Лекция 9. Административно-правовой конфликт

Специфика его контрсубъектного состава состоит в том, что в качестве его носителей выступают чиновник и подчиненный в системе государственного аппарата. Общепризнано, что чиновничество как совокупность лиц, состоящих на гражданской службе в государстве, составляет особую группу людей, сопряженной с внутренней дифференциацией на различные подгруппы, официально закрепленные соответствующими понятиями: «чин», «ранг», «класс», «разряд». Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» по-своему учрежда­ет административно-правовую систему государственных чинов в трех из­мерениях: категории, группы, разряды. Категорий три: «А», «Б», «В»; групп пять, называются они: «высшие», «главные», «ведущие», «старшие» и «младшие должности» государственной службы.

Подчиненный, как другой контрсубъект административно-правового конфликта, характеризует собой определенную зависимость своего служебного положения по отношению к чиновнику. Слово «подчиненный» как раз и подчеркивает такое состояние должностного лица, при котором над ним стоит более высокий чин. Однако в качестве подчиненного не обязательно должно выступать только должностное лицо, ибо в этом качестве может быть и любой гражданин, зависимый от чиновника.

Объект административно-правового конфликта, представленный противостоянием интересов его контрсубъектов, регулируется отношениями строгой субординации, властно-юридическими зависимостями, образно выражаемыми соответствующими терминами: «команда» и «исполнение». Равенство всех перед законом не означает полного совпадения прав чиновника и подчиненного. Характер административно-правовых зависимостей как властеотношений предопределяется доминирующим положением субъекта управления (управляющего, менеджера, чиновника). Другая сторона административно-правового противостояния (управляемый, исполнитель, подчиненный) является носителем интересов меньшей социальной значимости. Поэтому объект административно-правового конфликта всегда сопровождается неравенством воли, прав чиновника и подчиненного, что вызывает нередко юридическую эскалацию отношений между ними, которая, однако, является менее социально вредной, чем это наблюдается в криминальном противоборстве.

Противоборство чиновника и подчиненного в административно-правовом конфликте неразрывно связано с бюрократией как довольно распространенным социальным явлением, социальное значение которой оценивается неравнозначно. По Марксу бюрократия выглядит абсолютным злом. По Веберу бюрократии свойственен целый ряд положительных признаков, к которым он относит иерархическую субординационность всех субъектов исполнительной власти, их связанность нормами, законами и административными процедурами. Представляется, что здесь наблюдается две крайности, которые в полной мере не могут быть истинными.

Если концепцию К. Маркса о бюрократии считать верной, то неизбежно напрашивается вывод о необходимости постоянной и наступательной борьбы против отношений субординации и связанности субъектов исполнительной власти процедурными правилами, что приведет не к преодолению административно-правовых конфликтов, а к их обострению и увеличению. Если истинна теоретическая позиция Вебера, то вне существования бюрократии нормальное развитие и разрешение административно-правовых конфликтов просто невозможно. Налицо явные теоретические трудности, требующие рационального объяснения.

В лекции показывается, что выход из создавшегося положения лежит на путях разведения понятий «бюрократия» и «чинократия». Известно, что слово «бюрократия» французско-греческого происхождения, буквально означающего «власть бюро, канцелярии, письменного стола», которая не может эффективно функционировать без бумаги. Отсюда нелепо объявлять борьбу против текстов и письменных столов, на которых создаются государственные предписания, поскольку нормы права (административные в особенности) объективируются только через бумагу. В этом отношении прав М. Вебер и не прав К. Маркс, отстаивая по отношению к бюрократии абсолютно нигилистическую позицию.

Поэтому все отрицательное, что приписывается бюрократии в целом в действительности присуще чинократии, то есть чрезмерной власти чиновников. Последние не могут быть абсолютно бесстрастными арбитрами, они склонны использовать свое служебное положение в собственных интересах. Социологические опросы, проведенные в некоторых областях России, показывают, что 45 % респондентов из 2500 опрошенных заявили, что чиновничество в своей деятельности реализует, прежде всего, свои личные интересы. Это становится питательной почвой для возникновения административно-правовых конфликтов, в которых «чинократическая» деформация индивидуального сознания особенно заметна. Деформация сознания чиновника имеет самые разнообразные формы. В общении с подчиненными он нередко маскирует свои цели и пытается выдать себя за подлинного законника, стоящего на страже интересов государства и общества.[15]

В отличие от объекта предметом административно-правового конфликта выступают ценности организации распорядительно-исполнительной государственной власти. К ним относятся: наличие четко зафиксированной юрисдикции органов распорядительно-исполнительной власти; иерархическая организация структуры государственного аппарата, основанная на твердо установленных принципах должностной субординации; формализованная деятельность государственных служащих, сопряженная с распространением информации, принятием решений, директив, осуществляемых с помощью письменных документов, подлежащих последующему хранению.

Административно-правовой конфликт имеет и собственную идейно-правовую компоненту, которая составляет противоречивое взаимодействие соответствующих взглядов и норм. Поскольку его объект противоречив, то такое состояние детерминирует двойственность идейно-правовой компоненты, выражающей противоположность отношения к действующим аппаратно-организационным структурам, должностным лицам, их обслуживающих, юридическим нормам, регулирующим их действия и поведение.

Показательным примером могут служить результаты недавнего обсуждения законопроекта «Кодекс служебного поведения должностных лиц государственных органов и государственных служащих», который 24 апреля 2003 года при голосовании в Государственной Думе РФ не получил поддержки со стороны депутатов. Отрицательно отнеслись к названному документу 100% депутатов фракции «Единство», 83 % депутатов фракции «Народный депутат», 72 % депутатов фракции «Регионы России», а с ними и 100% депутатов партийной фракции «ЛДПР». Удивительно, но все это произошло в обстановке, при которой замечаний по законопроекту вообще не было ни от депутатов, ни от правового управления Государственной Думы РФ.[16]

Оказалось, что ведущим мотивом по существу абструкционистского отношения к данному законопроекту явилось наличие в нем идеи «запрета на конфликт интересов». Суть ее заключается в том, что и министрам, и рядовым чиновникам запрещается принимать решения и совершать действия (и участвовать в их подготовке), влекущие юридические последствия в отношении заинтересованного лица. Иначе говоря, никто, даже министр, не может принимать решения в отношении юридических лиц, владельцем или совладельцем которого является он сам или его родственники. Идея запрета на конфликт интересов конструктивна, ибо ее осуществление создает немалые преграды на пути антиобщественной деятельности коррумпированных чиновников. Но она, как ни парадоксально звучит, была отвергнута преобладающей частью депутатов Государственной Думы РФ.

Поиск по сайту: