И проблемы ее реформирования

В итоге проведенной в 1992-2004 гг. значительной законо-творческой и организационной работы федеральных и региональ-ных органов государственной власти в нашей стране сложились новая система государственности и современной государственной и муниципальной службы. Итоги этой созидательной работы в обобщенной форме подведены в утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1136 Феде-ральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации.

К настоящему времени в Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.

Общая численность работников, занятых в органах государственной власти и местного самоуправления (включая персонал по охране и обслуживанию зданий, состоящий в списочном соста-ве работников этих органов), по данным государственного стати-стического наблюдения, на конец 2008 г. составила 1,3 млн. человек. Доля работников органов государственной власти и мес-тного самоуправления в численности занятого населения Россий-ской Федерации составила 1,9 процента. В среднем на тысячу человек постоянного населения России приходилось 9 работни-ков органов государственной власти и местного самоуправления всех ветвей власти и уровней управления.

В общей численности работников органов государственной вла-сти и местного самоуправления около 85 процентов составляют работники органов исполнительной власти и местного самоуп­равления с исполнительными функциями.

Квалификационные разряды (классные чипы или дипломатические ранги) имели 538,9 тыс. человек, или 81 процент от общей численности замещавших государственные должности и 136,4 тыс. человек, замещавших муниципальные должности (почти полови-на от общей численности этой категории работников).

На муниципальных должностях, было занято 294,0 тыс. чело-век, или 65,6 процента от общей численности занятых в органах местного самоуправления, прирост по сравнению с данными на 1 января 2002 г. составил 10,3 тыс. человек, или 3,6 процента.

В государственных органах субъектов Российской Федера-ции замещали государственные должности 153,3 тыс. чел., му-ниципальные должности в органах местного самоуправления -283,7 тыс. чел.

С 1998 г. отмечается снижение численности государствен­ных служащих федеральных органов исполнительной власти. В 2001 г. численность государственных служащих федеральных органов исполнительной власти уменьшилась по сравнению с 1995 г. на 4,9 процента. При этом наблюдается рост численности государственных служащих государственных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих органов местного самоуправления.

Из сравнения этих данных отнюдь не следует вывод, к которо-му порой приходят некоторые лица, что перед Россией стоит задача резкого увеличения доли населения, занятого на государственной службе.

Во-первых, в силу причин, изложенных в сноске 106.

Во-вторых, необходимы научные методы определения оптими-зации численности госслужащих.

В-третьих, их возможная численность во многом зависит от величины того ВВП, того бюджета, которым располагает страна, в данном случае - Россия.

В процессе реформирования государственной и муниципаль-ной службы предполагается оптимизировать численность госу-дарственных и муниципальных служащих путем внедрения но-вых методов управления, оптимизации функций, выполняемых теми или иными органами власти, а также благодаря использованию нормативного подхода для определения необходимой чис-ленности работников. Нередко даже в соседних субъектах РФ численность работников и доля населения, занятого в органах государственного и муниципального управления, равно как и чис-ленность муниципальных образований, различаются в разы.

Различия между субъектами Федерации в доле лиц, занятых в органах государственной исполнительной власти региона и орга-нах местного самоуправления, еще можно как-то объяснить раз-личиями в степени развитости в них местного самоуправления или тем, что в ряде субъектов Федерации районные органы вла-сти выполняют не муниципальные функции, а согласно законода-тельству субъекта РФ, играют роль государственной районной администрации. В то же время столь значительные различия в численности работников органов федеральной исполнительной власти, имеющиеся между субъектами РФ (например, в среднем по ЮФО - 2,5 промилле, в Северной Осетии-Алании - 2,0, в Краснодарском крае - 2,2, а в Калмыкии - 5,2 промилле) не находят достаточно обоснованных научных аргументов.

На государственной службе сложилась половозрастная струк­тура, не соответствующая половозрастной структуре занятого населения страны.

Так, на конец 2003 г. в общей численности государственных служащих, замещающих государственные должности, женщины составляли более 70 процентов, в органах исполнительной влас-ти - 70,4 процента, в аппаратах органов судебной власти и про-куратуры - 67,7 процента, в аппаратах органов законодательной власти - 55,8 процентов, аппаратах иных государственных орга-нов - 55,5 процента. Такой сравнительно высокий процент жен­щин в аппаратах государственных органов объясняется преобла-данием женщин на государственных должностях, отнесенных к старшим и младшим группам должностей. Удельный вес женщие среди работников, замещавших муниципальные должности, со-ставляет 75 процентов.

При анализе проблем реформирования государственной служ-бы важно учитывать, что в конце 2003 г. средний возраст госу-дарственных служащих, замещающих государственные должнос-ти, составил 39 лет. Несколько моложе кадровый состав в аппаратах федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации (средний возраст - 37 лет). В органах исполнительной власти он составляет 40 лет, в законодательной - 44 года.

Лица пенсионного возраста среди государственных служащих составляли в начале 2002 г. всего 3,5 процентов. Однако более 30% государственных служащих в аппаратах законодательных и иных государственных органов имели возраст 50 лет и старше, из них лица пенсионного возраста в этих органах составляли соответственно 11,1 процентов и 6,9 процента.

Основная часть государственных служащих в возрасте до 30 лет замещали государственные должности, отнесенные к старшим и младшим группам должностей (соответственно 49,6 и 38,7 процента). Высшие и главные государственные должности категории «В» замещали 0,6 процента государственных служа-щих в возрасте до 30 лет.

Среди государственных служащих, замещающих высшие и главные государственные должности категории «В», возрастная группа до 30 лет наиболее широко представлена в аппаратах федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федера-ции, где более трети государственных служащих составляли лица этой возрастной группы.

Большинство лиц (29,9 процента), замещающих государствен­ные должности, имели стаж работы в государственных органах от 5 до 10 лет, около 25 процентов - свыше 15 лет. В аппаратах органов законодательной власти стаж работы свыше 15 лет име-ли 42 процента лиц, замещающих государственные должности, в органах исполнительной власти, аппаратах органов судебной вла-сти и прокуратуры - 24 процента, в других государственных орга-нах - 38 процентов.

Опираясь на анализ этих данных, разработчики программы реформирования госслужбы делают вывод, что в течение 10 лет произойдет высвобождение более половины государственных слу­жащих, замещающих ключевые должности, при невозможности замещения этих должностей следующим поколением государственных служащих, имеющих достаточный опыт работы на государственной службе и необходимую квалификацию.

Для характеристики современного состояния государственной и муниципальной службы определенное значение имеет анализ образовательного уровня государственных и муниципальных служащих.

В конце 2003 г. доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 78,2 процента. При этом 40 процентов государственных служащих имели высшее образование по специальностям экономического и управленческо-го профиля, 22 процента - юридическое образование, 18 процен-тов - высшее техническое образование. Для сравнения: на 1 янва-ря 1999 г. государственные служащие с высшим профессиональ-ным образованием указанного профиля составляли соответственно 35,4, 19,6 и 21,2 процентов.

Сохраняется тенденция к увеличению числа государственных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности.

Так, не имеют профессионального образования 26,7 тыс. чел., или 4,6 процента от численности государственных служащих, за-мещающих должности, имеющие зачастую обеспечивающие фун-кции.

Далеко не совершенны также качественный состав и структу-ра муниципальных служащих (см. приложения 18 и 19).

К настоящему времени всего в органах местного самоуправления в России занято около 448 тыс. человек, причем 294 тыс., или 65,6 процента, замещают муниципальные должности (75 процентов - женщины). Среди лиц, занятых на должностях местно-го самоуправления, 5,5 процента занимают выборные муници-пальные должности. Почти две трети их (65 процентов) имеют высшее образование, треть - только среднее, а 3,9 процентов не имеют профессионального образования.

Муниципальные служащие составляют 94,5 процентов общей численности работников, занимающих муниципальные должности. При этом подавляющая часть работников муниципальных органов не имеют достаточных знаний в области экономики, права, управления. Так, юридичес-кое образование имеют только 5,4 процента, экономическое и управленческое - 17,1 процента. В то же время гуманитарное образование имеют 30 процентов, техническое - 27 процентов, сельскохозяйственное - 16,1 процентов муниципальных работни-ков. Специальное же образование по государственному и муници-пальному управлению имеют среди них всего 1,5 процентов.

Предстоит, как видим, проделать большую работу по подго-товке, повышению квалификации и профессиональной переподготовке работников муниципальных органов, по расширению сети соответствующих учебных заведений, выпуску учебных, учебно-методических и информационно-аналитических изданий по раз­личным аспектам теории и практики организации местного самоуправления.

В стране создана довольно мощная и разветвленная система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Прежде всего она вклю-чает в себя Российскую академию государственной службы при Президенте РФ и подведомственные ей региональные учебные за-ведения, Академию народного хозяйства при Правительстве РФ, многочисленные факультеты и вузы, ведущие подготовку управленческих, экономических, юридических и других необходимых для государственного и муниципального управления профессио-нальных работников.

В настоящее время переподготовка и повышение квалифика-ции федеральных государственных служащих осуществляются за счет средств федерального бюджета. Так, в соответствии с Феде-ральным законом «О федеральном бюджете на 2002 г.» ассигнования на эти цели составили 417,5 млн рублей, в том числе на государственный заказ, на основе которого осуществляются переподготовка и повышение квалификации федеральных государствен-ных служащих центральных аппаратов федеральных органов ис-полнительной власти, - 68,5 млн рублей. Однако средства на переподготовку и повышение квалификации государственных слу-жащих территориальных органов федеральных органов исполни-тельной власти в федеральном бюджете не предусматриваются. Это, естественно, отрицательно сказывается на уровне компетентности и профессионализма государственных и муниципальных служащих, сдерживает решение задач по повышению их уровня. В этом отношении не способствует совершенствованию государ-ственной кадровой политики и то, что на профессиональную пе-реподготовку и повышение квалификации государственных слу-жащих субъектов Федерации и муниципальных служащих тоже не предусматриваются средства в федеральном бюджете - они могут быть осуществлены только за счет соответствующих бюд-жетов. На наш взгляд, государственные задачи и решаться дол - жны по-государственному.

В 2001 г. среднемесячная начисленная заработная плата (де-нежное содержание и выплаты социального характера) государ-ственных служащих всех уровней составила 4,8 тыс. рублей.

Уровень среднемесячной заработной платы государственных служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 2001 г. был в 1,4 раза выше, чем уровень среднеме-сячной заработной платы государственных служащих террито-риальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Как отмечается в первом разделе Федеральной программы ре-формирования государственной службы, по сравнению с трудом руководителей и специалистов органов управления в негосудар-ственном секторе экономики труд государственных служащих недооценен. Небольшая дифференциация в оплате труда государ-ственных служащих слабо стимулирует эффективность их служебной деятельности.

По экспертным оценкам, оплата труда главных менеджеров (руководителей организаций и их заместителей) в 10-15 раз, стар-ших менеджеров (руководителей структурных подразделений орга-низаций) в 7-10 раз, менеджеров (специалистов, руководителей отдельных проектов) в 3-7 раз, администраторов (исполнителей проектов) в 1,5-3 раза превышает оплату труда государственных служащих, замещающих соотносимые должности.

Разработчики Федеральной программы реформирования государственной службы справедливо обращают внимание на то, что такая разница в размерах оплаты труда между государственны­ми, муниципальными служащими и работниками негосударствен-ного сектора экономики затрудняет привлечение на государствен-ную, муниципальную службу квалифицированных специалистов и руководителей, приводит к оттоку государственных служащих в негосударственный сектор экономики (особенно это касается наиболее востребованных профессий и возрастных категорий), что снижает эффективность деятельности государственных органов, ухудшает профессиональный и половозрастной состав государственных служащих.

В ходе осуществления работы по приведению нормативно-правовых основ системы государственной и муниципальной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями предполагается проведение оптимизации оплаты труда государственных и муниципальных служащих в целях приближения ее уровня к уровню оплаты труда руководителей и специалистов органов управления в негосударственном секторе экономики, что обеспечит конкурентоспособность государства и муниципалитетов как работодателя и улучшит профессиональный и половозрастной состав государствен­ных и муниципальных служащих.

Сложившееся состояние государственной и муниципальной службы порождает многие негативные тенденции их развития. Особенно важно, что ухудшается профессиональный состав государ-ственных и муниципальных служащих в связи с низкой средней заработной платой и ее существенной дифференциацией по раз-личным органам власти и управления. Усиливается дефицит госу-дарственных и муниципальных служащих в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях. Одновременно происходит снижение престижа государственной и муниципальной службы как вида профессиональной деятельнос-ти. Сохраняется преобладание государственных и муниципаль-ных служащих с непрофильным образованием. Мужчины преобладают на должностях руководителей, а женщины - на должностях специалистов. Нехватка квалифицированных кадров соче-тается с наличием незаполненных вакансий, что в первую очередь связано с низкой оплатой труда государственных и муниципальных служащих.

Поступление граждан на государственную и муниципальную службу и должностной (служебный) рост в большей степени зави-сят от личного отношения к ним руководителя государственного и муниципального органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств. Частая смена руководителей органов власти и управления нередко приводит к очередному изменению структу-ры этих органов и неоправданному увольнению государственных служащих.

Во многих случаях качество подготавливаемых документов является неудовлетворительным. Деятельность государственных и муниципальных органов недостаточно регламентирована и слабо контролируется со стороны гражданского общества.

Недостаточно используется положительный зарубежный опыт развития государственной и муниципальной службы.

Утратили силу прежние позитивные нормы морали и идеоло-гического воздействия, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и ставившие барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах.

Резкое снижение за 1997-2004 гг. рейтинга некоторых весьма важных норм служебного поведения подтверждается и многими социологическими исследованиями.

С разрушением административно-командной экономики и «коммунистической» коллективистской идеологии в жизнь и обще-ства в целом, и института государственной и муниципальной служ-бы все полнее и активнее приходит индивидуалистическая идео-логия, характерная для худших образцов капиталистической ры-ночной экономики. В советские годы значительная часть населе-ния разделяла насаждаемые властями и воспеваемые в любимых многими песнях идеи «Прежде думай о Родине, а потом о себе», «Сегодня не личное главное, а сводки рабочего дня», «Все оста-ется людям» (из известного кинофильма). Конечно, советские лидеры нередко паразитировали на этих идеях, на трудовом и патриотическом энтузиазме людей, мобилизации их на «стройки коммунизма», не создавая для тружеников элементарных быто-вых условий (как, например, при освоении целинных земель в Казахстане, строительстве Байкало-Амурской магистрали, мно-гих гидроэлектростанций и других важных народнохозяйствен­ных объектов). Но важность для общества, для народа, для всей страны идей патриотизма и необходимости заботиться не только о себе, о своей семье, о ближних, но и о родной земле, стране от этого не умаляется.

Сейчас же и многими руководящими деятелями, и средствами массовой информации активно насаждается идеология обогаще-ния любой ценой, пусть даже во вред обществу, своему народу, стране, окружающей среде, природе. «Бери от жизни все!» - этим рекламным роликом компании «Пепси-кола» лучше всего, пожалуй, выражается идеология, которую так хотели бы привить на-селению России отечественные нувориши, воспитывая из молодежи «поколение пепси» или, скорее, «поколение пива».

Такая идеологическая обработка российского населения не проходит для него бесследно. Именно она в немалой степени яв-ляется одним из важнейших факторов, ведущих к росту в стране коррумпированности чиновников, теневой экономики, незакон-ного обогащения далеко не узкого круга лиц, в том числе путем мошенничества, «крышевания», к росту организованной преступ-ности и другим негативным явлениям. Это же во многом объяс-няет и то, почему в последние годы так упал среди не только населения, но и государственных и муниципальных служащих рейтинг многих социально значимых характеристик работни - ков органов власти.

Так, согласно результатам социологического опроса, проведен-ного РАГС и подведомственными ей региональными академиями госслужбы, значимость таких качеств работников аппарата органов государственной власти в продвижении их по службе, как дисциплинированность, упала за 1997-2002 гг. почти вдвое с 56,8 до 33,8 %, способность брать ответственность на себя -тоже почти вдвое, доброжелательность - с 61,5 до 27,6 %. При-мерно вдвое упала, по мнению опрошенных государственных слу-жащих, весомость таких качеств, как честность, принципиаль-ность, склонность к взаимопониманию. Особенно резко упала зна-чимость для продвижения по госслужбе открытости (с 32,4 до 5 %), служебного педантизма (18,9 до 4,4 %) склонность к взаи­мопомощи (с 29,7 до 8,5 %).

Такая динамика нравственных ценностей государственных служащих не должна оставаться без внимания руководящих работников, требует рез­кого улучшения воспитательной работы с госслужащими, совер-шенствования кадровой работы и кадровой политики.

В последние годы общественный престиж работы государственных и муниципальных служащих в их глазах значительно повышается. И это хорошо. Однако настораживает то, что лишь чуть более половины государственных служащих, отвечая на вопрос о выполняемой ими роли на работе в органах власти, считают себя «слугами государства» или «слугами народа», тогда как почти половина считают себя слугами своих руководителей или что служат они преимущественно сами себе.

Как позитивное явление можно отметить то, что достойное место среди основных факторов выдвижения и продвижения по службе, по мнению экспертов, занимает профессионализм госслу-жащих (его отметили чуть более 44 % опрошенных). Однако на-стораживает, что гораздо более важным фактором являются «не-формальные отношения с нужными людьми» (53 % опрошенных), а 3-4 места по важности разделяют наличие богатства, денег (40 %) и лояльность политическому режиму (этот фактор отме­тили 36 % опрошенных). При этом намного меньшее значение при выдвижении и продвижении по службе имеет, оказывается, престижное образование (его отметили 26 % опрошенных).

Утвержденные Указом Президента Российской Федераций В.В. Путина общие принципы служебного поведения государственных и муниципальных служащих (от 12 августа 2002 г. № 885) еще не стали для них «Моральным кодексом», с теми основами поведения, которыми им надлежит руководствоваться при испол-нении должностных (служебных) обязанностей. Не выработаны пока и законодательные механизмы их реализации.

Для преодоления этих и многих других негативных тенденций в соответствии с Программой реформирования государственной и муниципальной службы необходимо решение прежде всего следующих проблем:

a) нарушение принципа единства государственной и муници­пальной службы и системы управления ими на федеральном, региональном и местном уровнях;

б) неразработанность законодательных механизмов взаимосвя-зи государственной и муниципальной службы;

в) наличие противоречий и пробелов в законодательстве Рос-сийской Федерации о государственной и муниципальной службе;

г) несоответствие социального и правового положения государ-ственного и муниципального служащего степени возлагаемой на него ответственности;

д) низкая эффективность деятельности государственных и му-ниципальных органов;

е) слабое использование современных технологий государствен-ного и муниципального управления, в том числе отвечаю­щих задаче реализации масштабных государственных про­грамм и проектов;

ж) низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных и муниципальных органов со стороны гражданского общества; a едостаточная эффективность кадровой политики в сфере го-сударственной и муниципальной службы; a охранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;

з) недостаточная ресурсная обеспеченность государственной и муниципальной службы. Все эти проблемы тесно связаны между собой и не могут быть решены в отдельности. Реформирование государственной службы намечается проводить в рамках концепции административной реформы и сбалансированного развития, и оно не должно состо­ять из одномоментных кардинальных изменений существующей государственной и муниципальной службы. Последовательность и постепенность являются принципами современного реформиро-вания государственной и муниципальной службы.

Для решения названных проблем в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 24 ноября 2000 г. № Пр-2331 разработана и утверждена 15 августа 2001 г. № Пр-1496 Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, в соответствии с которой и разработана Программа ее реформирования на 2003-2005 гг., осуществляют-ся административная и муниципальная реформы. Исключительно важное значение для успешного реформирова-ния государственной службы, повышения ее экономической и социально-политической эффективности имеют разработка и реа-лизация кадровой политики, использование ее разнообразных, хорошо оправдавших себя технологий, наиболее удачно и полно сочетающих достижения интересов граждан, общества в целом и государства.

Поиск по сайту: