 |
АвтоАвтоматизацияАрхитектураАстрономияАудитБиологияБухгалтерияВоенное делоГенетикаГеографияГеологияГосударствоДомДругоеЖурналистика и СМИИзобретательствоИностранные языкиИнформатикаИскусствоИсторияКомпьютерыКулинарияКультураЛексикологияЛитератураЛогикаМаркетингМатематикаМашиностроениеМедицинаМенеджментМеталлы и СваркаМеханикаМузыкаНаселениеОбразованиеОхрана безопасности жизниОхрана ТрудаПедагогикаПолитикаПравоПриборостроениеПрограммированиеПроизводствоПромышленностьПсихологияРадиоРегилияСвязьСоциологияСпортСтандартизацияСтроительствоТехнологииТорговляТуризмФизикаФизиологияФилософияФинансыХимияХозяйствоЦеннообразованиеЧерчениеЭкологияЭконометрикаЭкономикаЭлектроникаЮриспунденкция
Правовой статус представительного органа местного самоуправления
Представительный орган местного самоуправления учреждается во всех муниципальных образованиях. Исключение составляют муниципалитеты, в которых проживает не более 100 человек, обладающих избирательным правом. В таком случае представительный орган не формируется, а его функции и полномочия реализуются сходом граждан. Данная норма вполне целесообразна. Во-первых, 100 человек имеют действительную возможность периодически собираться для решения вопросов местного значения. Во-вторых, в условиях малочисленности избирателей в указанных населенных пунктах их представительные органы также были бы крайне немногочисленны, а выборы в них требовали бы определенных затрат. Представительный орган – это основной нормотворческий орган муниципалитета. В его компетенции находится принятие важнейших местных нормативных правовых актов (включая устав). В настоящий момент он также выполняет функции контроля за деятельностью главы муниципального образования и администрации.
Согласно частям 10, 11 ст. 35 Закона № 131-ФЗ полномочия представительного органа подразделяются на три группы: 1) исключительные; 2) закрепленные федеральными законами и законами субъектов; 3) закрепленные уставом муниципального образования. Первая часть является обязательной и, по мнению законодателя, формулирует суть компетенции этого органа. Всего в нее входит 10 элементов:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Все перечисленные элементы включаются в уставы муниципальных образований без изменений. Как представляется, по крайней мере, в отношении контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления такое решение не представляется удачным. Полномочия должны содержать конкретные указание на конкретные права и обязанности. То есть, полномочие – это не столько контроль за кем-либо, сколько меры поведения по претворению его в жизнь. В противном случае, органу придется самостоятельно формулировать свои права и обязанности, а чаще всего контрольная функция в таких условиях вообще не будет реализовываться.
Вторая группа, позволяет государству (федеральному законодателю или субъектам) расширять компетенцию представительного органа муниципальных образований, предусматривая в дополнение к исключительной компетенции новые полномочия. Они могут предусматриваться федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.
Наконец, третья группа полномочий формируется муниципалитетом самостоятельно. Согласно ч. 11 ст. 35 Закона № 131-ФЗ они определяются уставами муниципальных образований. Учитывая, что принятие, изменение, дополнение устава составляет исключительную компетенцию представительного органа, то получатся, что государство разрешило ему самостоятельно корректировать свой статус, правда за счет вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию в установленном порядке. Так, в Уставе г. Томска среди полномочий городской Думы названы: объявление природных и иных объектов городского значения, представляющих собой экологическую, историческую или научную ценность памятниками природы, истории и культуры местного значения, определение в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Томской области правового режима их использования и утверждение положений о них; учреждение печатных средств массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации; инициирование вопроса о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и обоснование невозможности или нецелесообразности передачи отдельных государственных полномочий; установление порядка наименования и переименования улиц города Томска, площадей, микрорайонов, парков, иных внутригородских объектов и территорий и другие полномочия. Тем не менее, значительная часть иных, за пределами исключительных, полномочий определяемых уставами, так или иначе, предусматриваются нормами Закона № 131-ФЗ. Например, в Уставе г. Томска к ним относятся полномочия, связанные с утверждением структуры местной администрации, принятием решений об учреждении органов администрации города.
В ч. 11.1 ст. 35 Закона № 131-ФЗ предусмотрено еще одно полномочие представительного органа. Он заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования. Как представляется, оно, как раз, относится к контрольной функции. Следовательно, данное полномочие целесообразнее включить в исключительную компетенцию этого органа. Тем более что он и так не должен уклоняться от его исполнения и не может передавать его какому-либо иному муниципальному органу или должностному лицу.
В большинстве муниципальных образований представительный орган избирается населением непосредственно на прямых выборах. В муниципальных районах допускаются два варианта. Данный орган может формироваться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Альтернативой этой модели могут стать косвенные выборы. В такой ситуации представительный орган муниципального района формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей. В любом случае в таком органе важно определить норму представительства от каждого поселения, исключив доминирование представителей одного или нескольких муниципалитетов над другими.
Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в порядке косвенных выборов оформляется решением представительного органа расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района избранного на основе прямых выборов. Косвенный порядок формирования представительного органа допускается, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Такие решения направляются в представительный орган муниципального района, который ведет учет данных о рассмотрении инициативы о косвенном формировании представительного органа муниципального района в порядке и принимает решение о результатах ее рассмотрения. В решении указываются представительные органы поселений, поддержавших данную инициативу, количество представителей от каждого поселения в представительный орган муниципального района и день начала работы указанного представительного органа. Данное решение направляется в представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, и подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его принятия в порядке, предусмотренном уставом муниципального района. Инициатива о косвенном формировании представительного органа муниципального района может быть выдвинута не позднее чем за один год до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района был бы вправе принять решение о назначении выборов депутатов представительного органа муниципального района нового созыва в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
В уставе муниципального образования необходимо отразить количественный состав представительного органа муниципального образования. Важность данного вопроса определяется следующими причинами. Число депутатов должно обеспечивать необходимый баланс интересов местного населения и местных органов. К тому же выборный орган не должен быть громоздким, не позволяющим принимать оперативные и взвешенные решения. Но и слишком малое количество депутатов может затруднить их работу с населением. В российских условиях приемная депутата часто становиться альтернативой исполнительно-распорядительному органу. В нее жалуются на действия государственных и муниципальных служащих. Депутаты часто курируют ремонт дорог, систему ЖКХ, социальную работу.
При определенных минусах: в такой ситуации депутат может превратиться в должностное лицо, подменяющее функции исполнительно-распорядительной власти, имеются и очевидные положительные моменты. Так, отечественная практика выработала своеобразную систему сдержек и противовесов. Активные депутаты фактически получают возможность влиять на муниципальные администрации, которые в свою очередь вынуждены более тщательно относиться к выполнению своих непосредственных обязанностей. В сложившихся условиях определенную важность приобретает механизм взаимодействия как между органами в целом (представительным и исполнительно-распорядительным), но и между отдельными депутатами и местными администрациями. Второй аспект в законодательстве не отражен. Пожалуй, весь механизм взаимодействия сейчас выводиться путем толкования норм о статусе депутатов, закрепляющих их обязанность работать с населением на округе. Статус депутата оказывает влияние и на положение представительного органа: принимаются положения о наказах избирателей, для их реализации выделяется финансирование, правовую регламентацию получают отчеты депутатов, которые фактически становятся отчетом о работе представительного органа в отношении избирателей конкретного округа. Кстати в указанном контексте можно рассматривать и распространившуюся практику формирования представительных органов муниципальных образований по пропорциональной избирательной системе. С одной стороны, она укрепляет партийную систему, что уже немаловажно. С другой, возникает вполне уместный вопрос: готовы ли политические партии выполнять функции современных депутатов представительных органов местного самоуправления, в том числе, и те, которые прямо не закреплены нормами права, а следуют из сложившейся практики? Кстати в ряде муниципалитетов США политическим партиям вообще запрещено принимать участие в выборах в муниципальные органы[148].
Итак, согласно Закону № 131-ФЗ размер представительного органа зависит от количества жителей муниципального образования. Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек. Исследователи полагают, что российский законодатель, определяя оптимальное количество членов представительного органа местного самоуправления, принял во внимание и опыт стран ЕС. Так, Европейская экспертная служба признала оптимальным количество депутатов на районном уровне местного самоуправления – от 10 до 60 человек, на городском и поселковом уровнях указанное число может варьироваться от 5 до 50[149]. Учитывая, что закон определяет только минимальную численность представительного органа, то в уставах может предусматриваться и большее число депутатов. Так, из трех Сибирских городов с числом жителей более 500 000 человек, в городском округе Новосибирск в состав Совета входит 40 депутатов, в Омске их количество равняется 39, в Красноярске – 35.
Количественный состав представительного органа имеет значение для определения его правомочности при очередном созыве. Он может преступить к исполнению своих полномочий при условии избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Дата первого заседания вновь избранного органа определяется на основании устава муниципального образования, но оно не может состояться свыше 30 дней со дня избрания органа в правомочном составе. Часто действующие уставы повторяют указанную норму Закона №-131-ФЗ дословно. Примером является ч. 2 ст. 11 Устава города Омска: Первое заседание Омского городского Совета нового созыва созывается не позднее чем в течение 30 календарных дней со дня избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов Омского городского Совета. В г. Новосибирске избрали иное решение проблему исчисления рока полномочий Совета депутатов. В п. 4 ст. 28 Устава значится: Исчисление срока полномочий Совета депутатов города Новосибирска начинается со дня голосования, в результате которого избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов Совета депутатов города Новосибирска. Может показаться, что новосибирский устав не разрешает проблему определения даты первого заседания. В таком случае все равно действует общее положение Закона № 131-ФЗ, что означает требование созвать заседание в течение месяца с момента проведения очередных выборов. Имеются и иные варианты. В Уставе города Красноярск (п. 2 ст. 27) значится: Полномочия вновь избранного состава городского Совета возникают в день открытия его первой сессии и прекращаются в день открытия первой сессии городского Совета нового созыва. В данном случае дата первого заседания и дата, с которой исчисляется срок полномочий представительного органа совпадают.
Срок полномочий представительного органа также закрепляется уставом муниципального образования. Так, в Новосибирске, Омске, Красноярске он составляет 5 лет. Прекращение полномочий органа текущего созыва следует отсчитывать с последней даты указанного периода. Закон № 131-ФЗ устанавливает исчерпывающий перечень досрочного прекращения полномочий. Основания для досрочного прекращения полномочий подразделяются на три группы.
1. Основания, связанные с принудительным прекращением деятельности представительного органа. Среди них можно назвать основания – павонарушения, предусмотренные ст. 73 Закона № 131-ФЗ. Применение норм данной статьи влечет роспуск представительного органа, что означает принудительное прекращение его деятельности. Для этого необходимо наличия нормативного, фактического, процессуального оснований (подробнее см. в гл.), которые связаны с принятием представительным органом нормативного правового акта или его бездействием в течение трех месяцев с момента избрания (не было проведено ни одного правомочного заседания). Роспуск осуществляется на основании закона субъекта Российской Федерации. В данную группу входит также роспуск по решению суда субъекта Российской Федерации о неправомочности представительного органа.
2. Основания, связанные с добровольным прекращением деятельности представительного органа – самороспуск, порядок которого определяется уставом муниципального образования. Так, по Уставу г. Новосибирска Совет депутатов рассматривает вопрос о самороспуске по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов не ранее чем через 30 дней со дня внесения в Совет инициативы о самороспуске. Решение о самороспуске считается принятым, если за него проголосовало не менее чем две третьих от установленного числа депутатов. Если вопрос о самороспуске, включенный в повестку дня сессии Совета депутатов города Новосибирска, не рассмотрен на сессии, то его рассмотрение переносится на очередную сессию. Примерно такой же порядок определяется в Уставе г. Омска. Решение о самороспуске принимается Омским городским Советом путем тайного голосования и считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов. Оно оформляется Постановлением Совета и подлежит обязательному опубликованию. В Уставе г. Томска норма предусмотрена общая процедура для принятия решения о самороспуске, единственным требованием является квалифицированное большинство в две трети депутатов. Подобные нормы закрепляются и в иных уставах муниципальных образований. Кроме требования о квалифицированном большинстве в две трети депутатов могут предусматриваться небольшие вариации. Например, требование обязательного опубликования, указание на форму акта, особенность голосования. Например, в Уставе муниципального образования «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области указывается, что решение о самороспуске принимается не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Совета на основании их письменных заявлений.
3. Организационные основания. Они связаны изменением статуса муниципального образования: преобразованием, упразднением, увеличением численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом. Суть данных оснований проста – прекращение статуса всего муниципалитета прекращает деятельность его органов.
Представительный орган возглавляет его председатель, у которого имеется заместитель (заместители). Председателем может быть либо глава муниципального образования или один из депутатов. В последнем случае его избирают на первом заседании. Также из числа депутатов избирается и заместитель председателя. Количество заместителей может определяться самим представительным органом (г. Новосибирск). В таком случае в уставе их количество не обозначается. Иногда их число устанавливается в уставе. Например, в Уставе г. Омска значиться: Омский городской Совет на первом заседании нового созыва избирает двух заместителей Председателя Омского городского Совета, а из их числа - первого заместителя Председателя Омского городского Совета.
Организационные формы деятельности представительного органа определяются в Законе № 131-ФЗ лишь в самом общем виде. В нем закрепляется лишь обязательность его заседаний. Особое внимание уделяется первому после избрания заседанию. Остальные формы устанавливаются уставами муниципальных образований, решениями и регламентами самих органов. Сейчас самими распространенными формами являются заседания (сессии), постоянные и временные комиссии (комитеты), депутатские объединения (фракции). Кроме того, формой деятельности органа является работа депутата с избирателями. Следует согласиться с мнением Е.И. Колюшина о том, что «сессией называется одно или ряд пленарных заседаний местного самоуправления представительного органа, объединенных общей повесткой дня»[150]. Комиссии являются рабочими органами представительного органа, который определяет их количество и в целом их необходимость. Так, Новосибирский городской Совет депутатов V созыва на своей первой сессии утвердил состав семи постоянных комиссий и пяти специальных комиссий. К постоянным относятся комиссии по муниципальной собственности; по городскому хозяйству; по градостроительству; по социальному развитию; по местному самоуправлению; по научно-производственному развитию и предпринимательству; по бюджету и налоговой политике. Специальными являются комиссии по регламенту; по депутатской этике; по наказам избирателей; по вопросам регулирования отношений в сфере ЖКХ города; по контролю за электронной системой. Причем специальные комиссии также являются постоянными. Их специфика скорее заключается в узости рассматриваемых вопросов. Временные комиссии создаются для рассмотрения конкретного вопроса, решение по которому принимается на очередной сессии. Например, это может быть комиссия по разработке проекта новой редакции устава муниципального образования. Как привило, постоянные комиссии состоят из депутатов (это не исключает возможности при необходимости обращения к экспертам), а в состав временных могут включаться не только депутаты, но и эксперты.
В последние годы в представительных органах ряда муниципальных образований появились депутатские объединения. Они могут формироваться по территориальному принципу – депутаты смежных округов консолидируют усилия и лоббируют интересы своих избирателей. Новой формой стали депутатские партийные объединения. Так, на первой сессии Новосибирского городского Совета депутатов V созыва было сформировано два объединения. В первое вошло 32 депутата от политической партии «Единая России», а во второе 5 от политической партии «КПРФ». Партийные фракции в муниципальных органах вызывают обоснованную критику. В литературе отмечается: «Органы местного самоуправления состоят вне политики по своей сути… Но в крупных городах, где сильны политические партии и общественные организации, а в деятельности органов местного самоуправления присутствуют политические мотивы, в уставах предусматривается возможность создания депутатских объединений и групп по партийному принципу. Создание фракций по партийной принадлежности и политическим интересам в представительном органе предусмотрено в уставах г. Калининграда, г. Пензы»[151]. Кстати в г. Новосибирске такая возможность уставом не предусматривается, но и не отрицается, а партийные объединения создаются на основании регламента Совета.
Поиск по сайту: