Становление системы органов государственной власти Российской Федерации

В ныне действующей Конституции РФ, как и в Конституции РСФСР, определено, что Россия является государством с республиканской формой правления. В то же время в Конститу-ции РФ узаконен принципиально иной, чем советский, способ организации государственной власти. Благодаря ему на основе нового конституционного строя общество может поставить государство себе на службу, гарантировав права и свободы граждан, а не право чиновников творить произвол.

Государственная власть в Российской Федерации, как четко записано в ст. 10 Конституции РФ 1993 г., осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Государственную власть в Российской Федерации осуществля­ют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Предметы ведения и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяются в соответствии с Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11).

Главой Российского государства и исполнительной ветви власти является Президент РФ. Поновой Конституции он получил чрезвычайно широкие полномочия по сравнению с Конституцией РСФСР образца 1978 - 1992 гг.

В качестве главы государства (ст. 80) Президент является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и на международной арене.

Президент Российской Федерации избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд.

Президент Российской Федерации, согласно ст. 83 Конституции РФ:

а) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

б) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;

в) принимает решение об отставке Правительства РФ;

г) представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ;

д) по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров;

е) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначе­ния на должности судей Конституционного суда РФ, Верховного суда, Высшего арбитражного суда России, а также кан­дидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов;

ж) формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется Федеральным законом;

з) утверждает военную доктрину Российской Федерации; и) формирует Администрацию Президента РФ;

к) назначает и освобождает полномочных представителей Пре­зидента РФ;

л) назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил России; м) назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. В соответствии со ст. 84 Конституции РФ Президент Российской Федерации:

а) назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом;

б) распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ;

в) назначает референдум в порядке, установленном Федеральным конституционным законом;

г) вносит законопроекты в Государственную Думу;

д) подписывает и обнародует федеральные законы;

е) обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Как видим, в соответствии с Конституцией РФ, Президент сосредоточивает в своих руках всю полноту исполнительной власти. Ему непосредственно подчиняются Правительство, ведущие министерства и ведомства. Кроме того, Президент наделяется существенными законодательными полномочиями, правом на издание указов, регулирующих многие важные сферы жизни страны. Президент получил также право отлагательного вето в отношении решений Федерального Собрания, право роспуска Государственной Думы в случае троекратного отклонения ею предложенной Президентом кандидатуры премьер-министра. В то же время вероятность отмены Государственной Думой президентского вето в большинстве случаев почти невозможна - ведь для этого в каждой из палат Федерального Собрания при повторном голосовании необходимо собрать не менее двух третей голосов.

Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент Российской Федерации:

а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;

б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;

в) подписывает ратификационные грамоты;

г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. В случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных Федеральным конституционным законом, вводит на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Президент РФ решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища; награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие воинские и высшие специальные звания; осуществляет помилование.

Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, но не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью, приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом.

Президент РФ прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства России. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции России.

В условиях кризисного состояния российского общества Президенту приходится принимать на себя ряд функций непосредственного государственного управления. Это делает особенно важным формирование и функционирование в системе исполнительной власти Администрации Президента РФ, выполняющей задачи, связанные с реализацией его полномочий как главы государства.

Первым Президентом РФ стал Б.Н. Ельцин, который был из­бран 12 июня 1991 г. и затем получил поддержку народов России на референдуме 1993 г. и на выборах Президента РФ 3 июля 1996 г. После досрочного ухода Б.Н. Ельцина в отставку 31 декабря 1999 г. исполняющим обязанности Президента РФ стал Председатель Правительства РФ В.В. Путин, который 26 марта 2000 г. был избран Президентом РФ, а в 2004 г. переизбран на очередной четырехлетний срок.

Руководителями Администрации Президента РФ работали Ю.В. Петров (1991-1993), С.А. Филатов (1993-1995), Н.Д. Егоров (1995 - июль 1996), А.Б. Чубайс (июль 1996 - март 1997), В.Б. Юмашев (март 1997 - декабрь 1998), Н.Н. Бордюжа (декабрь 1998-март 1999), А.С. Волошин (с марта 1999), Д.А. Медведев (с октября 2003 по настоящее время).

Сложившаяся в России система президентской власти должна постоянно совершенствоваться с учетом состояния политического и социально-экономического развития, консолидации общества вокруг незыблемых демократических ценностей.

В последнее время становится все более необходимой переориентация основной деятельности Президента страны на вопросы, связанные с государственным строительством, наведением порядка в государственной жизни. Всю полноту ответственности за экономический блок вопросов следует нести Правительству страны. Задача Президента - определять основные цели экономической политики, контролировать методы и темпы их достижения.

Все более настоятельной является задача совершенствования процедуры подготовки указов Президента РФ, расширения их экспертной основы, введения персональной ответственности за их качество.

В целях обеспечения Президентом РФ своих конституцион­ных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений Президент РФ В.В. Путин своим указом от 13 мая 2000 г. № 849 преобразовал институт полномочных представителей Президента РФ в регионах РФ в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В соответствии с этим указом в России были созданы 7 федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, вскоре переименованный в Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный.

Полномочные представители Президента РФ обеспечивают реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ, непосредственно ему подчинен и подотчетен. Основными задачами полномочного представителя являются: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; организация контроля за исполнением в федеральном округе

решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений. Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат полномочного представителя, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ.

Первый опыт функционирования полномочных представителей в федеральных округах показывает, что они играют положительную роль в координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в округе, в организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями. Значительна их позитивная роль и в повышении эффективности деятельности правоохранительных органов в округе, реализации здесь федеральных программ, государственной кадровой политики.

Создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России В.В. Путин рассматривает также как один из своих первых шагов по укреплению федерализма. «Суть этого решения, - отметил он, выступая в 2000 г. с Посланием Федеральному Собранию, - не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма.

Хочу особо подчеркнуть: с созданием округов федеральная власть не удалилась, а приблизилась к территориям»⁷³.

Общественное мнение приписывает полпредам Президента опасные намерения. Они якобы и «карающий меч», и бюрократы-посредники между центром и регионами. Между тем, сокращая аппараты федеральных служащих на местах, руководство страны хочет добиться их мобильности и работоспособности. Четко очерчивая пределы компетенции федеральных полпредов, делает их работу прозрачной для региональных администраций и населения территорий.

Представительным и законодательным органом Российской Федерации является по Конституции 1993 г. Федеральное Со­брание - Парламент РФ, которое состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого из 89 субъектов Федерации.

В 1994-2000 гг. членами Совета Федерации являлись руководители законодательной и исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации (несколько лет - за исключением руководителей Чеченской Республики).

То, что руководители исполнительной власти субъектов Федерации - президенты республик, главы администраций (губернаторы) краев и областей и т.п. - выступали одновременно и членами законодательного органа России, противоречило принципу разделения законодательной и исполнительной ветвей государственной власти и создавало немалые трудности в функционировании Совета Федерации. С другой стороны, хотя такой порядок формирования Совета Федерации и повышал статус руководителей законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, делал их как бы «сенаторами», он в то же время значительно отвлекал их от исполнения своих должностных обязанностей по решению проблем, непосредственно связанных с развитием субъекта РФ.

В 2000 г. по инициативе Президента РФ В.В. Путина были изменены принципы и порядок формирования Совета Федерации. В соответствии с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»74 члена Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается этим органом власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Представитель же в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) на срок его полномочий.

Реформа Совета Федерации - это движение в направлении развития демократии, профессиональных начал парламентской деятельности.

Все настойчивее сейчас многими политиками и учеными аргументируется вопрос о необходимости переходить к выборной системе сенаторов от региона. Изменение принципов формирования Совета Федерации ставит вопросы об организации постоянного диалога руководителей субъектов Российской Федерации и главы государства по основным проблемам государственной жизни, о форме участия регионов в подготовке и принятии важнейших общегосударственных решений. Такой формой может стать Государственный совет при Президенте России, идея которого была высказана некоторыми губернаторами и поддержана Президентом страны. К ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил Российской Федерации за пределами территории РФ; a назначение выборов Президента РФ; решение Президента РФ от должности; a назначение на должность судей Конституционного суда РФ,

Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ; a назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ, большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной поря­док принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ.

Первым Председателем Совета Федерации, избранным 13 января 1994 г., стал В.Ф. Шумейко, затем Е.С. Строев (1996-2001), после него по настоящее время - СМ. Миронов.

В Государственную Думу Совета Федерации избираются сроком на 4 года 450 депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе. 225 избираются по общефедеральному изби­рательному округу («по партийным спискам») и 225 - по одномандатным избирательным округам.

Выступая на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября 2004 г. после трагических событий в г. Беслане, Президент России высказал вызвавшее в обществе большие споры мнение о необходимости в интересах укрепления политической системы страны ввести пропорциональную систему выборов в Государственную Думу, отказавшись от выборов по одномандатным округам.

В соответствии с изменениями в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации», принятыми в конце 2004 г. по инициативе Президента РФ В.В. Путина, избирательная система России будет полностью переведена на пропорциональную систему, а выборы депутатов Государственной Думы по одномандатным ок­ругам (т.н. «одномандатников») проводиться не будут. Это означает, что теперь население будет выбирать в Государственную Думу не самих парламентариев, а политические партии, учиты­вая их программы и практические действия, федеральный и региональный партийные списки. При таком подходе в процессе избирательных кампаний будет меньше места популизму и демагогии, пустым безответственным предвыборным обещаниям и перебежкам избранных одномандатников из одной партийной фракции в другую. Меньше будет при выборах в Думу и прямой коррумпированности депутатов-одномандатников, подкупа будущих депутатов теми или иными федеральными или региональными структурами, криминальными группировками.

К ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ; назначение на должность и освобождение от должности председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответ­ствии с федеральным конституционным законом; объявление амнистии; aвыдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией РФ, большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ.

Согласно ст. 104 Конституции РФ, право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному суду РФ, Верховному суду РФ и Высшему арбитражному суду РФ по вопросам их ведения.

Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов, если иное не предусмотрено Конституцией.

Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направля­ется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Если Президент РФ в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.

Закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

О довольно высокой законотворческой активности Федерального Собрания говорит, в частности, большое, причем все растущее количество рассмотренных им федеральных законов. Так, за время работы Государственной Думы первого созыва (1993-1995) вступили в силу 310 принятых ею законов, за время работы Государственной Думы второго созыва (1995-1999) - 749 законов, за время работы Думы третьего созыва (1999-2003) -772 закона.

Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции РФ (после трехкратного отклонения представленных Думе кандидатур Председателя Правительства РФ или после повторного выражения Госдумой в течение трех месяцев недоверия Правительству РФ).

В случае роспуска Государственной Думы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

Однако возможности Президента РФ распускать Госдуму существенно ограничиваются Конституцией РФ (ст. 109).

Так, Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания. Государственная Дума не может быть распущена также с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Председателями Государственной Думы РФ избирались И.П. Рыбкин (1994-1995) и Г.Н. Селезнев (с января 1996), Б.В. Грызлов (с декабря 2003 по настоящее время).

Деятельность Федерального Собрания имеет исключительно важное значение для эффективности всей системы государственной власти в стране, поскольку эта эффективность определяется прежде всего качеством и действенностью принимаемых законов, других нормативных актов. Однако анализ работы Федерального Собрания также показывает, что система подготовки и принятия законов и их содержание не соответствуют тем высоким требованиям, которые предъявляет трудное время становления новой государственности, новых экономических отношений.

За минувшие годы принято множество далеко не первоочередных законов, зачастую отражавших отраслевые или корпоративные интересы. Многие из них низкого юридического качества, с большим числом противоречий Конституции, Гражданскому кодексу, другим принятым ранее законам. Большинство законов не содержит механизмов реализации и мер ответственности за их невыполнение. В нарушение Конституции часто принимались законы, не согласующиеся с реальным состоянием федерального бюджета. Практически отсутствует качественная независимая экспертиза правовых актов.

Велико, в основном из-за невысокого юридического качества, число отклоняемых Президентом России законов.

Так, из 277 законов, переданных в 1997 г. на подпись главе государства, 86 было отклонено. 11 законов возвращены без рассмотрения из-за нарушений конституционной процедуры их принятия и по мотивам низкого качества законов. Потребность же во многих законах общество ощущает очень остро.

Авторами почти двадцати законопроектов, которые ежегодно поступают в Госдуму, являются законодатели субъектов Федерации. Но только 6,7 процента всех подписанных Президентом законов родились благодаря региональной инициативе. Раньше этот КПД был еще ниже. Самыми эффективными субъектами законотворческой инициативы, по данным аппарата Госдумы, является исполнительная власть - законами в 2003 г. стали все 32 законопроекта, внесенные Президентом, и все 82 законопроекта, поступившие из Правительства. Об огромном объеме законотворческой работы, проводимой в стране, свидетельствует, например, то, что в апреле 2004 г. на разных стадиях рассмотрения находилось 1800 законопроектов⁷⁶.

Для того чтобы повысить уровень законодательной работы Федерального Собрания, предстоит совершенствовать процедуру принятия законов, обеспечить главные качества цивилизованного права - политическую и экономическую взвешенность и юридическое качество законодательных актов. Необходимо также ввести обязательность экспертизы проектов нормативных актов федерального и регионального уровней, сделать более реальной систему разработки и принятия совместной программы законодательных работ, расширить практику использования предусмотренных Конституцией согласительных процедур, принять нормативные акты, регулирующие разрешение всевозможных конфликтов между властными уровнями.

Завершая рассмотрение вопроса, отметим, что Конституция 1993 г. заметно ограничила функции российского парламента. Налицо явный дисбаланс силы в пользу Президента, получившего самые большие прерогативы в сравнении с главами государств многих президентских республик. Однако в Основном Законе заложен определенный механизм системы взаимных сдержек и противовесов между исполнительной и законодательной ветвями власти, не позволяющий сделать президентскую власть абсолютной, установить единоличное правление.

По форме государственного правления (см. таблицу 4) Российскую Федерацию трудно отнести к какой-либо «чистой» форме - президентской или парламентской. Скорее, это полупрезидентская или полупарламентская, а точнее, пожалуй, президентско-парламентская республика. Как верно отмечается в литературе, российский Президент, по Конституции, не вмешивается в какую-либо конкретную текущую деятельность, но ему принадлежат несколько важнейших функций. Он осуществляет все кадровые перемещения в высших органах власти, играет роль арбитра, посредника в конфликтах между разными ветвями власти, берет на себя некоторые судебные функции, имеет право роспуска парламента и может отправить в отставку правительство, которое сам же и назначает.

Следует, однако, отметить, что определенная нечеткость в разграничении полномочий и функций между Президентом РФ, исполнительной властью и Федеральным Собранием, законодательными органами государственной власти субъектов Федерации отрицательно сказывается на формировании реальной власти в Российском государстве, является одной из причин обострения взаимоотношений между исполнительной и законодательной ветвями власти. Особенно важную роль в этом играет, однако, состав Федерального Собрания РФ, в котором много мест получали силы, настроенные оппозиционно Президенту РФ и проводимому им курсу реформ. Недовольные экономической политикой правительства, ухудшением своего социально-экономического положения широкие массы людей, особенно в провинции, нередко отдают свои голоса левой оппозиции (см. приложение 4).

Исполнительную власть в Российской Федерации непосредственно осуществляет Правительство РФ. Оно состоит из председателя Правительства, его заместителей и ряда федеральных министров. Оно издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы и организует его работу, временно исполняет обязанности Президента РФ, когда тот не в состоянии их выполнять.

Председателями Правительства РФ на новом этапе развития России были: И.С. Силаев (Председатель Совета Министров РСФСР с 1990 - до 26 сентября 1991), Е.Т. Гайдар (июнь-декабрь 1992), B.C. Черномырдин (с декабря 1992 по март 1998), СВ. Кириенко (апрель-август 1998), Е.М. Примаков (с сентября 1998 по май 1999).

В 1999 г. этот пост последовательно занимают СВ. Степа-шин, В.В. Путин (август 1999 - май 2000), М.М. Касьянов (с мая 2000 по февраль 2004), М.Е. Фрадков⁷⁷ (с 5 марта 2004 по настоящее время).

Правительство Российской Федерации в соответствии со ст. 114 Конституции РФ:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе феде­ральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представля­ет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и сво­бод граждан, охране собственности и общественного поряд­ка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Кон­ституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом.

На Правительство РФ возлагаются важные задачи в сфере законотворчества.

Однако Правительство РФ в 90-х гг. не проявляло в этом отношении должной активности. Правительственные законопроекты не являлись доминирующими в деятельности Федерального Собрания, к тому же не все они отвечали требованиям юридического качества. Положение постепенно выправляется. Так, в 2003 г. доля правительственных законопроектов, рассмотренных в Госдуме, составляла уже 40 процентов, ставится задача довести долю правительственных и президентских законопроектов до 60 про­центов от числа всех проектов законов, рассматриваемых в парламенте.

Мало сделано было Правительством и для установления жесткой дисциплины ведомственного нормотворчества. Так и не проведена ревизия массива ведомственных нормативных актов, По-прежнему далеко не все из них проходят обязательную регистрацию в Министерстве юстиции.

Если в условиях разделения властей можно понять разногласия между ветвями власти, то нет оправдания разноголосице в такой единой системе, как исполнительная власть. Нельзя признать нормальным, когда по одной и той же проблеме высокими должностными лицами публично высказываются мнения не просто с разных, но подчас и с противоположных позиций.

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации из­дает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации. Однако в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации они могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

В систему федеральных органов исполнительной власти входили в 90-х гг. министерства РФ, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, иные федеральные органы исполнительной власти. Состав и структура органов федеральной исполнительной власти постоянно совершенствуются. Согласно Указам Президента РФ от 14 августа 1996 г. и 17 марта 1997 г. о совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти, численность министерств и ведомств сокращена с 89 до 66 в 1996 г., до 61 в 1997 г. (22 министерства и 39 других федеральных органов имели в субъектах Федерации свои территориальные органы). Однако позже возникли новые министерства и ведомства, возросла численность их работников.

В соответствии с Указами Президента РФ от 30 апреля 1998 г. № 483 и от 22 сентября 1998 г. № 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» осуществлен ряд новых мер по совершенствованию структуры исполнительной власти и повышению ее эффективности. В апреле - мае 1998 г. упразднено 12 министерств, госкомитетов, федеральных комиссий и служб, в сентябре 1998 г. - 3 министерства и 5 комитетов и служб. Однако в итоге численность министерств осталась почти прежней (24), а других федеральных органов - сократилась до 39, какой она была в 1997 г.

В 1998 г. упраздняются департаменты в аппарате самого правительства, при этом половину чиновников предполагалось уволить. В апреле 1998 г. были ликвидированы должности первых вице-премьеров, но в сентябре восстановлены две такие должности. Численность вице-премьеров сокращена до трех, но в сентябре увеличена до шести. Возращен Президиум Правительства, члены которого получили служебные помещения в Белом доме и возглавили правительственные комиссии.

Проведенные в 1998-2000 гг. мероприятия по совершенствованию структуры и деятельности федеральных органов исполнительной власти являлись попыткой реализации разрабатываемой в стране программы государственного строительства как продуманной системы мер по модернизации различных институтов власти, концепции административной реформы.

Согласно концепции, не ставится задача разрушать механизм управления страной в процессе реформирования. Потребуется цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрять новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости, усилить «вертикаль власти», улучшить взаимодействие органов власти федерального, регионального и местного уровней.

В решающей степени повышение эффективности управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, струк­туры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса.

Прежде всего потребуется разграничить функции собственно управления и функции оказания государственных услуг. Последними должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на основе самоокупаемости.

Предстоит уточнить классификацию и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти. Это позволит создать более четкий механизм принятия и исполнения решений, покончить с произвольными реорганизациями государственных органов, особенно в такой чувствительной сфере, как экономическая.

В этих целях предлагается ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти: министерством, федеральной службой (управлением) и федеральным надзором.

Новым исключительно важным шагом в реализации концепции административной реформы стали преобразования системы органов исполнительной власти, проведенные в стране в соответствии с Указом Президента РФ В.В. Путина «О системе и струк­туре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314.

В результате реализации данного Указа кардинально обновлена сама структура кабинета. В нем сократилось с 30 до 16 количество министерств, зато добавилось служб и агентств. Министерства укрупнены и усилены. Но суть дела не в механическом слиянии, а в том, чтобы уйти от дублирования, логически соединить ранее разбросанные и раз­розненные функции, освободить государственные функции от тех, для исполнения которых не требуются усилия государственных органов власти или если их функции могут быть более эффективно выполнены бизнес-структурами.

Административная реформа, как и было задумано, меняет структуру и функции самих министерств и ведомств. Функции исполнительной власти подразделяются на три типа: правоустанавливающие, т.е. нормативное регулирование, правоприменительные, которые будут осуществлять контроль и надзор, и функции по предоставлению государственных услуг и управлению государственным имуществом. Конечная цель административной реформы заключается в ориентации органов государственной власти и управления на четкое определение круга своих клиентов и качественное указание им услуг, на творчество профессионально подготовленных государственных служащих. При этом управленческий аппарат предполагается строить в новом соотношении: один руководитель на 20 рядовых сотрудников. Реорганизация проведена и для того, чтобы повысить персональную, личную ответственность каждого министра, руководителя служб и агентств, их подразделений.

Президент непосредственно курирует деятельность 5 министерств и 12 служб: МВД, МЧС, МИДа, Минобороны и Минюста (в их составе 7 служб и 1 агентство); Государственной фельдъегерской службы РФ, Службы внешней разведки РФ, ФСБ России, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ и Федеральной службы охраны. В ведении Президента находятся также 2 агентства - Главное управление специальных программ Президента РФ и Управление делами Президента РФ.

Премьер-министр курирует 11 министерств, 22 службы⁸⁰ и 28 агентств. У премьер-министра теперь всего один заместитель (А.Д. Жуков) и руководитель аппарата правительства в ранге министра (СЕ. Нарышкин).

В целом количество структур федеральной исполнительной власти выросло - с 59 до 79. И тем не менее это первая с советских времен глубокая административная реформа, как ожидается, она должна привести не только к некоторому сокращению штатов, но и повышению эффективности их работы в результате функционирования новой структуры и выстраивания по иному функций и механизма власти как такового, нового порядка взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

Задачами министерства становятся выработка государствен­ной стратегии в соответствующей сфере управления, предупреждение и нейтрализация возникающих проблем и негативных тенденций, достоверное прогнозирование, необходимое для решения долгосрочных задач. При этом предстоит перейти к такой модели, при которой федеральные министерства станут по-настоящему опорными элементами Правительства Российской Федерации, реально и публично ответственными за эффективное проведение государственной политики в определенных для них сферах управления. Другими словами, речь идет о создании Правительства, функционирующего как кабинет министров.

Федеральная служба (управление) должна быть самостоятельным органом исполнительной власти, образуемым для непосредственного осуществления специализированных функций, в том числе применения мер государственного принуждения. В качестве иллюстрации таких функций можно назвать взимание налогов, ведение государственной статистики, обеспечение государственных стандартов, выполнение правоохранительных функций и т.п.

Федеральный надзор призван осуществлять узкоспециализированные контрольные функции межотраслевого характера, включая применение мер ответственности за нарушение установлен­ных правил.

Страна не избавится от рецидивов командной системы, если не перейдет к управлению на основе собственной компетенции. Это означает в первую очередь необходимость четкого установления и безусловного соблюдения рамок компетенции - для каждого государственного органа, государственного учреждения, должностного лица. Наличие собственной компетенции предполагает столь же четкую ответственность за решения и действия.

Компетенция означает наличие полномочий, которые орган, учреждение или должностное лицо не просто вправе, но и обяза­ны применять для выполнения своих функциональных задач.

Еще одно важное направление преобразований - освоение современных технологий управления. Они должны привноситься в практику исполнительной власти и государственной службы в процессе реформирования, которое само должно строиться на базе этих технологий. Другим каналом освоения новых управленческих технологий предстоит стать системе образования и повышения квалификации кадров государственных служащих.

Административная реформа будет сопровождаться изменением подходов и к ресурсному обеспечению органов управления. Основными статьями расходов на управление должны стать содержание государственных служащих, а также затраты на информационное и аналитическое обеспечение решений.

В числе важнейших мер, направленных на повышение эффективности исполнительной власти, прежде всего следует выделить следующие: a прощение структуры Правительства и его аппарата для устранения дублирования функций, размывающего ответственность; обеспечение независимости территориальных органов федеральной исполнительной власти от региональных органов власти; создание механизма мощного контроля за эффективностью и законностью деятельности структур исполнительной власти; усиление роли Министерства юстиции Российской Федерации в контроле за ведомственным нормотворчеством, за безусловным выполнением органами исполнительной власти судебных решений и в координации законопроектной дея­тельности Правительства. Реализация концепции административной реформы не сводится, конечно, лишь к изменению структуры правительства и органов государственной власти. Предстоит много сделать по распределению функций и организации работы новых структур, впереди большая законопроектная деятельность, в том числе по отмене избыточных функций. Только в течение 2004 г. стояла задача поменять более сотни законов, внести изменения в 13 действующих кодексов и сотни постановлений правительства, осуществить многочисленные институциональные изменения, которые позволят закрепить все принятые решения.

Так же, как и две другие ветви власти - законодательная и исполнительная, - самостоятельной и независимой является и судебная власть.

Как записано в Конституции РФ (ст. 118), правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. При этом судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается.

Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и Федеральному закону, несменяемы и неприкосновенны. Финан­сирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с Федеральным законом.

Установленные Конституцией РФ и законами полномочия органов судебной власти присущи только этой ветви власти, и ни один орган других ветвей власти не имеет права вторгаться в их компетенцию.

Судебная деятельность - одна из форм государственной дея­тельности. Но судебная власть отличается от законодательной и исполнительной тем, что обеспечивает законность своими, присущими только ей методами и действует в особом порядке.

Судебная власть в Российской Федерации как одна из опор государства представляет собой, согласно Конституции РФ 1993 г., объединение трех структур: Конституционного Суда Российской Федерации и не связанных с ним конституционных судов отдельных республик в составе РФ; Высшего Арбитражного Суда и системы арбитражных судов; Верховного Суда и системы общих судов.

Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей. По запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ он раз­решает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ; договоров между органами государственной власти РФ и субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов РФ; не вступивших в силу международных договоров РФ.

Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти; между органами государственной власти РФ и субъектов РФ; между высшими государственными органами субъектов РФ.

Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом, дает толкование Конституции РФ.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.

Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Судьи других федеральных судов назначаются Президентом Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом.

Все судебные органы имеют общие признаки, отличающие органы судебной власти от других органов государства. Правосудие осуществляется:

1) только судом;

2) только при помощи способов, указанных в Законе;

3) основано на точном соблюдении Закона;:

4) осуществляется только в процессуальной форме;

5) суду предоставлено право применять государственное при­нуждение.

В настоящее время остро стоит задача укрепления судебной власти, которая пока еще является довольно слабой, а порой и беспомощной. А между тем только сильное и авторитетное правосудие может обеспечить эффективность усилий других ветвей власти, а главное - действенную защиту прав граждан.

На укрепление государственной власти направлена начавшая­ся в конце 90-х гг. и медленно реализуемая судебная реформа. Ее основные направления: окончательное формирование законодательной базы судебной власти; кадровое укомплектование судов всех уровней; укрепление материальной базы судебной власти; создание системы безотказного исполнения судебных решений; развитие практики прямого применения Конституции, в первую очередь в сфере защиты прав и свобод граждан.

О постепенном становлении судебной системы в России убедительно свидетельствуют принятие и реализация ряда важнейших законодательных актов, касающихся общих принципов построения судебной власти и конкретных ее звеньев. В их числе федеральные конституционные законы о судебной системе, о военных судах, о судебных приставах, об исполнительном производстве, о финансировании судов, о мировых судьях, ряд кодексов РФ.

Судебная власть в РФ утвердилась как самостоятельная ветвь государственной власти, которая обладает необходимыми для этого полномочиями, реализуемыми только судами. Об этом свидетельствуют выработанный механизм обязательного исполнения судебных актов, право законодательной инициативы, закрепленные в Конституции РФ гарантии независимости, несменяемости и неприкосновенности судей.

Однако немало исключительно важных законодательных ак­тов, касающихся непосредственного осуществления судопроизводства в РФ, еще не приняты. Для укрепления и развития судебной власти предстоит еще немало сделать.

К системе государственной власти и управления относится и осуществление законодательной или представительной и ис­полнительной власти на уровне субъектов Федерации.

Законодательная власть на уровне субъектов Федерации осуществляется выборными представительными органами, которые именуются законодательными собраниями, думами, верховными советами и т.п. Исполнительная власть - президентами (где они есть) республик, правительствами и администрациями, их отделами, департаментами и различными службами.

Порядок прихода во власть глав регионов в постсоветский период был различным. С 1993 по 1996 г. Президент России, действуя в рамках Конституции, назначал губернаторов, согласовы­вая их с законодательными собраниями регионов. В последующие годы президенты республик, главы администраций, губернаторы краев и областей избирались населением прямым тайным голосованием. Это усиливало их роль и влияние в субъекте Федерации и в то же время в значительной мере ослабляло их зависимость, а в известной мере и значительной части административно-политических элит субъектов Федерации от Федерального центра.

В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами субъекты Федерации самостоятельно определяют состав, струк­туру и порядок формирования своих органов исполнительной и законодательной (представительной) власти. Тем не менее в последние годы все активнее и настойчивее учеными и практическими работниками ставятся вопросы о необходимости в интересах усиления вертикали власти, управляемости и повышения ответственности руководителей исполнительной власти субъектов Федерации не избирать их, тем более всенародно, а назначать Федеральным центром. Реализация таких предложений потребовала принятия специальных федеральных законов.

В соответствии с принятыми в декабре 2004 г. поправками в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с 2005 г. главы исполнительной власти регионов избираются их законодательными органами по представлению Президента России.

Контрольные вопросы

1. В чем состоят правовые основы новой российской государственности и как они создавались?

2. Каковы место и роль Конституции Российской Федерации в создании правовых основ новой российской государственности?

3. Как и кем в России осуществляется государственная власть?

4. Как характеризуется форма государственного устройства России в Конституции РФ?

5. Каковы особенности российского федерализма и чем они обусловлены? Что представляет собой складывающийся в настоящее вре-мя реальный российский федерализм? Какова роль региональной политики в его совершенствовании?

6. В чем состоят главные задачи развития российского федерализма на ближайшие годы?

7. Что собой представляет, как формируется представитель-ный и законодательный орган Российской Федерации? Какие у него полномочия?

8. Кем непосредственно осуществляется исполнительная власть в Российской Федерации?

9. В чем содержание, основные задачи и направления осуществляемой в стране административной реформы?

10. Как осуществляется в России правосудие?

Поиск по сайту: