Цели, задачи, основные направления

В 2000-2003 гг. в стране была проделана большая работа по изучению проблем реализации действующего с 1995 г. Федераль-ного закона об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации и аналогичных законов субъек-тов РФ, по поиску путей преобразования собственного опыта, формирования новых действенных механизмов развития местно-го самоуправления, по разбору «завалов» в сфере законодатель-ства, определения прав и обязанностей муниципалитетов, реше-ния вопросов эффективного использования их собственности и финансовой обеспеченности, путей избавления от длительного противостояния местных, региональных и федеральных властей.

Проведенный анализ показал, что ныне действующий Феде - ральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации мест - ного самоуправления Российской Федерации», несмотря на сыг­ранную им большую положительную роль в возрождении и раз - витии в России местного самоуправления, оказался весьма не - совершенным, не содержал законодательного регулирования ме­ханизма его реализации, не в полной мере учитывал специфику современного этапа развития российского общества и его исторические традиции.

При всей значимости и масштабности работы, проделанной в стране по развитию местного самоуправления в соответствии с законом 1995 г., в большинстве субъектов РФ муниципальные образования либо вообще не организованы, либо пока еще функ - ционируют только на уровне районов, городов и сельских окру­гов. При таком подходе подавляющая часть населенных пунктов лишена какой-либо политической автономности и практически полностью - экономической самостоятельности.

Так, в 2004 г. в стране при наличии более чем 155 тысяч административно-территориальных единиц юридически было офор-млено чуть более 11,5 тыс. муниципальных образований. О сла-бом развитии институтов местного самоуправления свидетельство-вало и то, что расходы местного самоуправления, как правило, превышали доходную базу местных бюджетов, местное самоуп-равление наделялось чрезмерным объемом нефинансируемых го-сударственных полномочий. Отсутствовали и до сих пор отсут-ствуют эффективные механизмы общественного и государственно-го контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Попытки внести в действующий закон о местном самоуправле-нии необходимые дополнения и изменения из-за их многочислен-ности оказались неэффективными. В связи с этим в 2003 г. была разработана новая редакция Федерального закона (по сути дела новый закон) «Об общих принципах организации местного са - моуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Закон вступает в действие с 1 января 2006 г., по-скольку он предполагает принятие целого ряда новых федераль-ных законов и внесение огромного количества изменений в дей-ствующие федеральные и региональные законы, в том числе в Налоговый и Бюджетный кодексы.

Уже сейчас в стране ведется большая подготовительная рабо-та по определению границ муниципальных образований, опреде-лению полномочий каждого из них и необходимых для их реали-зации материальных и финансовых средств, их объема и источ-ников, по подбору, расстановке и обучению большого количества муниципальных служащих, проведению по многим вопросам мес-тных референдумов и выборов представительных органов местно-го самоуправления и глав администраций. Об исключительной сложности и трудоемкости данной работы свидетельствует уже то, что по итогам проведения работ по установлению границ му-ниципальных образований и наделению их соответствующим ста-тусом общее количество муниципальных образований увеличива-ется с 11,5 тыс. в 2004 г. до 24,4 тыс., в том числе муниципаль-ных районов - 1805, городских округов - 532, городских посе-лений - 2087, сельских поселений - 19 736, внутригородских территорий городов федерального значения - 236.

Показатели будущего муниципальных образований не явля­ются окончательными, так как в ряде субъектов Российской Федерации работы по установлению границ муниципальных образований и наделению их соответствующим статусом не завершены.

Во многих же субъектах Российской Федерации численность муниципальных образований должна возрасти в несколько раз или даже на порядок, при этом в каждом муници-пальном образовании, в том числе в сельских поселениях, предстоит создать администрацию со штатом как минимум в 8-10 чел.

Новый федеральный закон о местном самоуправлении наде - ляет отдельные административно-территориальные единицы поселенческого типа статусом муниципальных образований. В свою очередь, любое муниципальное образование представляет собой целостную систему, состоящую из следующих основных эле-ментов:

1) территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;

2) населения и выборных органов, осуществляющих от его име-ни местное самоуправление на данной территории;

3) муниципальной собственности, выступающей в качестве материально-финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Таким образом, наделение статусом муниципальных образований отдельных населенных пунктов (сел, поселков, станиц и пр.) или их локальных объединений (сельсоветов, поссоветов, сель-ских округов и т.п.) позволит решить проблему их политическо-го и экономического бесправия. Новый закон о местном самоуп-равлении наделяет эти территории правом иметь свои выборные органы местного самоуправления и, что самое важное, - соб-ственный бюджет. А это путь к более эффективному решению вопросов местного значения.

Ключевая идея закона - формирование на территории Российской Федерации двухуровневой системы местного самоуп - равления. При этом закон выделяет три основных типа му­ниципальных образований: городской округ; муниципальный район, городское, сельское поселение.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправле-ния которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения му-ниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого ха-рактера населением непосредственно и (или) через выборные или иные органы местного самоуправления, которые также осуществ-лять отдельные государственные полномочия, передаваемые орга-нам местного самоуправления федеральными законами и закона-ми субъектов Российской Федерации.

Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного амоуправления.

Сельское поселение - один или несколько объединенных об-щей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других населен­ных пунктов), в которых местное самоупраление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Важно, однако, подчеркнуть, что само по себе формирование муниципальных образований на всех возможных уровнях территориальной организации местного самоуправления - далеко не конечный смысл муниципальной реформы. Каждый тип муниципального образования наделяется собственным кругом полномочий и отвечает за определенный круг вопросов местного значения.

В настоящее время любая сельская администрация отвечает за решение тех вопросов, которые возложит на нее глава района. Они не закреплены законодательно. В этой связи нет единого подхода к организации исполнения полномочий на уровне «район - сельская администрация». В большинстве случаев за реше-ние как ключевых, так и текущих вопросов местного характера отвечает районная власть. Но это как раз и нецелесообразно. Ряд подобных вопросов должен решаться в местах непосредственного проживания граждан. Именно это и закрепил новый федераль-ный закон о местном самоуправлении, четко очертив сферы от-ветственности городского, районного и поселенческого уровней.

Для решения любого, даже маловажного вопроса необходимо, как известно, иметь не только полномочия, но и соответствующие финансовые и материальные ресурсы. Вот почему в соответ-ствии с новым законом об общих принципах организации местно-го самоуправления в Российской Федерации от 6 октября 2003 г. проводится четкое закрепление имущества, находящегося в соб-ственности различного типа муниципальных образований - го-родских и сельских поселений, муниципальных районов, город-ских округов.

В ходе реализации муниципальной реформы предстоит также четко распределить и разграничить полномочия между государ-ственной властью субъекта РФ и органами муниципального уп­равления на уровне муниципальных районов и городских окру-гов.

Реализация нового Федерального закона «Об общих принци-пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» означает по сути дела проведение современной муниципаль­ной реформы. Практически это самое кардинальное и масштабное преобразование, с которым субъекты РФ и муниципальные образования столкнулись со времени принятия Конституции Российской Федерации.

Реализация муниципальной реформы потребует не только боль-шого труда, творчества и инициативы государственных и муни-ципальных служащих, но и больших финансовых и материаль-ных ресурсов. Так, только на установление границ муниципаль-ных образований, согласно действующим расценкам землеустрои-телей, потребуется затратить сотни миллионов рублей: свыше тысячи рублей за каждый километр границ муниципальных рай-онов, более 80 тыс. - за каждую тысячу гектаров территории городского поселения и 12 тыс. рублей за каждый сельский насе-ленный пункт.

Важно и то, что потребуются значительные расходы на подго-товку сотен тысяч муниципальных служащих, на проведение выборов в представительные органы во всех поселениях, городских округах и во многих муниципальных районах.

Следует учитывать также, что реформа местного самоуправле-ния неизбежно породит бесчисленное множество столкновений интересов, конфликтов. Так, в июле 2004 г. в одном из районов Дагестана, где попытались было установить границы муниципальных образований, два села пошли «стенка на стенку» из-за 15 гектаров земли. А ведь нынешней власти достались в наследство и острейшие взаимные территориальные претензии между некоторыми субъектами РФ. На Северном Кавказе, например, это касается споров между Северной Осетией и Ингушетией, Чеченс-кой Республикой и Дагестаном и т.д. Для их урегулирования при полномочном представителе Президента даже создали специаль-ную комиссию. Кроме того, обострились отношения между неко-торыми органами государственной власти и местного самоуправ-ления. И это в самом начале преобразований.

Никакие схемы и теоретические изыскания не заменят прак­тического опыта применения ФЗ № 131. И тут неоценимую по-мощь всей стране может оказать Ставрополье: по предложению Президента РФ и с согласия губернатора в Ставропольском крае закон введен в действие на год раньше - 1 января 2005 г.

Ставрополье выбрано в качестве пилотного региона в связи с тем, что в 1995 г. Ставропольский край в числе 12 других реги-онов РФ пошел по пути формирования местного самоуправления по поселенческому принципу. Предполагалось через полгода со-здать и второй уровень местного самоуправления на уровне рай­онов. Но не удалось договориться. В результате местное самоуп­равление осталось на поселенческом уровне, а для решения меж-муниципальных вопросов пришлось создать территориальные и районные государственные администрации. Со временем все ре-гионы страны перейдут к созданию районных и городских муни-ципальных образований. В чистом виде поселенческий тип остался только на Ставрополье.

А именно с этой отправной точки проще всего перейти к зало-женной в ФЗ № 131 двухуровневой схеме организации местного самоуправления.

В крае действует целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований, правовую основу местного самоуправления составляют более ста законов и других нормативных актов, за последние два года более двух тысяч государственных и муниципальных служащих прошли профессиональное переобучение. Разработана и краевым законом утверждена методика распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Наконец, предусмотренный в законе совет муниципальных образований на Ставрополье фактически действует с 20 февраля 1998 г. - это союз муниципальных образований, объединяющий 289 муниципалитетов края. Так что здесь есть все предпосылки стать первопроходцами, а законодательная и исполнительная ветви власти готовы в самые сжатые сроки внести изменения в 46 законов и выполнить все необходи-мые подготовительные мероприятия.

Досрочное начало реализации ФЗ № 131 в Ставропольском крае, как и в любом другом регионе России, видимо, не обойдется без издержек, каких-то ошибок. Но оно позволит увидеть реаль-ные трудности реализации закона, его возможные несовершен­ства и пути улучшения. Зато вся Россия, опираясь на практику ставропольчан, будет увереннее внедрять закон о местном самоуправлении.

Для понимания необходимости и значимости ФЗ № 131 очень важно видеть, что он наделяет тысячи малочисленных населен­ных пунктов и их локальных объединений статусом муниципаль-ного образования, а также четко разграничивает компетенцию между различными уровнями местного самоуправления.

Главная цель муниципальной реформы - приблизить власть к населению, упростить механизм предоставления ему муниципаль-ных услуг, сделать их максимально доступными для людей. Именно для этого необходим четко очерченный круг полномочий и их эффективное перераспределение между различными уровнями власти.

Как отмечал Президент РФ В.В. Путин, выступая на XIII сес-сии Конгресса муниципальных образований РФ, нашим стратегическим ориентиром и десять лет назад, и сегодня остается сильная и дееспособная местная власть. Обнов-ленный закон об общих принципах местного самоуправления на-правлен на децентрализацию власти там, где это необходимо, и уточнение ее ответственности перед народом, на то, чтобы сде-лать жизнь более предсказуемой и обеспеченной. Но для реализа-ции обновленных принципов федерализма и местного самоуправ-ления предстоит в ближайшее время внести в федеральные зако-ны поправки, которые устранят необеспеченные финансовые обя­зательства региональных и местных бюджетов, принять меры, связанные с разграничением государственной и муниципальной собственности, окончательно урегулировать многие другие остающиеся противоречия.

Рассматривая актуальные проблемы реализации нового Федерального закона о местном самоуправлении, В. В. Путин выделя­ет следующие наиболее очевидные приоритеты:

1. Чтобы закон эффективно заработал, необходимо в кратчай-шие сроки в полном объеме привести в соответствие с ним федеральное и региональное законодательство, уставы и иные норма-тивные акты муниципальных образований.

2. Предстоит решить вопросы по границам и статусу муници-пальных образований, структурам органов местного самоуправления.

3. Пополнение местных бюджетов - вопрос сложный и болез­ненный. Слишком долго длилось время так называемых повы­шенных обязательств при практически пустом кармане муници-пальных образований, главное - при невозможности наполнить этот карман самостоятельно. Но и здесь уже предприняты шаги, которые должны изменить ситуацию.

Правительство внесло в Думу поправки в Налоговый и Бюд-жетный кодексы, главный смысл поправок в том, чтобы у муни-ципалитетов появились стимулы расширять собственную налого-вую базу.

Малый и средний бизнес, сфера инноваций и услуг могут стать решающими для развития внутреннего рынка и экономического роста в стране в целом.

Финансовая устойчивость и эффективность работы муниципа-литетов прямо связаны с активизацией хозяйственной жизни на местах, во многом зависят от умения местных руководителей гра-мотно и рачительно хозяйствовать, от готовности снимать адми-нистративные барьеры, открывать рынок не только для пред-принимателей своего региона, но и для всех, кто хочет реализо-вать свою деловую инициативу.

Важно повысить роль и значение представительных органов, развивать принципы коллегиальности и контрольные механизмы с участием граждан. Без такой обратной связи с избирателями по-настоящему сильное, независимое и эффективное МСУ не состоится.

Масштаб задач, стоящих сейчас перед местным самоуправле-нием, требует кардинального повышения квалификации муници-пальных служащих. И потому необходимо создать адекватную потребностям дня систему подготовки и переподготовки кадров этого уровня.

На современном этапе развития государственного управления и местного самоуправления в России, как справедливо отмечал в одном из своих выступлений Президент РФ В.В. Путин (на XIII расширенной сессии Конгресса муниципальных образований РФ), местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. «И именно здесь мы обязаны наиболее эффективно реализовать конституционный принцип народовластия... Безусловно, роль местного самоуправления здесь становится ключевой. Ведь самоуп­равление в городах и поселках, демократия именно на местах издавна считается основой гражданственности и народовластия». И потому одной из самых приоритетных задач местной власти является налаживание постоянного и всестороннего взаимодей-ствия с гражданами, обеспечение эффективности таких составля­ющих местного самоуправления, как законодательная, финансо-вая, административная.

Нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, неопределенность, за что именно должны отве-чать государственные органы, а за что - органы местного само-управления, недостаточная четкость самого понятия и перечня вопросов «местного значения», недостаточность собственной до-ходной базы местного самоуправления, четкости определения его структуры - эти и другие недостатки призвана преодолеть осу-ществляющаяся в стране с 2003 г. реформа местного самоуправления, реализация положений, содержащихся в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местно-го самоуправления» (2003), в региональном законодательстве.

Наряду с другими мерами совершенствование законодательства, территориальной организации и финансово-экономического обеспечения, прогнозирование развития муниципальных образо-ваний должны способствовать совершенствованию и упрочению местного самоуправления, повышению эффективности всей систе-мы государственной власти и управления современной России.

Контрольные вопросы

1. Как создавались правовые основы становления современно-го местного самоуправления в России?

2. Что представляет собой современная система местного само-управления в России?

3. Чем была вызвана необходимость разработки и принятия нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ?

4. Каковы цели, задачи и основные направления муниципаль-ной реформы, в чем состоит ее ключевая идея?

Поиск по сайту: