Становление и развитие экологического права

История развития правового регулирования экологических отношений наглядно показывает совершенствование отношений в сфере взаимодействия общества и природы, закрепляет систему взглядов, идей о бережном отношении к природным богатствам. Одновременно анализ правовых норм по охране окружающей среды и природопользования на протяжении всей истории права России, круг конкретных проблем, решаемых на отдельных этапах истории, приводят к осознанию постепенного усиления воздействия общества на окружающую среду, которое в настоящее время значительно возросло.

Правовое регулирование экологических отношений имеет большую историю, зарождаясь на самых ранних стадиях существования русского государства и права. Весь период правового регу­лирования экологических отношений можно разделить на досоветский, советский и современный. Нам кажется такое деление более приемлемым с точки зрения права, хотя есть и другие классифи­кации этапов исторического развития экологического права.

Досоветский период можно рассматривать с эпохи Древнерусского государства. Вопросы охраны и использования отдельных природных ресурсов затрагивались только в связи с необхо­димостью защиты собственности и, прежде всего, княжеской. Русская Правда (в целом ее созда­ние относится разными исследователями ко времени от середины XI в. до 30-х годов XII в.), в ст. 32 устанавливает штраф за уничтожение или повреждение борти. Русская Правда содержит нормы по защите бобров (ст. 69, 70).

В период XV–XVI вв. охрана объектов природы также связана, прежде всего, с рассмотре­нием их как объектов собственности. Статьи 61-63 Судебника 1497 г. гласят, что за уничтожение межевых знаков, запашку чужой земли устанавливается ответственность в виде битья кнутом и денежного штрафа.

В правовых источниках появляется определенная классификация природных ресурсов на виды в зависимости от субъектов собственности или от назначения природных ресурсов. Это дало возможность определить различный порядок их использования. Так, Соборное Уложение 1649 г. подразделяет земли и леса на государственные, поместные и т.д. Устанавливая особый режим использования, государство подчеркивало ценность отдельных категорий земель, лесов для всего общества. А.К. Голиченков, Т.Е. Новицкая, С.В. Чиркин отмечают тенденцию, согласно которой усиление хозяйственного воздействия на природу привело к появлению отношения к отдельным объектам как к «общему» ресурсу, использование которого «ограничивается или даже запреща­ется для одних целей в интересах ведения других видов хозяйственной деятельности».

Данный подход проявился и во время правления Петра I, когда «природные объекты рассмат­риваются в качестве ресурса для использования в экономических, военных и других целях госу­дарства». В связи с этим появился ряд норм, ограничивающих собственников земельных участков в распоряжении природными ресурсами на их территориях. Например, ограничивалось право пользования недрами на землях, находящихся в собственности помещиков: добыча минералов и металлов «объявлялась привилегией государства и передавалась в ведение государственной казны».

В связи со значимостью природных ресурсов для интересов государства помещикам запреща­лось рубить деревья отдельных видов, осуществлять промысел некоторых ценных пород рыб.

Можно сделать вывод, что в рамках рассматриваемого этапа оформилась и получила развитие еще одна тенденция, в соответствии с которой важность природных ресурсов для интересов госу­дарства или общества диктовала установление некоторых особенностей в их использовании (введение ограничений для собственников природных ресурсов, запрет использования отдельных природных ресурсов частными лицами, поощрение государством разработки полезных ископае­мых и т.д.).

В XIX в. систематизируются и рассматриваются случаи ответственности за нарушение уста­новленных требований по соблюдению правового режима природных ресурсов и поддержанию качества окружающей среды в целом. Совершенствуется система государственных органов, осуществляющих управление в сфере природопользования; определяются их полномочия и функ­ции в отношении природных ресурсов. Крестьянская реформа 1861 г. также затронула вопросы использования природных ресурсов. Происходил учет некоторых природных ресурсов, необходи­мость которого была продиктована все той же тенденцией защиты прав собственника.

Так, в уголовных и исправительных наказаниях 1845 г. было положение о том, что «если кто-либо построит признанные по закону вредными для чистоты воздуха или воды фабрику, мануфак­туру или завод…., то сии заведения уничтожаются за счет виновного и он подвергается аресту на время от семи дней до трех месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей». В данном случае мы можем предположить, что речь идет о зарождении экологической экспертизы, т.е. существует какая-то законодательная процедура, позволяющая определить критерии вредно­сти предприятия.

В законодательстве того времени получило отражение понимания тесной связи природных ресурсов, влияния их друг на друга. Установление санитарно-эпидемиологических требований послужили причиной формирования правовых норм по охране окружающей среды в городах. Например, Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями (1864 г.) устанавливает ответст­венность в виде денежного взыскания в размере не свыше десяти рублей «за засаривание рек, каналов…». Более серьезный штраф предусмотрен за проведение подземных труб от помойных ям, заводов… в реки, каналы.

Таким образом, несмотря на то, что в России того времени не было отдельной отрасли зако­нодательства, регулирующей отношения по природопользованию и охране окружающей среды, существовал целый комплекс соответствующих правовых норм в разных отраслях законода­тельства. Система санкций была достаточно хорошо развита. Наибольшее количество таких норм содержится в административном и уголовном законодательстве, а также в санитарном, горном законодательстве, законодательстве о промышленности и строительстве.

Например, статьи 340, 342 Врачебного устава (1905 г.) объявили источники минеральных вод общественно значимыми. Для их охраны предусматривалось создание округов с ограниченным режимом хозяйственной деятельности (ст. 343).

Согласно Строительному уставу (1900 г.) требовалось соблюдение расстояний между промышленными предприятиями и другими постройками (ст. 1075). При нарушении этого требо­вания виновные подвергались денежному взысканию не свыше ста рублей, промышленное заве­дение закрывалось, кроме того, предписывалось возместить причиненный вред.

Советский период развития экологического законодательства рассматривается с 1917 г. по 1989 г. Его можно условно разбить на два этапа: первый этап – с 1917 по 1957 гг., второй этап – с 1958 по 1989 гг. Первый этап советского периода характеризуется развитием отдельных природоресурсовых отраслей. Первым нормативно-правовым актом нового государства стал Декрет от 26 октября (8 ноября) 1917 г. «О земле». Он, хотя и носил экономический характер, но уже создавал основу для экологических отношений, т.к. устанавливал изъятие земли из товарных отношений, а значит, и создавал условия для ее охраны.

В первые годы советской власти была создана основа для эколого-правового регулирования отношений природопользования, но она не имела целостного характера, основное внимание уде­лялось правовому обеспечению использования отдельных разрозненных объектов. Однако, уже тогда стала прослеживаться тенденция, направленная на бережное использование природных объектов. Например, согласно ст. 61 Земельного кодекса РСФСР (1922 г.) землепользователи, ведущие хищническое, истощающее землю хозяйство, могли быть лишены этих земель на опреде­ленный срок.

Но так как главными были экономические интересы, производительные силы размещались по экономическим зонам, а основным объектом правового регулирования была земля, то другие при­родные компоненты брались под защиту закона лишь в той степени, в какой это было экономиче­ски выгодно государству.

Второй этап советского периода характеризуется формированием природоохранительного законодательства (в связи с принятием с 1957 г. по 1963 г. всеми республиками СССР законов об охране природы).

Закон РСФСР «Об охране природы РСФСР» был принят 27 октября 1960 г. И хотя этот закон по многим вопросам не давал разъяснений в реализации практических механизмов, был деклара­тивен, он стал первым документом, который регулировал отношения по охране всех природных ресурсов совместно. Охрана природы провозглашалась важнейшей государственной задачей. На этом этапе наметилась определенная систематизация правового регулирования с учетом природ­ной целостности используемых земель. Развитие законодательства об экологопользовании посте­пенно приводит к дифференциации его по видам сфер экологопользования, и с принятием в 1968 г. Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик другие природоре­сурсные отрасли права также приобрели право самостоятельного статуса: в 1970 г. – «Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик», в 1975 г. – «Основы законода­тельства Союза ССР и союзных республик о недрах», в 1977 г. – «Основы лесного законода­тельства Союза ССР и союзных республик», в 1980 г. – Закон СССР «Об охране и использовании животного мира».

Данная дифференциация правового регулирования тормозила развитие целостной экологиче­ской системы страны. Поэтому возникла необходимость в объединении разрозненных отраслей права (земельного, горного, лесного и др.) в интегрированную отрасль – природоресурсовое право.

Современный период развития российского экологического законодательства можно разде­лить на два этапа – до 1995 г. и начиная с 1995 г. Первый характеризуется обновлением основных наиболее важных актов, например, законодательства о недрах, о земле, о социальной защите граждан, пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС. Одновременно началась разработка проектов законов об экологической экспертизе, использовании атомной энергии, отхо­дах. Кроме того, было решено заменить действующие кодексы (Уголовный, Водный, Лесной, Земельный и др.). Важным этапом в совершенствовании экологического законодательства явля­ется принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ, которая в статьях 42 и 58 закрепила объектом своего регулирования охрану окружающей среды в целом, а не только природной среды, как было до этого. В этом законе впервые появились нормы об экологических правах человека на благоприятную окружающую среду, на доступ к экологической информации, на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ некоторые вопросы правового регулирования охраны окружающей среды отнесены к исключительной компетенции РФ. Согласно ст. 72 Консти­туции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности особо охраняемых природных территорий, земельное и другое природоресурсовое законо­дательство, законодательство об охране окружающей среды и защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Второму этапу, продолжающемуся и сейчас, свойственно интенсивное развитие экологиче­ского законодательства, нацеленность на максимально возможное устранение пробелов. Так, в 1997 г. приняты законы о безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами, о безопас­ности гидротехнических сооружений, в 1998 г. – об отходах производства и потребления, в 1999 г. – об охране атмосферного воздуха, в 2000 г. – о карантине растений; о земельном кадастре, в 2001 г. – о землеустройстве, в 2002 г. - об охране окружающей среды.

Предложенная периодизация истории развития правового регулирования экологических отношений не является строгой и абсолютной. Выявленные особенности, выраженные во взаимо­связи всех природных компонентов, во взаимозависимости регулирования отношений по охране окружающей среды и природопользованию, еще раз подтверждают обоснованность современного подхода ученых к решению экологических проблем. Закономерности развития правового регули­рования экологических отношений в истории права России позволяют сделать вывод о существо­вании объективной основы для формирования экологического законодательства как законода­тельства, регулирующего отношения по охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности, по охране и рациональному использованию природных ресурсов.

Поиск по сайту: