Классификация и система органов местного самоуправления

Система органов местного самоуправления определяется на трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Первый представлен Законом № 131-ФЗ, в нем устанавливаются основы организации органов, которые включают в себя общие принципы, разграничивается статус основных органов, обозначаются варианты системы муниципальной организации. Субъекты Российской Федерации лишены возможности определять организационные основы, тем не менее, они закрепляют порядок формирования выборных органов (хотя избирательное законодательство почти полностью совпадает с федеральными нормами), проводят границы муниципальных образований. На местном уровне (в уставах муниципальных образований) происходит непосредственная организация системы органов местного самоуправления. Следует признать, что муниципалитет лишается возможности самостоятельно определять ее основы. Ряд ученых подвергают критике подобное решение государства. Так, Е.И. Колюшин, ссылаясь на конституционную норму ч. 1 ст. 131, закрепляющую право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, отмечает ее фиктивность. Он отмечает: «Поскольку в соответствии с Конституцией РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а устав муниципального образования принимается не населением, а местным представительным органом, постольку новейшее законодательное регулирование практически лишает население указанного права»[145]. В принципе в мировой практике существуют модели с широкой децентрализацией при решении вопроса о системе и структуре органов местного самоуправления. Например, в США имеется 50 различных муниципальных систем, но и здесь значительные полномочия концентрируются в компетенции штатов – то есть органов государственной власти уровня субъектов Федерации[146]. Как представляется, полномочия по определению системы органов не являются основными. Главное предназначение местного самоуправления заключается в обеспечении действительных гарантий в решении населением вопросов местного значения, а это возможно как непосредственно, так и через систему муниципальных органов. Ее унификация на федеральном уровне при этом принципиального значения не играет. Поэтому следует согласиться с авторами, утверждающими о необходимости обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления, связанного с четким разграничением полномочий местных органов, взаимным контролем, механизмом сдержек и противовесов, позволяющих охранять границы собственной компетенции и обеспечивать взаимодействие органов[147]. Представляется, что Закон № 131-ФЗ, как раз, и призван гарантировать данные качества муниципальных органов. Самостоятельность муниципалитета заключается в возможности выбора одного из, предлагаемых федеральным законодателем вариантов системы местных органов местного.

Еще одним объектом местной дискреции выступают наименования органов, закрепляемые уставами муниципальных образований с учетом местных традиций. Чаще всего, обыгрываемые в уставах названия, вполне традиционны. Например, наименование представительного органа обыгрывается словами «дума», «совет», «собрание». Встречаются совет депутатов города (Новосибирск), городской совет (Омск, Красноярск, Улан-Удэ), муниципальный совет (г. Зеленогорск), городская дума (Тула, Барнаул), дума города (Томск), муниципальное собрание (внутригородское муниципальное образование Марфино в г. Москве). Для исполнительного органа в большинстве случаях используются слова «администрация» и «мэрия»: мэрия г. Новосибирска, администрация г. Омска, местная администрация г. Зеленогорска. Встречаются и другие наименования – муниципалитет внутригородского муниципального образования Марфино в г. Москве. Высшее должностное лицо часто именуется как глава муниципального образования (внутригородское муниципальное образование муниципального округа № 66 г. Санкт-Петербурга, г. Зеленогорск), руководитель муниципального образования (внутригородское муниципальное образование Марфино в г. Москве), глава города (Барнаул, Красноярск), мэр (Новосибирск, Омск, Томск).

Органы местного самоуправления подлежат классификации в зависимости от компетенции, способа формирования, нормативного закрепления их статуса. Так, их можно разделить на предусмотренные в Законе № 131-ФЗ и все остальные (они предусматриваются только в уставах муниципальных образований, исключительно по усмотрению соответствующего местного сообщества). К первым относятся представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования (ч. 1 ст. 34). Кроме этого органы местного самоуправления можно подразделить на обязательные и необязательные для муниципальных образований органы. Обязательность первых закрепляется в Законе № 131-ФЗ, муниципалитет не может быть организован без включения их в свою организационную систему. В ч. 2 ст. 34 Закона № 131-ФЗ в их числе названы: представительный орган, местная администрация и глава муниципального образования. Федеральным законом от 29.11.2010 № 315-ФЗ были внесены изменения в Закон № 131-ФЗ. В частности установлено исключение, дозволяющее не создавать местную администрацию в муниципальных поселениях районных административных центрах. Буквально в абз. 3 ч. 2 ст. 34 закона о местном самоуправлении значится: уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется. Все остальные органы учреждаются по инициативе муниципалитета. Причем, в эту группу входят как названные в Законе № 131-ФЗ (контрольный орган), так и в нем не обозначенные. Значительное количество муниципальных образований вообще не использует возможность расширения количества своих органов, ограничиваясь только обязательными. Прежде всего, это касается небольших поселений.

В крупных муниципальных образованиях обойтись без дополнительных органов довольно затруднительно, что объясняется значительным объемом работы, которая предопределяет необходимость более детального дробления задач и предметных функции. Отчасти такое положение объясняется и большими финансовыми возможностями подобных муниципалитетов. Существует два способа определения дополнительных органов. В первом случае, в уставе лишь предусматривается наличие таких органов, но сами они не перечисляются. Так, в ч. 2 ст. 41 Устава г. Новосибирска значится: В структуру мэрии г. Новосибирска входят структурные подразделения (отраслевые (функциональные) и территориальные органы) мэрии г. Новосибирска, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. Получается, что в данном акте устанавливается лишь вид таких органов (структурные подразделения), а также характер их статуса (отраслевые, функциональные и территориальные). А их перечень и статус должен определяться представительным органом по представлению главы местного самоуправления (ч. 2 ст. 41 Устава). Такое решение представляется перспективным, позволяющее, при необходимости, достаточно оперативно реагировать на изменяющиеся ситуации и без дополнительных сложностей изменять структуру органов.

Второй вариант предполагает закрепление в уставе полного перечня органов местного самоуправления. Он, к примеру, реализован в Уставе г. Барнаула. В ст. 63 все «иные органы» подразделяются на отраслевые (функциональные) и территориальные. В числе первых названы 13 комитетов города Барнаула и одно управление. Вторые представлены пятью районными администрациями г. Барнаула и таким же количеством сельских администраций, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции в рабочих поселках и сельских населенных пунктах, расположенных на территории города и не являющихся муниципальными образованиями. С одной стороны, указанный подход обеспечивает большую стабильность организационной структуры муниципального образования, но, с другой, он не позволяет вносить в нее оперативные изменения. Ведь порядок внесения изменений в устав сложнее, чем корректировка любого другого местного нормативного правового акта.

В любом случае в число не предусмотренных Законом № 131-ФЗ, чаще всего входят, органы, реализующие исполнительно-распорядительные полномочия и подчиняющиеся местной администрации. Они могут быть отраслевыми (выполняют несколько общих функций в пределах одной отрасли местного самоуправления), функциональными (реализуют определенную функцию, действую в рамках нескольких муниципальных отраслей) или территориальными.

Система органов местного самоуправления зависит от способа формирования и соотношения основных органов (представительного, исполнительно-распорядительного и главы муниципального образования). Всего можно назвать 3 варианта организации такой системы. Характеристики первого: представительный орган и глава муниципального образования избираются путем всеобщего голосования и последний возглавляет местную администрацию. Во втором случае, представительный орган и глава муниципального образования избираются путем всеобщего голосования, но глава становиться председателем представительного органа. Местная администрация, в данном случае, возглавляется должностным лицом, осуществляющим полномочия на основании контракта. Третий вариант предполагает прямые выборы представительного органа, косвенные выборы главы (избирается представительным органом из своего состава), который становится председателем представительного органа. Местная администрация также возглавляется должностным лицом, осуществляющим полномочия на основании контракта.

Три варианта организации системы органов местного самоуправления более наглядно показаны в таблице:

Поиск по сайту: