Правовой статус исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления

Структура местной администрации утверждается представительным органом по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации, а также должности, не входящие в штат данных структурных подразделений (например, заместители главы администрации). Нужно отметить, что данное требование закона распространяется именно на общую структуру, то есть представительный орган определяет, какие структурные подразделения составляют исполнительно-распорядительный орган и сколько их. В этом контексте интересна формулировка ст. 21 Устава г. Омска «3. Структура Администрации города Омска, изменения в структуре Администрации города Омска формируются Мэром города Омска и по его представлению утверждаются Омским городским Советом». Слово «формирует» структуру администрации следует понимать в смысле п. 8 ст. 37 Закона № 131-ФЗ, где четко закрепляется положение о том, что глава «представляет», то есть рекомендует, обосновывает представительному органу структуру администрации, который затем ее утверждает. То есть основное полномочие в данном случае закрепляется за представительным органов. Тем не менее, федеральный закон не содержит коллизионной нормы, позволяющей представительному органу принять решение о структуре исполнительно-распорядительного вопреки мнению его главы. В особенности, если последний избран населением. Думается, что политически депутатам следует избегать подобных ситуаций, тем более, что вопросы структуры не такие уж и принципиальные для нужд местного самоуправления. И, тем не менее, по смыслу федерального закона у представительного органа все же имеется приоритет в решении данного вопроса, но инициатива по определению структуры администрации всегда сохраняется только за ее главой. Еще одним примером является положение п. 5 ст. 39 Устава г. Твери предусматривающего порядок назначения первого заместителя Главы администрации города Твери (назначается на должность Главой администрации города Твери с согласия Тверской городской Думы, также и освобождается от должности). Представляется, что должность первого заместителя главы администрации, также входит в состав структуры данного органа. А это означает, что ее учреждение, как и любых иных заместителей, должно утверждаться представительным органом по представлению главы исполнительно-распорядительного. Обоснование подобной конструкции идентично той, которая была приведена выше. Устав утверждается представительным органом, а глава администрации всегда может выйти с инициативой об упразднении данной должности ввиду ее нецелесообразности для структуры местной администрации.

В большинстве случаях структура местной администрации оформляется отдельным актом представительного органа. В некоторых уставах прямо определяется его форма. Например, по Уставу г. Улан-Удэ «Структура Администрации города и Положение об Администрации города утверждаются городским Советом». Встречаются уставы в которых за ранее закрепляется перечень структурных подразделений исполнительно-распорядительного органа. Так, в ст. 63 Уставе г. Барнаула имеется перечень комитетов и управлений, которые названы в числе «иных органов местного самоуправления» городского округа. Они обозначены как «отраслевые (функциональные) органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в определенной сфере управления городом в пределах, установленных настоящим Уставом и положениями о них». Кроме того, обращается внимание на то, что у них имеются «собственные полномочия в соответствующих сферах», а сами они осуществляют «отдельные полномочия администрации города на основании правовых актов городской Думы и главы города Барнаула». По сути их компетенция производна от компетенции исполнительно-распорядительного органа и, следовательно, они составляют его структуру, то есть подчиняться актам его главы (по Уставу глава города Барнаула одновременно является главой городской администрации). Представляется, что данный вариант определения структуры местной администрации, хотя и несколько сложен, но федеральному законодательству не противоречит. Это связано с тем, что устав муниципального образования принимается представительным органом, в компетенцию которого входит и утверждение акта о структуре местной администрации. Единственным минусом является то, что предложения этой структуры отнесено к ведению ее главы, что и следует учитывать при корректировке соответствующих положений устава. В каком-то смысле, в подобных случаях, на устав возлагается не основная задача, а, значит, он, в соответствующей части, приобретает дополнительную функцию (акта по определению структуры местной администрации).

Статус структурных подразделений исполнительно-распорядительного органа как правило определяется его главой. Так, по Уставу г. Твери (ст. 39): «Структура администрации города Твери утверждается Тверской городской Думой по представлению Главы администрации города Твери. В структуру администрации города Твери могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации города Твери. Структура, полномочия и порядок деятельности структурных подразделений администрации города Твери определяются положениями об этих подразделениях, утверждаемыми Главой администрации города Твери». Похожие нормы закреплены в ст. 29 Устава г. Улан-Удэ: «1. Администрация города формируется мэром города в соответствии с федеральными законами и настоящим Уставом. 2. Структура Администрации города и Положение об Администрации города утверждаются городским Советом по представлению мэра города. В структуру Администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы Администрации». Представляется, что данное положение следует выводить нормы ст. 37 Закона № 131-ФЗ определяющей местную администрацию, как орган, основанный на единоначалии. Раз его глава единолично руководит им, то есть обладает компетенцией по осуществлению полномочий местной администрации, а также несет индивидуальную ответственность за ее деятельность, то логично передать главе право перераспределять полномочия между структурными подразделениями администрации. Тем не менее, законодательство прямо не запрещает представительному органу устанавливать статус отдельных органов исполнительно-распорядительного органа.

Местная администрация подчиняется главе местной администрации, которым, как уже отмечалось, является или глава муниципального образования или лицо, назначаемое на основании конкурса по контракту. В первом случае срок полномочий главы совпадает со сроком, на который он избирается населением, во втором момент прекращения действия контракта определяется уставом. Последний срок может определяться любыми не взывающими споров способами. В частности, не запрещается устанавливать конкретный срок, исчисляемый календарными отрезками времени (годами, месяцами) или приравнивать его к наступлению какого-либо события. Так, глава администрации Всеволжского муниципального района Ленинградской области назначается на должность на пять лет, а глава администрации г. Твери назначается Тверской городской Думой на срок ее полномочий. Последний вариант оправдан, поскольку позволяет учитывать интересы населения, формирующего очередной созыв представительного органа. Раз каждый новый сосав депутатов решает вопрос о замещении должности главы местной администрации, то данный вопрос вполне может обсуждаться на стадии агитации. В таком случае, голосуя за своего представителя, избиратель одновременно будет иметь ввиду и один из вариантов его решения. То есть, уровень доверия к такой администрации повысится. Но возможны и проблемы. Например, как быть в ситуации, если должность главы исполнительно-распорядительного органа окажется вакантной, к примеру, за несколько месяцев до окончания полномочий действующего созыва представительного органа. Видимо конкурс на ее замещение объявлять нецелесообразно. Следует ограничиться назначением исполняющего обязанности, а окончательное решение проблемы оставить уже депутатом следующего созыва. Иначе, предпринятые усилия могут оказаться слишком затратными, а уже через непродолжительное время придется проводить конкурс заново. Безусловно, подобную процедуру лучше отрегулировать в уставе муниципального образования.

Назначение на должность по контракту осуществляется представительным органом, а контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Несмотря на это, полномочие представительного органа не является полной дискрецией. Отбор кандидатур на замещение вакантной должности происходит решением конкурсной комиссии. В законодательстве не регулируется возможная проблема: если представительный орган не согласен с отобранными по конкурсу кандидатами. Может ли конкурс назначаться заново. Напрашивается два ответа. Причем определенная логика имеется у каждого из них. Так, если конкурс выявил одного из кандидатов, но он не устраивает большую часть депутатов, то в случае его назначения увеличивается вероятность конфликта между органами местного самоуправления. В конечном итоге рано или поздно глава местной администрации будет заменен. С другой стороны п. 6 ст. 37 131-ФЗ не предусматривает признание конкурса не действительным. В нем буквально значится: лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. То есть, именно конкурсная процедура призвана обеспечить объективный отбор наиболее способного к управлению кандидата из числа лиц, давших согласие на замещение вакантной должности. Как представляется, представительному органу целесообразно разрешить все вопросы признания итогов конкурса недействительными и назначения нового конкурса в порядке его проведения. В действующих порядках реализуются две модели преодоления данного противоречия. 1. Назначенным признается кандидат, набравший больше голосов депутатов представительного органа. При этом за него должно проголосовать более 50% от его общего состава. Если данное условие не выполняется, то принимается решение о проведении повторного конкурса. 2. Назначенным признается кандидат, набравший больше голосов депутатов представительного органа. При этом за него должно проголосовать более 50% от его общего состава. В противном случае проводится второй тур голосования. В нем принимают участие два кандидата, набравших наибольшее число голосов в первом туре. За победителя также должно проголосовать более половины депутатов представительного округа. В противном случае назначается повторный конкурс[152]. Второй тур в данном случае выступает в качестве коллизионной процедуры, позволяющей определить главу по результатам текущего конкурса. Это связано с тем, что вакантность должности главы муниципальной администрации продлит полномочия исполняющего обязанности, то есть лица, которое может назначаться вне конкурсной процедуры. Чем дольше оно будет находиться в должности[153], тем значительнее будет отступление от провозглашенной в законе цели регулирования (ведь нормы требуют ее замещения именно по результатам конкурса). Поэтому представительному органу целесообразнее попытаться преодолеть разногласия уже по результатам первого конкурса. Тем более, что у него всегда остается возможность контролировать главу и, в предусмотренных законодательствам случаях, сместить.

Закон определяет лишь самые общие требования к порядку отбора кандидатов на должность главы местной администрации. Закрепляется лишь обязанность предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Известны случаи нарушения правил назначения конкурса. С главой администрации сельского поселения М. на основании судебного решения расторгается контракт. На эту должность назначается временно исполняющий обязанности. По истечении двух месяцев бездействие представительного органа обжалуется прокурором района. Районный суд устанавливает, что конкурс на замещение должности главы местной администрации все-таки был объявлен, но иные действия для его проведения не предпринимались, в том числе не была сформирована конкурсная комиссия. Извещение о его проведении с указанием обязательных сведений также не публиковалось. Председатель Собрания депутатов М. сельского муниципального образования пояснил суду, что опубликование планировалось на ближайшее время. В результате суд верно квалифицировал бездействие представительного органа, признав его незаконным, нарушающим права жителей муниципального образования и обязав его сформировать комиссию для проведения конкурса, а также опубликовать извещение о проведении конкурса[154]. Представляется, что суд верно оценил ситуацию, признав решение о назначении конкурса без совершения, обязательных, предусмотренных законом действий, не совершенным.

Более подробные требования устанавливаются в отношении формирования и функционирования конкурсной комиссии. Так, согласно Закону члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе), внутригородском муниципальном образовании города федерального значения две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения, а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Если функции местной администрации поселения районного административного центра возложены на местную администрацию муниципального района, то при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна треть членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна треть - представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а одна треть законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Общее количество членов конкурсной комиссии определяется представительным органом.

Формы и методы конкурса определяются представительным органом. Учитывая важность критериев отбора кандидатов на должность главы местной администрации, их следует указать в порядке проведения конкурса. Чаще всего конкурсные правила для замещения должности главы муниципальной администрации идентичны норам, определяющим процедуру отбора кандидатов на должности государственной и муниципальной службы (если она предусмотрена). Так, в Сергачском муниципальном районе конкурс включает два этапа. На первом, сопоставляются, представленные пртендентами документы, прежде всего, об образовании, о прохождении муниципальной, государственной службы, подтверждающие трудовую деятельность. Здесь проверяется полнота и достоверность представленных сведений, их соответствие федеральному и региональному законодательству, муниципальным норам. Завершение этой стадии оформляется решением о регистрации (отказе в регистрации) в качестве кандидата на замещение должности главы администрации. Оно принимается открытым голосованием в отсутствие претендентов большинством голосов от числа членов конкурсной комиссии, присутствующих на заседании. На втором этапе кандидаты обязываются лично защитить свою программу социально-экономического развития района, в которой следует отразить социально-экономическое положение района, выделить его основные проблемы, предложить механизм его реализации, а также структуру местной администрации с указанием полномочий структурных подразделений и их численного состава. Для защиты своих предложений кандидату отводится не более 15 минут. После этого он отвечает на вопросы членов конкурсной комиссии. На этой стадии принимается решение о представлении (непредставлении) кандидатуры представительному органу для назначения на должность главы местной администрации. На третьем этапе происходит назначение на должность. Оно происходит на заседании представительного органа. На него приглашаются прошедшие отбор кандидаты, члены конкурсной комиссии. Кандидатам предоставляется возможность в течение 10 минут представить свои программы социально-экономического развития. После этого проводится голосование и определяется глава местной администрации[155].

Чаще всего муниципальные акты менее подробны. В качестве примера можно назвать порядок, утвержденный в г. Пушкин. В нем нет прямого указания на две стадии. Тем не менее, указывается, что все представленные на конкурс документы подлежат проверке. Непосредственно отбор проводится в присутствии кандидатов в форме собеседования. Вначале конкурсанты представляют свою программу. Каждому отводится не более 20 минут, одновременно членам комиссии раздается текст (не более 3-х машинописных листов). Затем они отвечают на вопросы. Особо оговаривается, что вопросы могут быть связаны с программой действий, представленной кандидатом, а также могут быть направлены на проверку знания кандидатом Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, устава муниципального образования город Пушкин, законов Санкт-Петербурга и иных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с деятельностью Главы местной Администрации. На каждого претендента заводится именной лист, куда каждый член конкурсной комиссии выставляет оценку (по пятибалльной шкале). Результат оформляется письменным заключением комиссии. При его принятии учитывается наличие ученой степени; научных публикаций в области управления, юриспруденции, экономики, социологии; опыта работы на руководящих должностях в органах государственной власти или органах местного самоуправления. Заключение незамедлительно передается Председателю Пушкинского муниципального Совета. Назначение осуществляется на заседании этого органа, после рассмотрения материалов, представленных конкурсной комиссией, ответов на поставленные вопросы кандидатами, Пушкинский муниципальный Совет тайным голосованием принимает решение о назначении одного из кандидатов на должность Главы местной Администрации муниципального образования город Пушкин[156].

После назначения с выигравшим конкурс претендентом заключается контракт. Срок его действия приравнивается к сроку полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года. Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения - представительным органом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В принципе условия контракта напоминают содержание служебного контракта. Например, контракт с главой администрации Балаковского муниципального района содержит следующие пункты: 1. Общие положения; 2. Предмет контракта; 3. Срок контракта; 4. Оплата труда; 5. Полномочия, права и обязанности главы администрации Балаковского муниципального района; 6. Гарантии; 7. Ответственность сторон; 8. Прекращение или расторжение контракта; 9. Заключительные положения; 9. Подписи сторон.

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта:

1) подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;

2) представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

3) обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) расторжения контракта в соответствии с частью 11 настоящей статьи;

4) отрешения от должности в соответствии со статьей 74 настоящего Федерального закона;

5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

11) преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с частями 3, 4 - 7 статьи 13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования;

12) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

13) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

11. Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных частью 9 настоящей статьи;

2) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных частью 9 настоящей статьи;

3) главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Ограничения и запреты для главы местной администрации традиционны и распространяются на лицо, замещающее данную должность, независимо от статуса. Все они связаны с антикоррупционной политикой государства. Так, Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Поиск по сайту: