гарантованого доходу обидва варіанти політики – А і Б – можна проводити за допомогою від’ємного прибуткового податку, який замінить собою всі інші допомоги.

У більшості країн Західної Європи реалізуються варіанти політики А, однак підходи до боротьби з бідністю в них дуже різні.

У скандинавських країнах завдяки політиці заохочення зайнятості чисельність бідних зберігалася невеликою. Соціальна допомога має залишковий характер, за її надання головним чином відповідають місцеві органи влади; надання допомоги залежить від тлумачення національних законів місцевою владою і працівниками соціальної сфери. Бідність розглядається не тільки як дефіцит доходу, але і як "хвороба суспільства". Боротьба з бідністю здійснюється за допомогою грошових виплат разом з активними, нерідко незалежними діями працівників соціальної сфери.

У країнах континентальної Європи (Австрії, Бельгії, Німеччині і Нідерландах) є чітке розмежування соціального страхування, заснованого на зроблених раніше внесках, і соціальної допомоги, що надається з бюджетних коштів. Тут боротьба з бідністю головним чином розглядається як підтримка певного рівня доходу. Зазвичай вона вводиться в законодавчому порядку, але її виконання і фінансування здійснюють місцеві органи влади, причому у посадової особи, що відповідає за конкретну заявку, практично немає свободи у прийнятті рішень саме на місцевому рівні.

Країни Латинської Америки і півдня Європи (Франція, Італія, Іспанія) почали займатися розглянутим питанням лише в останні кілька років і в них - за винятком Франції – відсутні загальні програми для бідних. У Греції і Португалії, незважаючи на хронічну бідність, немає скільки-небудь значних програм соціальної допомоги. Внаслідок цього важлива роль належить місцевим організаціям, що надають допомогу, таким, як церква та благодійні структури. Існуючі програми поділяють нужденних за категоріями, згідно яких виділяються групи одержувачів соціальної допомоги, таких, як люди похилого віку, що одержують незначну пенсію чи зовсім її не мають, інваліди. У Франції функціонує національна система допомоги (revenue minimum d’insertion), у рамках якої обмежується свобода дій чиновників і робиться акцент на повернення бідних у суспільство; це досягається тим, що підтримка доходу ставиться в залежність від участі особи в програмах зазначеного "повернення".

У США цілісна структура соціальної допомоги відсутня; програми покликані допомогти різним групам незаможних, таким, що не мають медичної страховки, бідним дітям, чи задовольняти конкретні потреби, такі, як потреби в повноцінному харчуванні і медичній допомозі. Критики заявляють, що дана система занадто дорога, створює можливості для зловживань і не знижує бідність, оскільки вона розвиває утриманські настрої. Інші фахівці відзначають, що всі програми боротьби з бідністю в США відносяться до політики Б. Рівень допомог встановлюється такий, щоб лише пом’якшити бідність "пост-фактум", а не підтягнути одержувачів допомоги над межею бідності.

У більшості країн, що розвиваються, проводиться політикя типу Б з акцентом на найбільш пріоритетні потреби. У ряді країн таким пріоритетом є одержання продуктів харчування; у інших – первинна медична допомога чи освіта. У деяких країнах Азії – переважно там, де важливу роль відіграють позиції конфуціанства, тобто в Південній Кореї, Тайвані і в деяких регіонах Китаю – соціальна допомога зосереджується на охороні здоров'я, освіті, і меншою мірою – на забезпеченні продуктами харчування. У Латинській Америці соціальна допомога практично не здатна пом'якшити хронічну бідність. Незаможні рідко бувають охоплені будь-якою формою соціального страхування й одержують дуже незначну підтримку від держави і благодійних організацій, переважно допомогу надає католицька церква.

Хоча в більшості розвинених країн та країн, що розвиваються, з більш високим рівнем доходу існують різноманітні сімейні допомоги і пільги, в деяких з них цілий ряд допомог відсутній: наприклад, в Австралії, Новій Зеландії і США немає системи універсальних допомог на дітей.

Проте світовий досвід свідчить про доцільність сімейних допомог: по-перше, сімейні допомоги стабілізують становище в складний для їхніх споживачів час. Відсутність згладжування доходів може швидко призвести до незворотних наслідків на особистісному рівні. Таким чином, згладжування доходів, крім його явної моральної і політичний значущості, надзвичайно важливо для формування людського капіталу. По-друге, оскільки бідність тісно пов'язана з розміром родини, сімейні виплати виявляються дуже адресними, тому що вони надаються на підставі добре помітного показника бідності. Цінність їх неоднакова в різних країнах і культурах; вона залежить від відношення до дітей, родини, ролі жінки тощо.

Однаковий "рецепт" оптимального розміру чи форми надання сімейних допомог відсутній. "Вірне" рішення буде залежати від компромісу між суспільним вибором і економічною стабільністю.

Аргументи на користь існування соціальної допомоги, що базується на перевірці доходів (витрат), ще більш очевидні. По-перше, вона характеризується кращою адресністю у порівнянні з універсальними сімейними допомогами; по-друге, головною функцією соціальної допомоги є підтримка дійсно нужденних в їх боротьбі з бідністю. Частково це робиться з метою підвищення справедливості, частково – для збереження політичної підтримки реформ, частково – для уникнення зростання соціальних втрат (маргіналізація окремих прошарків, знищення людського капіталу). Питання щодо рівня виплат та доступу до них є досить складним і неоднозначним, в різних країнах підходи до нього різняться. На вибір конкретних моделей і їх комбінацій впливають наявні соціально-економічні умови, проте потреба в адресній соціальній допомозі не підлягає сумніву.

Вагомим аргументом на користь соціальної допомоги є її здатність враховувати розмір сім’ї. В реформованих системах соціального страхування виплати зазвичай надаються індивідам і не пов’язані з розміром сім’ї. Ці зміни раціональні, оскільки більш тісний зв’язок між внесками та розміром виплат сприяє як підвищенню ефективності, так і горизонтальній справедливості, навіть якщо в деяких системах має місце певний перерозподіл. Соціальна допомога являє собою інструмент, який дозволяє враховувати всі відмінності, які не охоплюють інші виплати.

Соціальна допомога – це система соціального забезпечення “останньої інстанції”, що дозволяє проводити адресну боротьбу з бідністю. Сімейні допомоги як такі не призначені для боротьби з бідністю. Однак вони значною мірою сприяють її зниженню, оскільки (а) непропорційно більша їх частина надходить незаможним, і (б) висока їхня частка в сімейному бюджеті. У короткостроковій перспективі боротьба з бідністю стоїть в центрі уваги політики реформ. Питання, пов'язані з виплатою сімейних допомог і наданням соціальної допомоги, дещо відрізняються одне від одного, і тому вони розглядаються окремо.

Поиск по сайту: