Роль статуту територіальної громади у місцевому самоврядуванні

Особливе місце у системі актів місцевого самоврядування посідає статут територіальної громади. Адже саме він є важливою нормативною умовою функціонування територіальної громади та її органів, виступаючи необхідним елементом правової основи муніципальної демократії.

Розвиток локальної нормотворчості в Україні поставив на порядок денний проблему, пов’язану з розробкою комплексних рекомендацій та подальшою законодавчою визначеністю щодо предмета, правової природи статуту територіальної громади. Фактична відсутність такого роду рекомендацій породжує низку питань, на які немає однозначної відповіді у законодавстві, що, безумовно, знижує статутну нормотворчу активність більшості територіальних громад в Україні.

1. Принциповим є питання чи потрібний узагалі статут територіальної громади в умовах максимальної законодавчої уніфікації моделі місцевого самоврядування в Україні та детальної регламентації структури органів місцевого самоврядування, їхніх повноважень та форм роботи?

Відповідь має бути однозначною: так, статут потрібний, насамперед, із огляду на те, що його прийняття дасть можливість ліквідувати існуючі прогалини у правовій регламентації питань організації місцевого самоврядування в Україні. Зокрема, статут певною мірою сприятиме процесу формування територіальної громади, тобто спільноти людей-мешканців населеного пункту, об’єднаних необхідністю вирішення спільних питань.

2. Щодо суб’єктів права розробки і внесення проекту статуту територіальних громад.

Ураховуючи, що статут територіальної громади є складним нормативно-правовим актом, вважаємо, що до його розробки, передусім, мають залучатися науковці – спеціалісти в галузі місцевого самоврядування. Це зумовлено комплексним характером правових відносин (організаційних, соціально-економічних, бюджетно-фінансових, культурних тощо), які мають (потенційно можуть) бути врегульовані у статуті. Також ураховуючи, що кожна територіальна громада є унікальним неповторним явищем, у розробці її “конституції” обов’язково мають брати участь представники місцевого населення (депутати місцевих рад; члени територіальної громади, які не лише добре знають специфіку місцевого життя, історичні, культурні, етнонаціональні особливості та традиції своєї територіальної громади, а які мають необхідну освіту – юридичну, економічну, соціологічну тощо).

Щодо суб’єктів ініціювання статуту громади, то це питання також фактично залишилося поза увагою законодавства, тому видається необхідним окреслити коло суб’єктів локальної правотворчої (статутної) ініціативи. На нашу думку, таке право може бути надане мешканцям – членам територіальної громади, які володіють виборчим правом; громадським та політичним об’єднанням громадян, зареєстрованим на даній території; органам самоорганізації населення; органам місцевого самоврядування відповідних територіальних громад; відповідним сільським, селищним, міським головам.

Повноваження щодо затвердження статуту територіальної громади згідно з Законом „Про місцеве самоврядування” від 21 травня 1997 р. № 280/97 (далі – Закон) віднесене до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад (п. 48 ст. 26 Закону). Однак з огляду на те, що основною вимогою до представницького органу місцевого самоврядування є репрезентативність, він не має бути компетентнішим за територіальну громаду в конкретних галузях місцевого життя, позаяк його основна роль у системі місцевого самоврядування полягає у вираженні волі місцевих жителів. Тому вважаємо, що має бути передбачена можливість прийняття статуту територіальної громади безпосередньо населенням на місцевому референдумі.

3. Важливим є питання щодо юридичної сили статуту територіальної громади.

Наразі природі статутів територіальних громад приділяється дедалі більше уваги. Чимало авторів схиляється до думки, що статут територіальної громади як основний акт локальної саморегуляції, з яким співвідносяться інші акти, рішення і дії місцевого самоврядування, повинен мати найвищу юридичну силу серед актів, що видаються в системі місцевого самоврядування (як безпосередньо населенням, так і особливо органами та посадовцями місцевого самоврядування). Деякі автори взагалі розглядають статути як різновид актів кодифікаційного значення.

Слід зазначити, що ця проблема потребує свого вирішення не лише на теоретичному рівні, а й має знайти своє обов’язкове закріплення на рівні закону, зокрема, внесення відповідного доповнення до Закону. Адже, наприклад, відповідно до ч. 3 ст. 24 Закону, що встановлює перелік правових актів, якими мають керуватися у своїй діяльності органи місцевого самоврядування, статут територіальної громади не згадується. Таким чином, його реєстрація в органах Міністерства юстиції надає не досить чіткі підстави для діяльності територіальної громади згідно з власним статутом.

Важливою ознакою статуту є його самодостатність. Це означає, що за можливістю він повинен включати всі норми, які необхідні у практиці місцевого самоврядування. Тому в статуті слід конкретизувати основні законодавчі норми, які мають відношення до самоврядування, а за крайньої необхідності цитувати і власне статті законів, щоб той, хто звертається до тексту статуту, не був змушений займатися пошуком інших нормативних актів. Водночас, статут не має бути перевантаженим нормативним матеріалом, перетворюватись на звід усіх норм про місцеве самоврядування.

Статут територіальної громади має бути достатньо стабільним, тобто не змінюватися упродовж тривалого часу, що певним чином сприяло б стабільності соціальних взаємодій на території. Це має забезпечуватися відповідною процедурою внесення доповнень і поправок, зафіксованою в тексті документа.

Важливою вимогою до статуту є наявність у ньому механізмів реалізації його положень і норм, а також положень і норм законодавства України. У статуті повинні міститися чіткі норми прямої дії.

З огляду на це проблемою стає осмислення природи норм, які містяться у статутах. Традиційно в рамках теорії права розглядалося поняття норми права як правила, що виходить від держави в особі відповідних посадовців або органів. Однак суб’єкти, зокрема органи місцевого самоврядування, не входять до системи органів державної влади. Виникає запитання: чи можна розглядати норми (наприклад, норми статутів територіальних громад), які приймаються на місцевому рівні, як правові норми?

Вважаємо, що акти місцевого самоврядування, особливо статути територіальних громад, є нормативно-правовими актами. Соціально-правова природа нормативних актів місцевого самоврядування детермінована низкою обставин. Так, норми територіальних громад – це, насамперед, “корпоративні” правові норми, тобто норми, які виходять від певної спільноти (територіальної громади) або її органів; що регламентують внутрішню організацію, основні напрями та види муніципальної діяльності, взаємні права та обов’язки учасників правовідносин у сфері місцевого самоврядування; котрі підкріплені авторитетом та впливом цієї спільноти.

Наступне. Органи місцевого самоврядування є органами, через які носій суверенітету – народ здійснює свою владу (ст. 5 Конституції України). Тому норми, що формулюються органами місцевого самоврядування в установлених межах мають якість загальнообов’язковості та гарантованості з боку держави, тобто є якостями правових норм. Відповідно акти, які містять такі норми, набувають характеру нормативно-правових та включаються до загальної нормативно-правової системи.

Важливе й те, що будучи виключеними з системи державних органів, органи територіальних громад не можуть самостійно привласнювати собі функцію правотворчості, тому що це важлива функція держави. Лише держава або її окремі органи можуть санкціонувати утворення органами місцевого самоврядування правових норм, які породжують юридичні права та обов’язки.

Відразу зазначимо, що ми категорично проти прийняття окремого закону про статути територіальних громад, що призвело б до надмірної заформалізованості та закріпачення локальної правотворчої ініціативи. Водночас, певні орієнтовні положення, які має містити статут, могли б бути окреслені у законі про територіальні громади в Україні. Подібна законодавча регламентація та наявність Модельного статуту значно полегшила б роботу з підготовки проектів статутів конкретних територіальних громад. Це має суттєве позитивне значення з огляду на те, що статут є досить складним юридичним документом і далеко не в кожному населеному пункті є достатній інтелектуальний потенціал для його розробки. Звернення ж до спеціалістів, а, тим більше до науково-дослідних інститутів, вимагає значних коштів, яких у більшості територіальних громад немає. Натомість зазначимо, що Модельний статут має бути документом не обов’язкового, а методичного характеру. Більш того, бажано, щоб було розроблено кілька модельних статутів (наприклад, для різних за чисельністю територіальних громад), що дасть змогу максимально повно врахувати місцеві особливості при розробці статуту конкретної територіальної громади на основі того чи іншого модельного статуту.

З огляду на це вважаємо, що предмет статуту територіальної громади мають становити питання місцевого життя, які, по-перше, детально не врегульовані чинним законодавством, але визначають умови нормального функціонування територіальної громади та її органів, що свідчить про необхідність їх регламентації на локальному рівні – в системі місцевого самоврядування; по-друге, згідно зі ст. 92 Конституції України не потребують обов’язкової законодавчої регламентації; по-третє, прямо визначені законом як такі, що підлягають регламентації в статуті. Такий раціональний підхід до викладення нормативного матеріалу зумовлює коло питань, які мають міститися у статуті, та відповідну структуру статуту.

4. Окремо стоїть питання про порядок реєстрації та набуття статутом чинності.

Статут територіальної громади підлягає державній реєстрації в органах Міністерства юстиції України, яка, враховуючи природно-правовий характер місцевого самоврядування, на нашу думку, все ж таки має проводитися безоплатно. Зміни та доповнення до статутів територіальних громад підлягають державній реєстрації у тому самому порядку, що й реєстрація самих статутів. Процедура державної реєстрації статутів повинна бути детально регламентована. При цьому у таку регламентацію має бути, передовсім, закладений гарантуючий “запал”, який захищатиме територіальні громади від бюрократичних зловживань з боку державних чиновників.

В Україні на сьогодні реєстрація статутів територіальних громад відбувається відповідно до Положення про державну реєстрацію статутів територіальних громад, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1998 р. № 1150, яке визначає умови та порядок державної реєстрації статутів територіальних громад сіл, селищ, міст. Реєстрація статутів територіальних громад сіл, селищ, міст (крім Києва, Севастополя і міст обласного значення) здійснюється районними управліннями юстиції, а статутів територіальних громад міст Києва, Севастополя і міст обласного значення – відповідними міськими управліннями юстиції за заявою встановленого зразка. У свою чергу, згідно із Законом “Про столицю України – місто-герой Київ” реєстрація статуту територіальної громади міста Києва здійснюється в Міністерстві юстиції України. Останнє значною мірою ускладнює та стримує розвиток локальної столичної демократії. Адже вже другий рік триває процедура реєстрації статуту територіальної громади міста Києва, прийнятого 28 березня 2002 р.

Для реєстрації статуту до органу, що здійснює цю реєстрацію, разом із заявою подаються: а) статут територіальної громади села, селища, міста у двох примірниках; б) рішення представницького органу місцевого самоврядування про затвердження статуту; в) протокол пленарного засідання представницького органу місцевого самоврядування, на якому прийнято рішення про реєстрацію статуту; г) документ про внесення плати за реєстрацію статуту.

Документи, що подаються для реєстрації статуту, мають бути оформлені відповідно до вимог законодавства та згаданого Положення. Орган, що здійснює реєстрацію статуту, не має права вимагати від заявника подання документів, не передбачених законодавством та цим Положенням або оформлених інакше, ніж визначено у цьому Положенні. Орган, що здійснює реєстрацію статуту, в разі потреби перевіряє відомості, які містяться в поданих документах. Розмір плати за реєстрацію статуту визначається Кабінетом Міністрів України. Заява про реєстрацію статуту розглядається в місячний термін. За результатами розгляду заяви приймається рішення про реєстрацію статуту або відмову в його реєстрації. У разі прийняття рішення про реєстрацію статуту видається свідоцтво про державну реєстрацію статуту територіальної громади встановленого зразка. Відомості про це вносяться до реєстру статутів територіальних громад, який ведеться органом, що здійснює реєстрацію статутів, за встановленою формою. Відомості про реєстрацію статуту орган, що її здійснив, у десятиденний термін подає відповідному органу державної статистики. Підставою для відмови в реєстрації статуту може бути його невідповідність Конституції та законам України. Орган, що здійснює реєстрацію статуту, надсилає заявникові рішення про відмову в його реєстрації не пізніше п’ятиденного терміну після його прийняття. Рішення про відмову в реєстрації статуту може бути оскаржене громадянами або органами місцевого самоврядування в судовому порядку. Скасування реєстрації статуту здійснюється органом, що його зареєстрував: а) у разі подання письмової заяви про це сільського, селищного, міського голови за наявності відповідного рішення представницького органу місцевого самоврядування; б) на підставі рішення суду.

Враховуючи, що законодавством не передбачається з якого моменту статут вступає у дію, вважаємо, що статут повинен набувати чинності після його офіційного опублікування в місцевій пресі, у бюлетені, вісниках чи інших локальних офіційних інформаційних виданнях.

Підсумовуючи, зазначимо, що статут територіальної громади – це основний пріоритетний нормативно-правовий акт територіальної громади. Статут є своєрідною комунальною конституцією на території функціонування відповідної громади. Статут має низку особливостей: наявність особливого суб’єкта, який встановлює або від імені якого приймається статут територіальної громади; установчий характер; повний та всеохоплюючий характер правового регулювання; вища юридична сила щодо інших локальних актів, які приймаються безпосередньо територіальною громадою або в системі органів та посадових осіб місцевого самоврядування; основа для подальшої локальної нормотворчості; особливий порядок прийняття статуту, а також внесення до нього змін та доповнень; є одним з правових засобів, який забезпечує реалізацію самостійності місцевого самоврядування.

Затвердження статуту територіальної громади є “додатковим” чинником визнання de jure існування територіальної громади. Статут відіграє суттєву кодифікаційну роль. Законодавство, яке регламентує діяльність суб’єктів місцевого самоврядування, достатньо масштабне та далеко не завжди доступне для неспеціалістів. Статути, відтворюючи норми законів та адаптуючи їх до місцевих умов, подають ці норми в упорядкованому вигляді, полегшуючи роботу муніципальних структур та формуючи у населення більш чітке уявлення про сенс та характер місцевого самоврядування.

Білет 13

Поиск по сайту: