Управління об’єктами комунальної власності

З проголошенням незалежності Україна як суверенна держава почала самостійно формувати власну економічну політику. На той час перед Україною стояли невідкладні завдання щодо забезпечення переходу від адміністративно-командної системи управління до саморегульованої 150 ринкової економіки та розбудови місцевого самоврядування. Серед найважливіших із них було визначено: перехід від монополії державної власності до багатоманітності форм власності та видів господарювання через приватизацію та роздержавлення; інвестиційна перебудова в напрямі децентралізації, зменшення питомої ваги державних інвестицій та розширення ринкових джерел капіталовкладень.

Аналізуючи нормативно-правові документи України щодо власності територіальних громад, слід зазначити, що вітчизняний законодавець обумовлюючи відносини з управління комунальною

власністю врахував досвід економічно розвинених країн Західної Європи, США та Канади. Зокрема це стосується закріплення поняття комунальної власності як самостійного і рівноправного виду власності, визнання територіальних громад власниками комунального майна, використання загальноприйнятих форм використання комунального майна: оренда, приватизація, концесія, оперативне управління та господарське відання, корпоративні права тощо.

Водночас, досвід тих постсоціалістичних країн, де на відміну від України процеси економічного перетворення почались раніше свідчить про те, що формування повноцінної муніципальної фінансово-матеріальної бази потребує багато часу оскільки вимагає стабільної юридичної бази, певних традицій автономного функціонування місцевих інституцій.

Питання формування і розвитку муніципальної економіки є на думку експертів найактуальнішим серед комплексу економічних питань держави. Це пов’язано з формуванням/відродженням у країні інституту місцевого самоврядування. Міста, селища, села одержали можливість проводити більш незалежну від держави економічну політику, але означена самостійність у проведенні соціально-економічної політики вимагає від органів місцевої влади максимально використовувати свої власні сили, можливості і ресурси.

Провідне місце в структурі матеріальної та фінансової основ місцевого самоврядування посідає комунальна власність. Конституція України визначає комунальну власність як самостійну форму власності, суб’єктами якої є територіальні громади села, селища, міста, району в місті. Існуюча система управління власністю, зокрема комунального сектора, вважається недостатньо ефективною.

Причиною цьому, на думку дослідників, є її безсистемність, яка зумовлюється низкою причин. Насамперед це відсутність загально-спеціальної законодавчої бази на рівні держави й достатньої локальної нормативно-правової, методичної та організаційної бази створення, обліку й управління комунальною власністю.

Ефективність діяльності системи управління комунальною власністю значною мірою залежить від удосконалення її нормативно-правового забезпечення. Дослідник В. Алексєєв вважає, що процес формування матеріальної основи місцевого самоврядування, ще не завершено: не повною мірою сформовано законодавче поле щодо комунальної власності, не визначено правовий режим майна спільної власності. Запровадження дієвих механізмів управління комунальною власністю окремих територіальних громад є одним з важливіших аспектів державного управління на сучасному етапі. Тому особливої актуальності набувають питання дослідження об’єктів, процесу формування та вдосконалення системи ефективного використання матеріальних ресурсів при здійсненні своїх повноважень органами місцевого самоврядування.

Право комунальної власності в Україні визначено ст. 327 Господарського кодексу України, а саме:

1. У комунальній власності є майно, в тому числі грошові кошти, яке належить територіальній громаді.

2. Управління майном, що є в комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.

За першим визначенням, стверджує дослідник, законодавець не встановлює переліку майна, що може бути об’єктом права комунальної власності, обмежившись загальною нормою, згідно з якою в комунальній власності є майно, в тому числі грошові кошті, яке належить територіальній громаді. Тобто, можна дійти висновку, що у власності територіальної громади, як і в держави, може бути будь-яке майно. Однак, у комунальній власності не можуть бути об’єкти виключної власності та деякі інші об’єкти, покликані забезпечувати лише загальнодержавні інтереси та державну безпеку.

Згідно зі ст. 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Отже, наведена конституційна норма містить певні критерії для визначення переліку об’єктів права комунальної власності. Відповідно вона знайшла майже повне, але з деякими редакційними особливостями, відображення у ст. 16 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Ґрунтуючись на другому аспекті, наведеному в Господарському кодексі України, визначальні принципи управління майном, що є в комунальній власності, полягають в тому, що правомочності власника здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування. Чітке розмежування суб’єктів права комунальної власності та суб’єктів здійснення цього права дасть можливість більш детально досліджувати суперечності в чинному законодавстві стосовно комунальної власності.

У першому випадку суб’єктами визначаються відповідні територіальні громади, у другому – як безпосередньо територіальні громади, так і уповноважені ними органи місцевого самоврядування. Певна неточність щодо цього міститься в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». Однак слід актуалізувати питання про нежиттєздатність, нереальність такої юридичної конструкції, як територіальна громада. Це поняття потребує чіткого юридичного визначення, оскільки зазначена проблема має не лише теоретичне, а й безпосередньо практичне значення для реалізації прав власності територіальних громад [1, с. 83].

З огляду на це, О. Бобровська вказує на унікальну ситуацію, яка є неприйнятною і суперечить самій природі права власності, а саме: наявність двох повноправних суб’єктів на одне й те саме майно. Є територіальні громади, а є й ради, і кожен із цих суб’єктів наділений, відповідно до Закону, відповідним колом прав і обов’язків (якщо не брати до уваги химерні посилання законодавця щодо «відповідальності рад перед громадами» і твердження про «первинність» територіальних громад), що ще раз підкреслює тезу про те, що з правової позиції територіальних громад як таких на сьогодні не існує.

Правовий статус комунальної власності на сьогодні визначений лише на конституційному рівні – Конституцією України і Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». На рівні ж спеціального законодавства правове регулювання відсутнє. На жаль, в українському законодавстві питання комунальної власності відбиті вкрай непослідовно і суперечливо, ще протягом 1991-1995 рр. науковці намагались висловлювати тези про те, що муніципальна (комунальна) власність не є державною за своїм походженням, а Фондом сприяння становленню і розвитку місцевого та регіонального самоврядування України в 1993 р. була розроблена наукова концепція муніципальної власності в Україні, в основу якої було покладено тезу про її суспільну (недержавну) природу. Починаючи з 1996 р. неодноразово робилися спроби розробки й затвердження проектів Закону «Про комунальну власність». Уже впродовж декількох років розробляється Кодекс про місцеве самоврядування (Муніципальний кодекс) та обґрунтовується доцільність відокремлення муніципального права. Проте жоден з них так і не став на сьогодні основою відповідного законодавчого процесу, що породжує необхідність вдаватися до аналогії закону, тобто застосуванню правових норм, регулюючих найближче коло суспільних відносин, якими виступають закони про державну власність.

На сьогодні органи місцевого самоврядування, для реалізації своїх повноважень, діючи в межах законів України, вдаються до локальної нормотворчості, тобто регулювання питань управління комунальною власністю за допомогою спеціально схвалюваних локальних нормативних актів. Така практика уявляється в існуючих правових умовах найбільш виправданою, оскільки дозволяє, з одного боку, максимально врахувати всі регіональні соціально-економічні особливості, а з іншого – відповідає вимогам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Більшість районних та обласних рад України прийняли рішення про делегування власних повноважень місцевим державним адміністраціям, у т.ч. й повноваження щодо управління об’єктами спільної власності. Проте, одні ради залишили ці повноваження у себе, а інші делегували тільки частину повноважень з управління об’єктами спільної власності (наприклад, майном). Таке делегування робить ефективним тільки контроль за спільною власністю, але не створює належних умов для підвищення ефективності функціонування об’єктів цієї власності з боку рад. Створюються умови для незацікавленості в діяльності об’єктів спільної власності, яка посилюється відсутністю ресурсного супроводження делегованих повноважень місцевого самоврядування [3, с. 316].

Для вирішення проблем делегованих повноважень з управління об’єктами спільної власності В. Толуб’як пропонує запровадити договірні економічні відносини між відповідною радою та уповноваженим державним органом. Інший спосіб – ліквідувати таку інституцію, як «об’єкти спільної власності», шляхом передачі об’єктів до комунальної власності. Доцільно переглянути існуючу бюджетну залежність розподілу об’єктів комунальної форми власності.

Об’єкти тієї частки комунальної власності, що набули статусу спільної власності, яка знаходиться в управлінні районних та обласних рад, виконують не місцеві потреби, а корпоративні, спільні. Повноваження з управління об’єктами спільної власності (місцевого самоврядування) виконує орган державної влади (місцева державна адміністрація) і фінансується здійснення цих повноважень за рахунок державного бюджету [9, с. 261].

Дослідник проблем формування комунальної власності О. Шевченко вважає, що у вітчизняному місцевому самоврядуванні відсутні реальні важелі управління та дієві механізмі впливу на діяльність об’єктів спільної власності з боку рад. З огляду на реальний стан справ в управлінні комунальною власністю в Україні, автор впевнений, що теоретичні загальносвітові принципи управління комунальною власністю враховуються частково. Наприклад, тільки за двома законами України – «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» – дублювання повноважень щодо управління власністю територіальних громад відбувається у багатьох сферах цього управління. Аналогічне дублювання відбувається щодо управління об’єктами спільної власності територіальних громад на обласному та районному рівнях [11, с. 8].

Серед існуючих проблемних питань слід виокремити деякий «дисбаланс повноважень» обласної ради та обласної державної адміністрації.

Щодо спільної власності районних та обласних територіальних громад, яка утворилася на сьогодні шляхом безоплатної передачі об’єктів державної власності у власність районів та областей, можна погодитись з авторами концепції комунальної власності в Україні щодо запровадження (законодавчо) регіональної форми власності (власності району, області). У такому випадку, вважає Л. Музика, ця власність буде різновидом колективної власності. Тобто для передачі в управління районним та обласним радам частини спільної власності сільські, селищні, міські та районні ради в містах повинні прийняти відповідне рішення про делегування своїх повноважень.

Втім, відсутність правових норм щодо визначення цієї частки за відповідною територіальною громадою, а також щодо меж повноважень районних та обласних рад з управління об’єктами спільної власності на практиці призводить до конфліктних ситуацій між органами місцевого самоврядування різних рівнів. З огляду на це, доцільно прийняти Закон України або розділ у Муніципальному кодексі, яким обумовити право формування та управління спільною власністю територіальних громад.

Суб’єктом права власності області та району є відповідно населення області та району, а від його імені обласні та районні ради. Управління цією власністю може проводитись як безпосередньо виконавчими органами цих рад, так і через делегування на принципах галузевої компетентності частини повноважень рад відповідним обласним та районним державним адміністраціям.

Такий підхід дозволить, по-перше, використати кадровий потенціал виконавчих органів державної влади, по-друге, усунути суперечливу ситуацію в розбіжностях ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зі статей 15 і 19 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», по-третє, забезпечить інтереси територіальних громад щодо збереження та ефективного управління об’єктами спільної комунальної власності [5, с. 68].

Аналізуючи практичне запровадження в життя норм законів щодо управління комунальною власністю, можна дійти висновку, що серед проблем цього управління є реальне застосування нових форм і методів його здійснення.

У цьому контексті представники харківської школи державного управління С. Газарян, Ю. Куц, В. Мамонова, В. Сінченко вважають, що основний підхід до формування комунальної власності полягає у тому, що комунальна власність кожної територіальної громади повинна включати тільки ті об’єкти, які дають можливість органам місцевого самоврядування виконувати свої функції щодо забезпечення нормальної життєдіяльності даної територіальної громади.

Це, з одного боку, обмежує предметну репрезентативність такої форми власності, а з іншого – розширення переліку об’єктів комунальної власності не завжди сприяє підвищенню ефективності функціонування комунального господарства, оскільки надмірно велика кількість об’єктів комунальної власності може призвести до зниження дієвості управління ними з боку органів місцевого самоврядування [8, с. 266].

Погоджуючись з таким визначенням збалансованого підходу до формування комунальної власності, можна вважати, що метою уповноважених органів управління є раціональне використання, збереження і своєчасне оновлення комунального майна, забезпечення прибуткової частини бюджету для вирішення соціально-економічних завдань регіону, підвищення добробуту і життєвого рівня населення, а також створення привабливих умов для вливання інвестиційного капіталу в різні галузі та розвиток малого і середнього бізнесу.

Висновки: В сучасних умовах вітчизняного державотворення проблема управління комунальною власністю набула загально державного масштабу. Її існування спричиняє неефективне функціонування житлово-комунального господарства на загальнонаціональному рівні, гальмує розвиток економічних зв’язків на регіональному рівні, унеможливлює формування самодостатніх територіальних громад на місцевому рівні тощо.

Формування ефективної системи управління комунальною власністю слід здійснювати у поєднанні з науковими дослідженнями суспільних, правових, організаційних, інституційних, економічних відносин між державою та громадою, результатом яких стало б обґрунтування і прийняття єдиного правового поля, яке б обумовлювало права, компетенції, повноваження учасників управління, використання та розпоряджання комунальною власністю на загальнодержавному рівні.

З огляду на це, подальше наукове дослідження відносин з управління комунальною власністю в Україні слід проводити у напрямах розробки конкретних нормативно-правових актів, механізмів їх упровадження у практику, науково-методологічних рекомендацій з обміну досвідом між регіонами країни щодо створення раціональної та дієвої організаційно-виконавчої структури органів управління, послідовного впровадження новаторських ідей.

Поиск по сайту: