Предмет и метод правового регулирования муниципального права

Самостоятельность муниципального права в национальной правовой системе определяется предметом и методом правового регулирования. Предметом муниципального права является круг общественных отношений, регулируемых его нормами. Предметная определенность является ключевым условием формирования и развития муниципального права. Согласно этому предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления[20]. Общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений[21].

С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев[22], Е.С. Шугрина[23] под предметом правового регулирования муниципального права понимают общественные отношения, возникающие в процессе функционирования местного самоуправления. Конституция Российской Федерации определила, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. При этом структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 130-131). В рамках данного подхода к пониманию предмета муниципального права находятся также позиции, выраженные А.И. Коваленко[24], Н.Л. Пешиным[25], Т.М. Бялкиной и М.В. Карасевой[26], которые под предметом муниципального права понимают общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Оригинальную позицию занимают И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, которые под предметом муниципального права понимают местное самоуправление как комплекс общественных отношений властно-управленческого, организационного, финансово-экономического свойства. Предмет муниципального права они видят в специфическом комплексе общественных отношений, которые объединяют понятием «местное самоуправление». Местное самоуправление как право граждан на его осуществление, как основа конституционного строя и как форма народовластия не может одновременно выступать предметом правового регулирования исключительно муниципального права. Местное самоуправление является особой сферой жизни общества, которая определяет специфику предмета муниципального права. Данную особенность правильно отмечают О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, которые своеобразие системы правоотношений связывают с особой сферой жизни общества – сферой местного самоуправления.

Иной подход к пониманию предмета муниципального права предложил В.А. Пертцик. По его мнению, предмет муниципального права имеет сложный состав и включает ряд элементов: а) правовые и организационные отношения, складывающиеся в процессе работы муниципальных органов; б) правовые нормы и организационные обычаи (правила), регулирующие деятельность органов представительства и управления; в) права и обязанности муниципальных органов при условии четкого разделения их компетенции и обособленности относительно органов государственной власти; г) бюджетное устройство и бюджетный процесс муниципальной единицы; д) практику функционирования муниципальных органов[27].

В целом предмет муниципального права можно разделить на следующие блоки:

1) отношения, возникающие в процессе реализации населением форм непосредственной демократии;

2) отношения, возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления;

3) отношения, возникающие при обеспечении органами местного самоуправления жизнедеятельности населения муниципального образования, решении других вопросов местного значения;

4) отношения, возникающие при взаимодействии органов местного самоуправления с органами государственной власти, в том числе и реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться в соответствии с законодательством;

5) отношения, связанные с судебной защитой прав органов местного самоуправления и его гарантиями;

6) отношения, обусловленные ответственностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Ограничение муниципального права от иных отраслей права происходит и за счет метода правого регулирования, то есть совокупности приемов и способов правового воздействия на общественные отношения. Не так давно в отечественной правовой литературе отмечалось, что для отраслей публичного права, к которым относится и муниципальное право, характерен только императивный метод правового регулирования[28]. Но в связи с развитием демократических начал в национальных правовых системах в науке муниципального права появляются и иные подходы к определению метода регулирования муниципально-правовых отношений. Не видит перспективы в выявлении какого-то генерального метода, являющейся определяющей характеристикой отрасли говорит и В.Д. Сорокин, который отмечает высокую универсальность метода правового регулирования, реализующегося посредством дозволения, запрещения и обязывания. Именно от соотношения этих компонентов зависят особенности метода правового регулирования. В связи с этим для муниципального права императивный метод правового регулирования можно считать основным методом, а диспозитивный – дополнительным.

Императивный метод является определяющим для муниципального права. В законодательстве императивно определяются основные параметры местного самоуправления, которые находят отражение в закреплении с одной стороны единства системы муниципальной власти, с другой - самостоятельности отдельных субъектов местного самоуправления. Императивность муниципально-правового ругулированя находит отражение в отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, обязательности государственной регистрации уставов муниципальных образований, наличия выборных представительных органов местного самоуправления.

В то же время в муниципальных отношениях присутствует и диспозитивное начало. Оно используется в первую очередь при закреплении статуса местного населения. Однако точнее говорить в этом случае об использовании рамочного регулирования. Его суть в том, что императивным образом очерчиваются пределы усмотрения, в том числе нормативного, какого-либо субъекта. В этих пределах названный субъект сам избирает линию собственного поведения. Использование рамочного регулирования сближает муниципальное право с конституционным правом. Более того, конституционно-правовые нормы зачастую рамочным образом закрепляют основы местного самоуправления.

Комплексность предмета муниципального права обеспечивает комплексный характер мунципально-правового метода. Особый режим муниципально-правового регулирования, по мнению Н.С. Бондаря, основан на особенностях сочетания различных способов правового воздействия на управленческие (муниципальные) отношения[29]. Сочетание обязываний, дозволений и запрещений в методе муниципального права является комплексным: общим дозволениям обязательно корреспондируются запреты, и наоборот. Необходимо отметить, что под воздействием каждой конкретной ситуации происходит проявление того или иного элемента метода правового регулирования, то есть его модификация. Наличие таких модификаций отражает объективно присущее методу качество – его гибкость[30], которая находит отражение в видовом многообразии обязываний, запрещений и дозволений.

Обязыванием можно считать положение ч. 5 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум». Дозволения позволяют действовать субъектам конституционного (государственного) права по своему усмотрению, обеспечивая действие правила диспозитивности. Это характеризуется достижением возможности определения субъектом линии своего поведения через волевое действие. В соответствии со ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представляет возможность выбора системы избрания главы муниципального образования: «Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования: 1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава; 2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию».

Дозволения по своей природе не могут быть безграничны, иначе они превратятся в произвол и исчерпают себя. Определителем их границ выступают запреты[31]. Запрет содержится в ч. 9 ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности».

Поиск по сайту: