От местного управления к местному самоуправлению

Сфера действия системы управления в государстве не ограни-чивается федеральным и региональным уровнями. Она заверша-ется местным уровнем, где управление преобразуется в самоуп-равление локальных территориальных сообществ. Единичное (ме-стное самоуправление), особенное (органы регионального уров-ня), общее (центральные государственные органы) составляют це-лостность - общегосударственную систему управления.

Действенность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, в целом государственной власти и управления не может быть обеспечена в полной мере без совершенствования системы управления и са-моуправления на местном уровне, поскольку российское обще-ство слагается из сотен тысяч местных сообществ. Ключевая про-блема заключается в том, каков механизм взаимодействия госу-дарственного управления с местным самоуправлением и обеспе-чивает ли он единство системы управления государственной и общественной жизнью страны. Рассмотрению ее посвящается эта глава данного учебного пособия.

Российский и зарубежный опыт убедительно показывает, что структура государственной власти может быть эффективной и ус-тойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособная си-стема местного управления и самоуправления. Ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Люди оценивают го-сударственную политику прежде всего через призму удовлетворе-ния своих жизненных нужд, через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, тепла, электроэнергии в домах, об-щественного порядка на улицах, благоустройства и т.д. Именно на местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни, здесь формируются осно-вы понимания собственной ответственности граждан за свою судьбу и судьбу своих близких.

Это учитывалось в опыте российского государственного уп­равления прошлого (создание земства), а также в деятельности местных Советов СССР⁸². Однако жесткая политическая регла-ментация деятельности местных Советов не позволяла им в пол­ной мере выполнять декларируемые конституционные установки. Понятие «местное самоуправление» в советской Конституции 1976 г. отсутствовало. Оно поглощалось понятием «Местные орга-ны государственной власти и управления», включавшим «Сове-ты народных депутатов» в краях, областях, автономных облас-тях и округах, городах, районах, поселках, сельских населенных пунктах.

Однако местные Советы народных депутатов, несмотря на все громкие слова об их народном характере, самостоятельно - сти, демократичности, на деле во многом являлись лишь «аген - тами», нижним звеном центральной власти на местах, не име - ли никакой самостоятельности. Дело не только в том, что ме-стные Советы в условиях «демократического» централизма вы­нуждены были строго исполнять все предписания вышестоящих Советов, которые к тому же могли отменить любое не угодное им решение местных органов, аргументируя это его нецелесообраз­ностью или незаконностью. Было не обязательно даже что-то зап-рещать им - они все равно полностью зависели от материальных и финансовых ресурсов, выделяемых вышестоящими инстанция-ми. К тому же, когда любое предприятие, учреждение или орга-низация в любом населенном пункте обязательно были государ-ственными или колхозно-кооперативными, то и любое решение принимало вид как бы государственной проблемы. При таком государственном устройстве не могло быть и речи о вопросах чисто местного значения. Но всякий раз, когда государство бе­рется решать чисто местные проблемы, гражданин всегда оказы­вается в роли просителя, «маленького винтика».

В начале 90-х гг. в условиях гласности и демократизации пред-ставления о власти на местах как негосударственной власти, как самоуправления городов и сел вновь стали получать все больше сторонников. Все нагляднее становилась необходимость реформи-рования сложившейся практики местного управления, выведе-ния местных органов власти из строгой иерархии государствен-ных органов.

Первыми практическими шагами реформирования местного управления, внедрения нового для современной России (но давно распространенного в цивилизованных странах) подхода к нему как к местному самоуправлению стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуп­равления и местного хозяйства в СССР». Хотя изменения, вноси-мые в соответствии с этим законом в Конституцию СССР, и не меняли природы местных Советов как органа государственной власти и управления (ст. 145), однако этим законом в Конститу-цию СССР включалось понятие местного самоуправления.

Так, во второй части ст. 145 Конституции СССР в редакции от 26 декабря 1990 г. было записано: «В системе местного само-управления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать в соответствии с законодательством республик орга-ны территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии».

Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в россий-ском законодательстве происходило постепенно. При реформе 24 мая 1991 г. понятия «местное самоуправление» и «органы территориального общественного самоуправления» были вклю-чены не только в статьи, посвященные местным Советам, но и в названия соответствующих разделов (разд. VII и гл. 17). Соглас-но новой редакции ст. 137, Советы народных депутатов на уров-не края, области, автономной области, автономного округа все еще оставались местными органами государственной власти. Рай-онные городские, поселковые и сельские Советы в этой статье не называются. Однако это еще не означало, что данные Советы не являются местными органами государственной власти - согласно ст. 85, все Советы «составляют единую систему представитель-ных органов государственной власти».

В то же время согласно ст. 138, «местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осу-ществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов, как главное звено системы местного самоуп-равления, органы территориального общественного самоуправле-ния населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан и иные формы непосредственной демократии».

С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных Советов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество со-стояло в том, что местная администрация уже не являлась орга-ном соответствующего местного Совета в отличие от прежних исполкомов, которые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распо-рядительными органами⁸³.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную администрацию в систему местного самоуправления как орган управления, который осуществляет исполнительно-распорядительные функции (ст.1; п.1 ст.29). При этом данный закон и местную администрацию как орган управле-ния, и местное самоуправление в целом не относит к государ-ственной власти, определяет их самостоятельность.

Полное разделение государственной власти и местного самоуп-равления в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Согласно ст.85, го-сударственная власть в РФ существует только на двух уровнях -федеральном и субъектов РФ. Что же касается местных Советов народных депутатов - районных, городских, районных в горо-дах, поселковых, сельских, то они согласно ч. 2 этой же ст. 85, входят в систему местного самоуправления.

Местные Советы как органы местного самоуправления мало сумели себя проявить. Во-первых, необходимо было время, что-бы и население, и народные депутаты активно включились в ини-циативную деятельность по развитию самоуправления. Во-вто-рых, в силу большой инерции много по-прежнему стремились брать на себя исполнительные органы, главы администраций, тем самым сдерживая деятельность местного самоуправления, с которыми у них к тому же отношения не всегда складывались лучшим образом. В-третьих, исполнительная власть стремилась ослабить Советы и укрепить себя, создать свою четкую вертикаль сверху донизу, единую систему исполнительной власти, на что во многом был направлен Указ Президента РФ от 22 августа 1991 г. сразу после победы над ГКЧП. И, наконец, местным Советам не удалось стать действительно реальными органами местного само-управления, так как в соответствии с Указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Рос-сийской Федерации» была прекращена деятельность районных и городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а их функции переданы соответствующим администрациям.

Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно предусмотрело такую систему местного самоуправления:

а) в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек - собрания, сходы граждан и выборный глава мест-ного самоуправления; a в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек - выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации); a в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек - выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуп-равления; a в сельских районах - глава местного самоуправления (глава администрации) без указания на то, избирается он или на-значается; может быть образован также орган местного са-моуправления, формируемый из представителей органов ме-стного самоуправления городских и сельских поселений;

б) а территории сельсоветов - глава местного самоуправления (глава администрации) тоже без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Новые представительные органы - думы, собрания предста - вителей и т.п. - стали немногочисленными (19-27 человек). Причем членами представительного органа местного самоуправ-ления могут быть не только глава, но и другие должностные лица соответствующей местной администрации. При значительной их численности в представительном органе получалось, что долж-ностные лица администрации сами себе ставят задачи, создают для себя нормативные документы, сами же формируют, а то и возглавляют депутатские комиссии, сами себя контролируют.

К тому же во многих местах новые местные представительные органы местного самоуправления вместо распущенных в 1993 г. Советов так и не были созданы, а их функции продолжали осуществлять назначенные главы местных администраций.

Правовые основы становления современного местного само - управления в России были заложены Конституцией Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г. Она отнесла местное самоуправление к одной из основ конституционного строя России и установила принципиальные положения о местном самоуправлении, которые соответствуют общемировым традициям и Евро-пейской хартии местного самоуправления.

В Конституции РФ 1993 г. положения о местном самоуправле-нии как одной из форм осуществления власти народа (ст. 3) получили конституционное закрепление. В ст. 12 Конституции РФ записано: «В Российской Федерации признается и гарантирует - ся местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправ - ления не входят в систему органов государственной власти».

Дальнейшее становление и развитие местного самоуправления потребовало разработки, принятия и реализации законов. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» 1995 г. был принят в результате довольно острой борьбы, развернувшейся при обсуж-дении трех его вариантов, один из которых был разработан в Министерстве национальностей, затем получил одобрение Правительства РФ и Президента РФ («правительственный вариант»), а два других разработаны и внесены двумя группами депутатов Государственной Думы.

Закон был принят Госдумой 12 августа 1995 г. Основой его стал вариант, внесенный на обсуждение группой депутатов, вхо-дивших в Комитет по вопросам местного самоуправления Госу-дарственной Думы, доработанный с учетом наиболее разумных положений правительственного варианта.

В последующем усилиями федеральных властей России полу-чили дальнейшее закрепление и развитие правовая, экономическая и организационно-методическая основы местного самоуправления. Были законодательно закреплены финансовые основы ме-стного самоуправления (1997) и основы муниципальной службы (1998), ратифицирована Европейская хартия местного самоуп­равления (1998) (см. приложение 9), утверждены Указом Президента РФ «Основные положения государственной политики раз­вития местного самоуправления» (1999) (приводится в приложе-нии 10), а также осуществлялась поддержка муниципальных об-разований.

За истекший период были приняты федеральные законы и за-коны субъектов РФ по основным вопросам организации и дея­тельности местного самоуправления. Внесены изменения и допол-нения в «отраслевое» законодательство, касающееся компетен-ции местного самоуправления. Нормы муниципального права включены в значительное количество федеральных и региональ-ных нормативных правовых актов, в том числе таких значимых, как Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ.

Большая работа, особенно в 2000-2004 гг., проведена по при-ведению в соответствие с федеральным законодательством зако-нов и нормативно-правовых актов субъектов РФ.

Вместе с тем правовая база местного самоуправления нужда-лась в дальнейшем совершенствовании. Имела место несогласо-ванность между собой норм, касающихся порядка организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различ-ным отраслям права. Отсутствовала систематизация всех вопросов, которые должны быть законодательно урегулированы. В значительном числе случаев законодательными органами субъектов РФ необходимые законы или не принимаются, или принимаются с существенными нарушениями федерального законодательства.

Поиск по сайту: