Статут територіальної громади: прийняття зміст та проблеми його реалізації

Ще різноманітнішими є суспільні відносини, що виникають у процесі їхньої життєдіяльності як первинні суб’єкти місцевого самоврядування. Складна система суспільних відносин, що виникає в процесі здійснення місцевого самоврядування, регулюється правовими актами різних рівнів, зокрема Конституцією України, Законом “Про місцеве самоврядування в Україні”, іншими законами України, які регулюють діяльність органів місцевого самоврядування в різних сферах і галузях, а також статутами територіальних громад.

На сьогодні в Україні ще немає необхідного досвіду щодо розробки, прийняття і застосування статутів територіальних громад у сфері місцевого самоврядування. Територіальні громади як первинні суб’єкти місцевого самоврядування вперше були закріплені Конституцією України, прийнятою на п’ятій сесії Верховної Ради 28 червня 1996 року [2] і Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року [3].

Брак досвіду розробки і прийняття статутів територіальних громад потребують створення примірного статуту, який має узагальнити традиції давнього минулого України, позитивні сучасні теоретичні і практичні напрацювання у сфері місцевого самоврядування.

Заслуговують на увагу перші кроки в цьому напрямку, зокрема проект Примірного статуту територіальної громади, внесений на розгляд Верховної Ради України 4 вересня 1997 року народними депутатами України Р.Безсмертним, М.Сиротою, І.Шаровим. На думку авторів, статут, відповідно до Конституції України, Закону “Про місцеве самоврядування”, інших законів України, повинен визначати правові засади, форми, порядок здійснення місцевого самоврядування територіальною громадою, її органами і посадовими особами, зумовлені історичними, географічними, національно-культурними, соціально-економічними та іншими особливостями [4]. З певних причин цей проект не був розглянутий Верховною Радою України.

У липні 1998 року народні депутати України Р.Безсмертний, Л.Супрун, М.Сирота, К.Жеваго вносять більш досконалий проект Примірного статуту територіальної громади до Верховної Ради України

Проект Примірного статуту територіальної громади складається з невеликої преамбули та понад 60 самостійних пунктів, які об’єднані в 11 розділах: 1. Територіальна громада; 2. Територіальна основа місцевого самоврядування та її склад; 3. Матеріально-фінансова основа територіальної громади та її склад; 4. Система органів місцевого самоврядування територіальної громади; 5. Система органів самоврядування міста з районним поділом; 6. Органи самоорганізації населення; 7. Форми безпосереднього здійснення місцевого самоврядування територіальною громадою та її членами; 8. Виборні та посадові особи місцевого самоврядування; 9. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою; 10. Прикінцеві та перехідні положення; 11. Заключні положення.

Автори проекту зазначають, що “за своїм змістом перелічені розділи не повторюють зміст чинного Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, інших актів законодавства, а спрямовані на конкретизацію та розвиток основних положень чинного законодавства відповідно до конкретних умов тієї чи іншої територіальної громади села, селища, міста, сільської чи міської округи, на врегулювання тих питань, які згідно з цим законодавством мають регулюватися саме статутами територіальних громад” [4].

Вони звертають увагу на такі поняття, як “межі адміністративно-територіальних одиниць” і “сільські, селищні, міські округи”. Це має суттєве значення щодо статутного регулювання діяльності територіальної громади. На нашу думку, запровадження меж населених пунктів як адміністративно-територіальних одиниць є важливим кроком, спрямованим на упорядкування і конкретне визначення функцій і повноважень органів місцевого самоврядування щодо вилучення та відведення земель.

Щодо “сільських, селищних, міських округів”, то законодавство України не забороняє таких утворень, а практика підтверджує необхідність їх існування. Адже на сьогодні в Україні 907 населених пунктів – сіл, селищ, міст районного значення – приєднано до міст обласного і республіканського (Автономної Республіки Крим) значення зі збереженням їх як самостійних адміністративно-територіальних одиниць. Прикладом може служити Львівський міський округ, де в межах Львова знаходяться місто Винники, селища міського типу Брюховичі та Рудно. Очевидним є той факт, що Статут територіальної громади Львова повинен регулювати взаємовідносини територіальної громади Львова з територіальними громадами міста Винники, с.м.т. Брюховичі й Рудно.Важливе значення в цьому напрямку мають теоритичні праці наших науковців і практиків. Без наукової концепції статуту територіальної громади неможливо розробити досконалий статут конкретної територіальної громади.

Серед наукових праць заслуговує на увагу навчальний посібник виданий науковцями, що займаються муніципальною реформою [1]. У своїх дослідженнях вони зосереджують увагу на проблемах розробки, прийняття та впровадження в практику місцевого самоврядування статуту територіальної громади, показують його роль і значення.

Зокрема, В.Кравченко і Н.Линник підкреслюють, що “статут сприятиме процесу формування територіальної громади (комунікації), тобто спільноти (а не просто сукупності, як це фактично є сьогодні) людей-жителів населеного пункту, об’єднаних необхідністю вирішення спільних питань” [1, с.63]. Нині ця проблема особливо актуальна, тому що більшість громад, щоб забезпечити собі соціальний і економічний розвиток, належне місце в суспільстві й державі, повинні консолідуватися, стати громадською спільнотою, яка може вирішувати всі питання відповідно до правового статусу.

Названі автори акцентують увагу ще на одному важливому моменті, – вони пропонують розробку проектів статутів територіальних громад проводити на основі Модельного (Типового) статуту, який був би схвалений відповідним актом. У Верховній Раді є відповідні законопроекти. Однак такий підхід, на їхню думку, не враховує всіх моментів локальної правотворчості. З одного боку, наявність Модельного статуту значно полегшує роботу у підготовці проектів статутів конкретних територіальних громад. Це має суттєве позитивне значення, особливо з огляду на те, що статут є досить складним юридичним документом і далеко не в кожному населеному пункті існує достатній інтелектуальний потенціал для його розробки. З іншого боку, підкреслюють В.Кравченко і Н.Линник, “питання організації і функціонування місцевого самоврядування в Україні і так вже занадто зарегульовані на найвищому – законодавчому рівні. Тому надання Модельному статуту сили закону призведе до практично повної уніфікації при регулюванні питань, що становлять предмет статуту. Це призведе до вихолощення самої сутності місцевого самоврядування і аж ніяк не сприятиме розвитку місцевої ініціативи – на практиці органи Міністерства юстиції України не будуть реєструвати статути територіальних громад, які хоча б в якісь мірі не відповідатимуть положенням Модельного статуту. Таким чином, ми отримаємо щось подібне до Примірного статуту колгоспу за радянських часів” [1, с.69].

На думку цих авторів, Модельний статут потрібний, проте він має бути документом не обов’язкового, а методичного характеру.

За таких умов схвалення Модельного статуту Верховною Радою України (або будь-яким іншим органом державної влади) видається недоцільним. З ініціативою розробки та запровадження Модельних статутів мають виступати асоціації та інші об’єднання органів місцевого самоврядування

Очевидно, що з такою думкою не можна не погодитися, тим більше, що у світовій практиці подібні приклади простежуються. Наприклад, у США питаннями Модельного статуту займається Національна громадянська ліга, яка за 75 років підготувала і запропонувала сім редакцій Модельного статуту, а її послугами скористалося близько двох тисяч міст [1, с.14].

“Товариство науковців по сприянню муніципальній реформі” запропонувало структуру Модельного статуту міста:

Преамбула;

Розділ 1. Загальні положення;

Розділ 2. Система міського самоврядування;

Розділ 3. Органи і посадові особи міського самоврядування;

Розділ 4. Органи самоорганізації населення;

Розділ 5. Матеріальні і фінансові основи міського самоврядування;

Розділ 6. Гарантії міського самоврядування;

Розділ 7. Прикінцеві положення.

Очевидним є те, що названі розділи Модельного статуту мають бути у статуті конкретного міста, однак, чи достатньо такої структури статуту, щоб врахувати історичні, національно-культурні, соціально-економічні та інші особливості здійснення місцевого самоврядування у конкретному місті.

Крім того, самоврядні громадські відносини, що повинні регулюватися такими розділами статуту, певною мірою регулюються законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Отже, подібний статут буде повторювати закон.

Автори пропонованого проекту нічого не говорять про величину міста та кількість його населеня. На наш погляд, такий Модельний статут може бути корисним лише для невеликих міських громад.

Можливо, асоціації міст варто було б підготувати не один Модельний статут, а декілька, враховуючи специфіку міст. Наприклад, врахувати різні типології міст, розроблені науковцями.

Враховуючи вищевказане, статут міської громади великого міста буде складним документом, до розробки якого необхідно залучати широке коло спеціалістів тих галузей, які є головними і визначальними для кожного окремого міста. Статутні норми повинні враховувати минуле, сучасне і майбутнє в еволюції міської громади, вони повинні регулювати весь спектр суспільних відносин у всіх сферах і галузях життєдіяльності територіальної громади.

Не менш різноманітними є села і селища в Україні. Вони різняться своїми регіональними, історичними, національно-культурними, соціально-економічними та іншими особливостями. Мають свої особливості села та селища в Галичині, Закарпатті, Буковині, у центральних, східних і південих регіонах України. Село гуцульське відрізняється від села бойківського, поліське від подільського, слобожанське від причорноморського. Мають свої особливості населені пункти, де проживають компактно представники національних меншин.

Усі ці особливості необхідно враховувати під час підготовки статутів сільських і селищних громад. Зрозуміло, що в цих громадах недостатня кількість спеціалістів з питань місцевого самоврядування, муніципального права, тому методичну сторону цієї справи повинні взяти на себе керівники, депутати, відповідальні працівники обласних і районних рад, які відповідно до Конституції України “представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст” [2, с.67].

Щодо процедури прийняття статуту територіальної громади то Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначає, що статут територіальної громади приймається відповідною радою в звичайному порядку, тобто так як будь-яке інше рішення ради. У літературі з цього приводу В.Кравченко і Н.Линник вже висловили свою думку, яка варта уваги. Такий підхід до прийняття статуту “принижує роль територіальної громади в регламентації питань місцевого життя і не відповідає значенню статуту як найважливішого акту місцевого самоврядування” [4, с.70].

На нашу думку, більш доцільним видається прийняття статуту шляхом місцевого референдуму або на зборах територіальних громад за поданням міської, селищної, сільської рад. З цього приводу асоціації міст України варто було б внести пропозиції щодо внесення відповідних змін до ст.19 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Такий метод прийняття статуту територіальної громади був би кроком до консолідації територіальної громади, яка б під час обговорення статуту глибше пройнялася питаннями статутного регулювання і кожен член громади брав би участь не тільки у прийнятті, але й у реалізації статуту.З метою удосконалення Статуту територіальної громади міська рада повинна затвердити склад комісії з питань вивчення та удосконалення статутного регулювання діяльності територіальної громади і один раз у чотири роки вносити пропозиції щодо змін Статуту територіальної громади, як це можна бачити в ряді штатів США.

Саме статути дають можливість різним територіальним громадам підібрати найоптимальнішу для себе модель муніципальної влади, а сам статут як документ, розроблений і прийнятий за участю членів громади, буде авторитетним документом, якого дотримуються не тільки через можливі санкції в разі його порушення, а передусім тому, що це є добровільний договір громади і муніципальної влади, де права та інтереси кожного враховані.

2. Механізм взаємодії виконавчих органів селищної ради зі селищним головою та селищною радою

Поиск по сайту: