Зарубіжний досвід фінансового забезпечення соціальної сфери

Кожна країна має пристосовувати свої загальні системи фінансування соціальних виплат до власних економічних умов, демографічної ситуації та – найголовніше – до потреб своїх громадян. Кожна країна володіє обмеженим набором можливих механізмів перерозподілу доходу – від повністю неформального сімейного перерозподілу до універсальних систем, що фінансуються за рахунок загальних державних доходів, з багатьма проміжними можливостями. Про вибір та цілі національної політики свідчать обрані системи фінансування і та роль, яку уряди відіграють у відношенні до приватних каналів соціальних виплат.

Системи фінансування соціальних виплат можна охарактеризувати наступними параметрами:

- ступінь колективної солідарності;

- рівень та структура фінансування;

- джерела фінансування.

Ступінь колективної солідарності. Нуклеарна сім’я є найдрібнішою групою, в межах якої відбувається перерозподіл доходу. Наступною йде сім’я, що складається з кількох поколінь, після чого йдуть громада та професійні об’єднання. За винятком тих випадків, які спеціально зафіксовані в законодавстві (наприклад, положення сімейного права про сплату аліментів), перерозподіл доходу в сім’ї чи в невеликих громадах найчастіше має неофіційний характер. Ступінь солідарності в таких колективах дуже різниться в залежності від системи цінностей та від становища кожної конкретної сім’ї чи громади. Навіть в схемах страхування на базі громад часто непередбачено певні конкретні права на виплати. Як і в неформальних умовах сім’ї, рівні здійснюваних на базі громади соціальних виплат найчастіше залежать від рівня доходу даної групи в цілому, а не від конкретних потреб потенційних одержувачів виплат.

Теорія страхування передбачає, що життєздатність схеми підвищується із зростанням масштабів застрахованої групи. Як правило, національні системи соціального страхування з широким охопленням населення мають більш стабільний доход, ніж системи, обмежені дрібними групами населення. Відхилення у виплатах великих груп (тобто їх фінансові ризики) незмінно виражені більш постійною величиною, ніж такі ж відхилення в невеликих групах, що в свою чергу робить більш міцним фінансове становище великих груп. Невеликі групи також часто стикаються з такими загальними ризиками, як безробіття в певній професійній групі, бідність в сім’ї чи епідеміологічні захворювання в громаді. Таким чином, більш крупним схемам зазвичай простіше подолати більшість ризиків (при умові кваліфікованого управління). Розосередження національної солідарної відповідальності на більш дрібні солідарні групи неухильно призводить до більшої різниці в розмірах виплат. В різних країнах спостерігається тенденція до значного розосередження солідарних груп, при цьому крайньою відміткою можна вважати персональний рахунок. Це неухильно призводить до більшої нерівності у розмірах соціальних виплат та створює невизначеність.

Рівень та структура фінансування. Системи короткострокових виплат (за виключенням приватних систем страхування здоров’я) зазвичай фінансуються на основі розподільчого принципу на всіх рівнях об’єднання ризиків. Зміст полягає в тому, що короткострокові виплати являють собою короткострокові зобов’язання і можуть відносно швидко адаптуватися до мінливих демографічних та економічних умов та, відповідно, не потребують створення великих резервів для покриття зобов’язань, які можуть виникнути у віддаленому майбутньому. Стосовно систем пенсійного забезпечення можна виокремити три основних метода фінансування:

- розподільчий, тобто практична відсутність авансових платежів;

- повне авансове фінансування;

- проміжне чи часткове фінансування.

Приватні пенсійні системи зазвичай фінансуються повністю, тобто вони повинні мати достатній обсяг ресурсів, щоб виконувати свої зобов’язання у випадку, якщо страхова компанія, галузева система пенсійного забезпечення чи орган, що її фінансує, припинять своє існування. Якщо ця умова виконана, то фінансування системи вважається повним. Державні системи пенсійного забезпечення, що підтримуються суспільством, яке гарантує їх ліквідність та – в ідеалі – їхнє безстрокове існування, не потребують такого ж рівня фінансування. Рівень фінансування систем соціальних виплат визначається не тільки необхідністю гарантії пенсійних зобов’язань, але й іншими міркуваннями. Фінансування більшості систем соціальних виплат насправді є лише частковим. Навіть системи, початково організовані як повністю фінансовані, стають, як правило, частково фінансованими після того, як в результаті інфляції вартість їхніх резервів знижується. Деякі країни, в яких існували застарілі розподільчі схеми, почали запроваджувати схеми другого типу, що фінансуються за рахунок встановленої суми внесків (Угорщина, Латвія, Польща). Інші країни запроваджують резервні фонди у своїх розподільчих схемах (Канада, Нідерланди, Франція). З суто фінансової точки зору, між частково фінансованими схемами із встановленим рівнем соціальних виплат та пенсійною системою, що складається з не фінансованого та фінансованого типу, немає практично ніякої різниці – обидві ці системи фінансуються частково.

Слід очікувати, що пенсійні системи, які фінансуються авансом чи за розподільчим принципом, можуть зазнати різкого впливу демографічних змін. Фінансовані системи виходять з принципу, що за необхідності отримати наявні кошти пенсіонери фактично можуть продати свої активи поколінням економічно активного населення (чи використовувати їх у якості додаткового забезпечення для запозичення коштів). Якщо покоління-покупець піде на це, то слід очікувати падіння цін активів, в наслідок чого знизяться пенсійні доходи покоління-продавця.

У випадку переходу країни від фінансування за розподільчим принципом до авансового фінансування (наприклад, шляхом повної чи часткової заміни системи соціального страхування системами, що фінансуються з приватних коштів), на національні фінанси може лягти важкий тягар (на відміну від реальних сум переказів, необхідних для фінансування потреб населення похилого віку), оскільки необхідним буде тривалий перехідний період, протягом якого економічно активне населення змушене буде акумулювати кошти для фінансування майбутніх пенсій та водночас виплачувати пенсії сучасним пенсіонерам. Тому існує реальна небезпека того, що буде знижено рівень соціальних виплат з метою добитися економії та обмежити суми, які в іншому випадку уряд змушений був би збирати за рахунок оподаткування, запозичення чи продажу активів.

Якщо само по собі фінансування не здатне привести до зростання ресурсів, що виділяються населенню, яке перебуває на утриманні, а економічні переваги фінансування залишаються невизначеними, то єдиним сенсом політики переходу від розподільчих систем із встановленим рівнем соціальних виплат на системи, що фінансуються за допомогою встановлених внесків (як, наприклад, в країнах Латинської Америки та частково в країнах Східної Європи), може бути стабілізація ставок внесків в системі соціального забезпечення чи оподаткування. Оскільки в цьому випадку рівень соціальних виплат залежить від результатів функціонування ринку довгострокового капіталу, то визначеність у відношенні рівнів внесків чи податків досягається за рахунок невизначеності у відношенні рівня соціальних виплат [38].

Джерела фінансування. Національні системи соціальних виплат фінансуються за рахунок таких основних джерел надходжень

- бюджетні асигнування;

- фінансові ресурси підприємств;

- кошти спонсорів, меценатів і благодійних організацій та фондів;

- страхування;

- кредит.

Для Німеччини як федеральної держави є типовим, що сфери компетенції та фіскальні обов’язки поділяються між різними рівнями органів державної влади. Субнаціональний рівень органів влади (the Lander) та місцеві громади широко залучаються до фіскальних обов’язків, включаючи забезпечення діяльності соціальних послуг. Наприклад, у сфері охорони здоров’я федеральний уряд встановлює правові умови та надає відповідне фінансування. Землі здійснюють інвестиції та регулюють якість, а місцеві громади відповідають за надання соціальних послуг. Відповідно до положень Німецького загально федерального Закону про соціальну допомогу, місцеві громади відповідають за забезпечення належного надання послуг. Отже, основна відповідальність за забезпечення фінансування діяльності соціальних послуг поклада ється на місцеві бюджети, але відсутні механізми розподілу фінансових обов’язків між різними рівнями органів влади (Рис. 3.2).

Рис. 3.2. Фінансова модель забезпечення надання соціальних послуг в Німеччині

Соціальні послуги довготермінового соціального забезпечення фінансуються за рахунок страхування довготермінового соціального забезпечення. Страхування довготермінового соціального забезпечення передбачає натуральні/грошові виплати застрахованим у разі виникнення потреби. Натуральні виплати проводяться при укладанні договору з неприбутковими та прибутковими установами догляду, а також неприбутковими та прибутковими будинками престарілих та установами за місцем проживання. Грошові виплати сплачуються опікунам та непрофесіоналам, та підлягають контролю за їх використанням.

В Японії основу соціальної допомоги складають внески працюючих підприємств, державні кошти та доходи від банківських операцій. Існує суспільна взаємодопомога, яка видається центральними та місцевими органами влади на: навчання, житло, медичне обслуговування та похорони. Структура соціального забезпечення має комплексний характер, яка включає в себе виплати, що гарантують мінімальний дохід (пенсії, забезпечення непрацездатних), страхування здоров'я, допомоги потребуючим.

Фінансова база витрат на соціальне забезпечення складається із таких компонентів: 60% – страхові внески найнятих робітників і підприємців, 20% державні кошти, 12% – доходи від активних фінансових операцій та ін. Така структура фінансових практично не змінилася за останні десять років, окрім збільшення доходів від активних фінансових операцій (за рахунок збільшення пенсійного фонду) і зменшення частини коштів державного бюджету. 88% загальної суми, яка виділяється на соціальний захист населення, спрямовувалось на соціальне страхування, яке в себе включає страхування здоров'я, страхування осіб похилого віку при повторному наймі, пенсії (які за цей час збільшилися у декілька разів), страхування найманих працівників і компенсації при нещасних випадках. Кошти, які залишаються, використовують на виплати допомоги на дітей, програми тимчасового забезпечення прожиткового мінімуму для осіб, що втратили працездатність, допомоги жертвам війни [39].

Державне фінансування соціального забезпечення у Великобританії щорічно визначається у державному бюджеті (Рис. 3.3). Більша частина бюджету на соціальне забезпечення розподіляється між місцевими органами влади. Залишкова частина розподіляється у вигляді грантів у відповідності державним пріоритетам. Гранти використовуються для фінансування незалежних суб’єктів надання соціальних послуг, кожен грант має своє призначення. Місцеві органи влади вимагають фінансування грантів зробити повністю державним та визначити чіткі критерії заповнення відповідних форм заявок.

Наприклад, Асоціація Лондонського Уряду, що діє від імені 33-х лондонських рад, фінансує більш ніж 400 організацій шляхом індивідуальних грантів, що варіюються від £5,000 до £500,000. Ці гранти надаються у різних сферах, як-от: бродяжництво, охорона здоров’я, культура. Всі ці гранти мають на меті усунути перешкоди та сприяти соціальному розвитку.

Рис 3.3. Фінансова модель забезпечення надання соціальних послуг в Великобританії

Соціальні послуги в Угорщині (Рис. 3.4) фінансуються з державного бюджету. Форми фінансування державного бюджету включають: бюджетні субсидії для експлуатаційних видатків; нормативні субсидії з державного бюджету; фінансування через міністерства.

Фінансування громадських та благодійних організацій визначається щорічно в Законі про Державний бюджет. За рішенням парламентського комітету з питань громадських організацій парламент вирішує питання розподілення фінансових коштів серед середніх організацій та організацій державного значення, які подають документи на фінансування. Релігійні організації, фундації, громадські організації, створені у галузі надання соціальних послуг, охорони здоров’я та освіти мають право отримувати нормативні субсидії, надані на основі договору.

Нормативні субсидії розраховуються в залежності від одержувачів соціальних послуг. Неприбуткові організації у сфері соціальних послуг, охорони здоров’я та освіти отримують таку ж грошову суму, які державні установи у сфері соціальних послуг. Суб’єкти надання соціальних послуг, що є неприбутковими організаціями, можуть отримувати фінансування з бюджету міністерств. Найбільш значним неприбутковим організаціям, що є суб’єктами надання соціальних послуг, відповідним міністерством може надаватися фінансова підтримка на покриття їх витрат. Ці організації визначаються в щорічному бюджеті міністерств, відповідальних за певні напрямки діяльності. Наприклад, Червоний Хрест Угорщини отримує субсидії від Міністерства охорони здоров’я. Місцеві органи влади в Угорщині у щорічних бюджетах також передбачають наявність грошових коштів для сприяння неприбутковим організаціям у наданні соціальних послуг. Для цього муніципалітетом або створюється спеціальний фонд для фінансування цих потреб, або до розподілу коштів залучаються представники місцевих неприбуткових організацій.

Рис 3.4. Фінансова модель забезпечення надання соціальних послуг в Угорщині

В моделі соціальної політики США присутній лібералізм. Система базується на принципі відокремлення соціального захисту від вільного ринку й обмеження захисту лише тих, хто не має інших доходів, крім соціальних виплат. Загалом при такій моделі забезпечується досить високий рівень і якість життя основної частини населення. Система соціального забезпечення в США настільки широка, що на початку і всередині 1960-х років майже половину всіх витрат федеральної казни складали виплати на «соціальні потреби», тобто на надання допомоги людям. Окрім федеральних програм уряду всі п'ятдесят штатів проводять свої власні програми допомоги потребуючим. Заходи для подолання бідності різноманітні. Один із заходів – це надання допомоги у соціальному забезпечення, що являє собою щомісячні суми, які виплачуються державою тим особам, чий дохід не забезпечує таких основних потреб, як їжа, дах і одяг. Медікейд – надання безкоштовної медичної допомоги і госпіталізації. Видача продовольчих купонів (книжечки спеціальних талонів, дійсних для придбання продуктів в будь-якому магазині). Шкільне харчування – безкоштовні сніданки і обіди для школярів. Розподіл надлишків продовольства – в рамках цієї програми уряд скуповує величезну кількість продовольчих продуктів і безкоштовно розподіляє їх серед бідних сімей. У США навіть існує програма надання муніципального житла бідним. Житло надається в будинках, побудованих за рахунок бюджетних коштів. Відповідні органи штату та федерації стежать, щоб житло діставалося бідним сім'ям. Вміст будинків, оплата персоналу, ремонт і опалювання забезпечується за рахунок держави. За відсутності муніципальних будинків бідних, таких, що не мають даху, інколи розселяють на приватних квартирах або в готелях коштом держави.

Відповідно до ст. 24 Закону Болгарії про соціальну допомогу до джерел фінансування соціальних послуг відносять (Рис.3. 5.):

- Республіканський бюджет;

- Місцеві муніципальні бюджети;

- Національні та міжнародні програми;

- Дотації місцевих та іноземних фізичних осіб, юридичних осіб;

- Ресурси з фонду «Соціальна допомога».

Рис. 3.5. Фінансова модель забезпечення надання соціальних послуг в Болгарії

В залежності від джерел фінансування соціальні послуги поділяються на соціальні послуги «з напрямками діяльності, делегованими державою» та соціальні послуги «з місцевими напрямками діяльності». Соціальні послуги «з напрямками діяльності, делегованими державою» фінансуються з республіканського бюджету через місцеві муніципальні бюджети у формі субсидій. Соціальні послуги «з місцевими напрямками діяльності» фінансуються з самостійних фондів місцевих муніципальних бюджетів.

Аналіз практики діяльності щодо надання соціальних послуг протягом останніх років показує, що без надійного управління та місцевого муніципального фінансування соціальних послуг нереалістично очікувати розвитку ринку соціальних послуг та впровадження нових соціальних служб як альтернатив спеціалізованим установам. Досвід Болгарії показує, що уряд розміщує кошти у формі субсидій не лише для забезпечення надання соціальних послуг у спеціалізованих установах, що здійснюють «делеговані державою напрямки діяльності», а також і у послугах в рамках громади, що належать до фінансової компетенції місцевих муніципалітетів. На жаль, число фінансово стабільних місцевих муніципалітетів не є великим. Муніципальні бюджети характеризуються високим ступенем обмеженості, а отже, очікування місцевих муніципалітетів щодо активної ролі у розподілі фінансових коштів не можуть бути виправдані. Змішане фінансування за участі держави та місцевих муніципалітетів визначені у Декреті Ради Міністрів № 21 від 19.01.2006. Змішане фінансування стосується програм працевлаштування та діяльності з надання соціальних послуг у даній сфері. Республіканський бюджет забезпечує фінансування виплат заробітної плати та виплат по соціальному страхуванню, а муніципальний бюджет забезпечує фінансування технічного обслуговування.

Окремо від бюджетного фінансування, багато країн встановлюють практику фінансування соціальних послуг зі спеціалізованих фондів:

У Великобританії, наприклад, діють спеціалізовані державні фонди соціальних послуг:

- Фонд модернізації соціальних послуг – фонд фінансує діяльність у соціальній сфері, яка має на меті замінити акцент забезпечення діяльності соціальних послуг на забезпечення незалежного життя одержувачів соціальних послуг;

- Національний фонд у боротьбі зі СНІД – 70% ресурсів даного фонду розміщуються урядом, 30% – місцевими органами влади.

Місцеві органи влади розподіляють ресурси даних двох фондів та надають їх суб’єктам надання соціальних послуг, яких вважають потребуючими. В Британії існують також інші спеціалізовані фонди:

- Фонд незалежного існування – фонд, що фінансується центральним урядом. Він має на меті підтримати довготерм інове незалежне проживання для людей з вадами, допомагаючи їм жити вдома, а не в установах догляду за місцем проживання. Фонд тісно співпрацює з департаментами соціального забезпечення місцевих органів влади, допомагаючи в оплаті пакетів соціального забезпечення. Внесок фонду забезпечується у формі безпосередніх регулярних виплат особам з вадами;

- Консорціум, який підвищує роль волонтерського та громадського секторів у державному забезпеченні діяльності послуг. Управління його ресурсами здійснюють представники волонтерського сектору.

В Угорщині неприбуткові організації, які є суб’єктами надання соціальних послуг, можуть отримувати фінансування зі спеціалізованих державних фондів або в рамках програм, що виконуються під керівництвом відповідних міністерств. Державні фонди формуються на основі державного бюджету, але вони також частково фінансують спеціальні державні програми з небюджетних джерел. Діяльність фондів регулюється законом, який встановлює джерела фінансування, види діяльності, які можуть бути субсидовані, та визначає уповноважене міністерство для управління власністю фонду. Фонд ринку праці на даний час діє в Угорщині. Він здійснює діяльність, що має на меті забезпечити надання послуг безробітним та створити можливості працевлаштування для людей з обмеженими трудовими здібностями. Міністр соціальної та сімейної політики, разом з колективним органом, що складається з представників уряду, роботодавців та працівників, а також Міністерством освіти, має право управляти фондом. Іншою можливістю отримання фінансування для неприбуткових організацій, що надають соціальні послуги, є фінансування у рамках базових програм, організованих різними міністерствами. Розвиток спеціалізованих програм по забезпеченню фінансування певних соціальних послуг є типовим також для Німеччини. Наприклад, кілька років тому у Берліні діяла програма, що сприяла створенню груп взаємної допомоги. У Болгарії соціальні служби також фінансуються зі спеціалізованого фонду – фонд «Соціальна допомога». Недержавні суб’єкти надання соціальних послуг можуть подаватися на фінансування фондом «Соціальна допомога» після захисту відповідного проекту.

Отже, невисокий рівень фінансування соціальної сфери та неефективне управління соціальними процесами в суспільстві певною мірою пов'язані з впливом декількох макроекономічних факторів: відсутність удосконаленої законодавчої бази; затягування процесу розробки соціальних стандартів; другорядне ставлення держави до розвитку соціальної сфери. Розглянуті моделі фінансування соціальної сфери є актуальними при побудові системи фінансування соціальної сфери в Україні.

Поиск по сайту: