Понятие и значения правовых основ местного самоуправления

Правовые основы местного самоуправления – это система правовых актов, обеспечивающих функционирование системы органов местного самоуправления и непосредственное решение населением вопросов местного значения. В Российской Федерации выстроена трехуровневая система, подразделяющая федеральные, региональные и местные правовые основы. Первая группа представлена конституционными нормами и федеральным законодательством о местном самоуправлении. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся: определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом; правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. При этом, осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Данные принцип соответствует положению ст. 12 Конституции РФ, устанавливающему независимость местного самоуправления в отношении государственной власти. В целом Конституцией РФ закрепляются принципы, определяющие также территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления. Конституция является одной из основополагающих юридических гарантий местного самоуправления. Об этом свидетельствует и практика Конституционного Суда РФ, отражающая конституционную муниципальную доктрину.

Так, орган конституционной юстиции неоднократно отстаивал независимость местного самоуправления, формулируя правовые позиции по вопросам толкования отдельных норм Закона № 131-ФЗ. В одной из них указывается: "В силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет". Развивая названные конституционные положения, Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет, что вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно; к таким вопросам относится, в частности, обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении (городском округе) и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда (абзац десятый части 1 статьи 2, пункт 6 части 1 статьи 14, пункт 6 части 1 статьи 16); для решения этих вопросов в собственности муниципальных образований может находиться жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда (пункт 1 части 1, пункт 3 части 2 статьи 50). При этом, "данные полномочия местного самоуправления обеспечивают реализацию провозглашенных в Конституции Российской Федерации целей социальной политики Российской Федерации, предопределяющих обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности и обеспечении нормальных условий существования, одной из необходимых гарантий которого является создание условий для осуществления права каждого на жилище (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 1997 года N 20-П, определения от 15 февраля 2005 года N 17-О и от 5 марта 2009 года N 376-О-П). В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации")"[82].

Приведенная здесь конструкция правовой позиции показательна и неоднократно отражена в актах конституционного правосудия. Суть ее заключается в следующем. Самостоятельность местного самоуправления вовсе не означает полную отстраненность государства от тех, вопросов которые закреплены в законодательстве о местном самоуправлении. Соответствующие нормы следует уяснять в соответствии с иными, не относящимися к муниципальной власти, конституционными принципами, а также специализированным федеральным законодательством. Более подробно данная позиция выражена в Постановлении от 29 марта 2011 № 2-П. В нем, в частности, отмечается: "Закрепляя самостоятельность местного самоуправления как одну из основ его конституционно-правового статуса, Конституция Российской Федерации одновременно исходит из того, что местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с общими принципами его организации, установление которых относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "н" части 1), а деятельность органов местного самоуправления должна носить законный характер (статья 15, часть 2). Из этих положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 71, 72 (часть 1) и 76 (части 1 и 2) следует, в частности, что самостоятельность местного самоуправления определяется его компетенцией, которая устанавливается на основании Конституции Российской Федерации в законе и включает в себя предметные сферы деятельности местного самоуправления и полномочия по решению вопросов местного значения. Данный вывод согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в ряде его Постановлений, в том числе от 16 октября 1997 года N 14-П и от 30 ноября 2000 года N 15-П. Реализуя в соответствии с Конституцией Российской Федерации свои дискреционные полномочия в сфере правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления, включая установление правовых основ компетенции муниципальных образований, в рамках которой органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия самостоятельно, законодатель не может действовать произвольно. Принимаемые им в этой сфере решения должны сообразовываться с конституционными основами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, учитывать конституционную природу местного самоуправления как наиболее приближенного к населению территориального уровня публичной власти и вместе с тем соответствовать вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом требованию формальной определенности, что предполагает ясное, четкое и непротиворечивое определение компетенции муниципальных образований, последовательное разграничение вопросов местного значения, решение которых возложено на органы местного самоуправления, и вопросов государственного значения, решение которых возложено на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимосогласованную регламентацию полномочий органов местного самоуправления нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности. Соблюдение этих требований является необходимым условием для обеспечения на законодательном уровне принципа равенства прав муниципальных образований как территориальных сообществ граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления, что в сфере финансово-бюджетных правоотношений предполагает, в частности, юридическое равенство между муниципальными образованиями в их взаимоотношениях с органами государственной власти, являющееся в конечном счете одной из гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года N 16-П)"[83].

Мнение Конституционного Суда позволяет более точно определить место в системе правовых основ местного самоуправления Федерального закона от 06 ноября 2003 N 131-ФЗ. Он закрепляет общие принципы, устанавливая базовые условия реализации местного самоуправления на российской территории. Но сам закон не может рассматриваться в отрыве от конституционных положений. Учитывая, что круг вопросов местного значения довольно обширен (от принятия устава и формирования муниципальных органов до удовлетворения потребностей населения в сферах образования, культуры и пр.). Поэтому при толковании 131 федерального закона и применяются практически все конституционные принципы, даже напрямую не связанные с местным самоуправлением. Далее, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не должен пониматься в отрыве от иного отраслевого и специального законодательства. Особенно актуально данное утверждение при разграничении полномочий местных и государственных органов. Применение только норм Закона № 131 часто влечет неоправданное расширение компетенции первых, обязывая муниципалитеты нести несвойственные им обязанности. Показательна уже процитированная правовая позиция Конституционного Суда по делу о теплоснабжении, в которой судебная инстанция уясняла вопрос об организации теплоснабжения на территории городского округа опираясь на нормы Конституции, Федерального закона от 06 ноября 2003 N 131-ФЗ, а также Бюджетный кодекс РФ и Федеральный закон "О теплоснабжении". Нужно отметить, что на федеральном уровне закрепляется большая часть правовых основ местного самоуправления. В настоящее время субъекты Федерации практически не обладают дискретными полномочиями по определению основ функционирования муниципальных образований. Скорее они выполняют техническую, вспомогательную роль, реализуя положения федерального законодательства в пределах своей территории. Это способствует унификации отечественной модели местного самоуправления, которая осуществляется по единым правилам на всей территории государства. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону № 131-ФЗ и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство. Так, субъекты Российской Федерации определяют границы муниципальных образований, принимают законы в связи с образованием, преобразованием, упразднением муниципальных образований, организацией муниципальной службы, передачей местным органам отдельных государственных полномочий, находящихся в ведении субъекта.

Наконец на муниципальном уровне происходит правовое оформление местного самоуправления. Так, законом провозглашается, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Муниципальные правовые акты подзаконны, они не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.

Поиск по сайту: