Управление юстицией

Немаловажным направлением в руководстве административно-политической сферой является управление юстицией, осуществляемое Министерством юстиции Республики Беларусь (схема 24.6).

Схема 24.6

Система органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области юстиции:

1) Министерство юстиции Республики Беларусь;

2) областные и городские управления юстиции;

3) акты гражданского состояния – удостоверенные государством факты рождения, смерти, бракосочетания, расторжения брака, установления отцовства, изменения фамилии, имени, отчества являются юридическими фактами, с которыми закон связывает возникновение, изменение или прекращение соответствующих прав и обязанностей;

4) нотариат – система органов и должностных лиц, на которые возложены обязанности удостоверять права, а также факты, которые имеют юридическое значение, и совершать другие нотариальные действия с целью предоставления им юридической достоверности;

5) адвокатура – независимый правовой институт, призванный в соответствии с Конституцией Республики Беларусь осуществлять профессиональную правозащитную деятельность.

ГЛАВА 25
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МЕЖОТРАСЛЕВОЙ СФЕРОЙ

25.1. Понятие, специфика и содержание межотраслевого управления

В науке административного права под межотраслевым управлением понимают исполнительную и распорядительную деятельность, осуществляемую органами государственного управления, наделёнными межведомственными полномочиями относительно организационно не подчинённых им объектов, во время которой обеспечиваются слаженность и единство действий при решении общегосударственных и межотраслевых задач. В отличие от отраслевого управления, представляющего собой совокупность вертикальных правоотношений, при межотраслевом управлении имеют место горизонтальные отношения, т.е. отношения субъектов, организационно не подчинённых друг другу. Межотраслевая исполнительная и распорядительная деятельность возложена в основном на государственные комитеты, министерства, службы, администрации и инспекции Республики Беларусь. Эти органы осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, относящимся к их компетенции, а также функциональное регулирование в определённой сфере деятельности.

Фактически существуют системы как отраслевого, так и межотраслевого управления. Однако конституционно они не закреплены. В действующем законодательстве также отсутствуют административно-правовые нормы, специально посвященные организации государственного управления на базе сочетания отраслевых и межотраслевых начал.

Термин «отрасль» употребляется в законодательстве, он указывается и в определении министерства (государственного комитета). В научной литературе отрасль рассматривается как управленческая система различного рода звеньев и отношений, объединяемых общностью профиля объектов (предприятий, учреждений, организаций) и их конкретного назначения (например, промышленность, образование, оборона и т.д.). В положениях о конкретных министерствах он практически отсутствует.

Особенность межотраслевого управления состоит в том, что оно осуществляется органами, занимающими надведомственное положение, т.е. стоящими над соответствующими отраслями управления и отраслевыми объектами. Надведомственные полномочия различны по своему юридическому содержанию. Это может быть издание правовых актов, обязательных к исполнению координируемыми отраслевыми системами, осуществление контрольно-надзорных функций.

Следующая особенность межотраслевого управления заключается в том, что надведомственная координация, осуществляемая его субъектами, имеет соответствующим образом выраженный функциональный характер. Это значит, что координация не является всеобщей, т.е. не распространяется на весь комплекс действий отраслевых органов управления, что свойственно органам общей компетенции, а ограничена теми функциями, которые отнесены к сфере деятельности государственных комитетов и иных субъектов межотраслевого управления.

В настоящее время субъектами межотраслевого управления являются не только государственные комитеты, но и министерства. Эти субъекты осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, отнесённым к их ведению, а также функциональное регулирование в определённой сфере деятельности. Это означает, что для субъектов межотраслевого управления определённой сферой деятельности (в отличие от отраслевых органов) является осуществление специализированных межотраслевых функций координационного и регулирующего характера. При этом функциональность их деятельности определяется поставленными перед ними задачами, которые носят надотраслевой характер.

Таким образом, межотраслевое государственное управление есть особый вид управленческой деятельности, осуществляемый органами, наделёнными полномочиями надведомственного характера по отношению к организационно неподчинённым объектам управления, содержанием деятельности которых является специализированная межотраслевая координация и функциональное регулирование.

Следовательно, отраслевое и межотраслевое управление представляют собой две конкретные организационно-правовые формы государственного управления.

Для того чтобы понять сущность межотраслевого управления, необходимо выделить его характерные черты. Л.М. Рябцев к таковым относит:

1. Надведомственность полномочий межотраслевых органов исполнительной власти, которая выражается в том, что правовые акты, издаваемые в пределах их компетенции, являются обязательными для всех органов государственного управления, не подчинённых им предприятий, учреждений и организаций. Органы межотраслевого управления, занимая особое положение, несут ответственность за состояние и развитие порученной им сферы.

2. Сфера управления, как правило, отражается в наименованиях межотраслевых органов: Государственный таможенный комитет, Государственный комитет по стандартизации, министерства экономики, финансов, по налогам и сборам и др.

3. В известной мере, в силу характера задач и функций межотраслевого профиля названные органы могут быть отнесены к органам общего управления с учётом того, что главные методы деятельности многих из них – это координация, согласование, взаимодействие и т.д.

Административно-правовые основы регулирования межотраслевого управления разделяются на административно-правовое регулирование в социально-экономической сфере, административно-правовое регулирование в сфере финансов и кредита, административно-правовое регулирование в сфере безопасности.

Объектами межотраслевого управления являются межотраслевые сферы: экономика, финансы, статистика, налоги, стандартизация и сертификация, таможенное дело и др.

Следует подчеркнуть, что понятие «межотраслевое управление» – явление сложное и многогранное. Его структура, состав по-разному понимаются в административном праве. Например, экономика в одних случаях включается только в межотраслевое управление, в других – в управление в экономической сфере и одновременно в межотраслевое управление. Вопрос этот дискуссионный.

Границы и рамки деятельности органов межотраслевого управления значительно шире, чем у органов отраслевого управления, так как их деятельность имеет функциональный характер и распространяется на все или несколько отраслей управления. В известном смысле межотраслевое управление – это управление общего характера, поскольку деятельность межотраслевых органов охватывает практически все отрасли и участки управленческой деятельности.

Как уже отмечалось, методам управления, используемым органами межотраслевой компетенции, присущи согласованное принятие решений, координация действий соответствующих органов в управлении при выполнении общегосударственных или межотраслевых задач. Важное значение имеет устранение несогласованности в действиях органов исполнительной власти на всех уровнях, а желательно – и предупреждение таких отрицательных явлений, как инфляция, чрезмерное имущественное расслоение населения, сокращение производства, неравномерность развития отдельных регионов.

Каждому виду межотраслевого управления присущи свои особенности. Они касаются не только системы органов государственного управления, но и объектов управления, характера прав и обязанностей участников правоотношений, возникающих в процессе межотраслевого управления, а также юридической ответственности.

В системе государственного межотраслевого регулирования можно выделить два уровня: макроуровень и микроуровень.

На макроуровне определяется общегосударственная экономическая и социальная политика, устанавливаются налоги и гарантии, предусматриваются их предельные величины, сфера деятельности. Здесь решаются задачи формирования эффективных секторов производства инвестиционного климата, финансирования экспорта и импорта с целью защиты отечественного товаропроизводителя.

На микроуровне объектом государственного межотраслевого регулирования являются многочисленные рынки различных видов продукции: промышленные, сельскохозяйственные, сфера предоставления услуг и т.п. Именно здесь решаются задачи государственной поддержки экономики эффективных предприятий, ликвидации или реорганизации малоэффективных хозяйственных объектов, организации предупредительного процесса с целью торможения роста цен, поддержки социально незащищённых слоев населения.

Сущность межотраслевого управления заключается в создании норм, которые позволяют наиболее эффективно взаимодействовать различным органам государственной власти и создают наиболее благоприятные условия для контроля за деятельностью независимых органов. Создание систем межотраслевого управления позволяет решать вопросы, возникающие в результате встречи интересов различных органов в области административно-правового регулирования. Это создаёт чёткие границы полномочий тех или иных органов власти в различных вопросах законодательства.

Сущность межотраслевого управления составляют:

• определение основных направлений экономической и социальной политики государства, разработка целевых, комплексных и иных общегосударственных программ развития отраслей управления;

• обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления; реализация программ и задач, выходящих за пределы той или иной отрасли государственного управления, а также решение вопросов, имеющих смежное или общегосударственное значение.

Виды межотраслевого управления:

1. В зависимости от территориальных масштабов межотраслевого управления различаются:

• общегосударственная координация и контроль;

• местная координация и контроль.

2. Но объёму межотраслевого управления:

• охватывающие все системы межотраслевого управления;

• распространяющиеся лишь на ряд подсистем отраслевого управления на их местном уровне.

Деятельность органов, осуществляющих межотраслевое управление, отличается фундаментальным характером, распространяется на все или ряд отраслей управления.

Задачи органов межотраслевого управления:

• прогнозируют и определяют основные направления согласованного развития отраслевых систем;

• контролируют в определённых пределах отраслевые органы;

• активно содействуют министерствам, подчинённым им органам в реализации их полномочий;

• объединяют их усилия в выполнении плановых заданий, решении разнообразных вопросов, возникающих на стыках отраслей и выходящих за ведомственные рамки.

При этом орган межотраслевого управления: устанавливает для координируемых органов обязательные правила или задания; утверждает представляемые ему на рассмотрение документы; даёт согласие координируемым органам на совершение определённых действий; осуществляет контрольно-надзорные полномочия в отношении координируемых объектов; направляет им указания или рекомендации методического характера.

Не вмешиваясь в оперативную деятельность органов отраслевого управления и администрации предприятий, учреждений и организаций, органы межотраслевого управления выполняют весьма важную роль в обеспечении деятельности всей системы органов государственного управления.

Особый организационный вид координации и соответственно межотраслевого управления возникает при объединении усилий государственных комитетов, министерств и различных организаций в процессе разработки, формирования и реализации комплексных целевых программ, связанных с решением крупных научно-технических задач, экономических и социальных проблем. Такая «комбинация сил» различных органов управления на определённый период позволяет концентрировать усилия и ресурсы на решении главных задач, осуществлении целевых программ развития отраслей народного хозяйства. В разработке и реализации данных программ участвует большое число министерств, ведомств и различных организаций. Среди них выделяют «головные» республиканские органы государственного управления, ответственные за выполнение тех или иных задач, предусмотренных программами.

Усиление роли межотраслевого управления в современный период повлекло за собой развитие и конструктивное закрепление организационных форм её обеспечения.

Итак, очевидно, государство не может эффективно управлять хозяйственными, социально-культурными делами и административно-политической деятельностью, опираясь только на отраслевой аппарат. Для глубоких и всесторонних социально-экономических преобразований объективно существуют и функционируют межотраслевые сферы и соответствующие органы исполнительной власти, которые управляют ими.

Каковы же совокупность межотраслевых сфер, состав и структура и действующая административно-правовая организация управления каждой из этих сфер?

Если придерживаться широкой трактовки межотраслевого управления и органов, осуществляющих управление ими, то совокупность указанных межотраслевых сфер составят: экономика, финансы, налоговое дело, таможенное дело, статистика и анализ, стандартизация и сертификация, труд и социальная защита. Разумеется, это относительно условная классификация, но она позволяет охватить широкими социально-экономическими связями эти сферы, некоторые из которых только весьма условно могут быть отнесены к межотраслевым.

Таким образом, все отрасли государственного управления развиваются в рамках единой системы государственного управления. Несмотря на свою относительную самостоятельность, эти отрасли теснейшим образом взаимосвязаны.

Эти факторы обусловливают выделение в общем механизме государственного управления сфер межотраслевого управления – специальных звеньев, осуществляющих межотраслевые функции.

Субъектами межотраслевого управления являются органы, не имеющие отраслевого профиля деятельности, специализирующиеся на выполнении межотраслевых задач и функций.

Объектами межотраслевого управления являются межотраслевые сферы: экономика, финансы, статистика, налоги, стандартизация и сертификация, таможенное дело и др.

Понятие «межотраслевое управление» сложное и многогранное. Его структура и состав в административном праве понимаются по-разному. Например, в одних случаях экономика включается только в межотраслевое управление, в других – в управление в экономической сфере и одновременно в межотраслевое управление. Вопрос этот дискуссионный.

Границы и рамки деятельности органов межотраслевого управления значительно шире, чем органов отраслевого управления, так как их деятельность имеет функциональный характер и распространяется на все или несколько отраслей управления. В известном смысле межотраслевое управление – это управление общего характера, поскольку деятельность межотраслевых органов охватывает практически все отрасли и участки управленческой деятельности.

Существуют несколько вариантов определения понятий «межотраслевое управление», например, межотраслевое управление можно охарактеризовать как руководство, осуществляемое определённым органом управления по отношению к самостоятельным, не подчинённым ему по положению органам, согласование и направление отдельных сторон их деятельности в целях обеспечения единства при решении вопросов, имеющих общегосударственное значение. Данное определение слишком общее и не раскрывает специфики межотраслевого управления, не упоминает даже об объектах такого управления, которые обладают существенными особенностями. Ведь совершенно очевидна серьёзная разница, скажем, между такими объектами, как статистика, стандартизация и экономика. Акцентируется внимание также на том, что существо межотраслевого управления составляет координация; в отличие от отраслевого не организуется непосредственно вся деятельность объектов управления и не затрагивается их определённая самостоятельность.

Причём необходимо отметить, что организационные формы межотраслевого управления прошли в своём развитии определённую эволюцию. И в настоящее время межотраслевым органам свойственна значительная подвижность, что также характеризует специфику входящих в межотраслевую сферу участков деятельности.

Иногда под межотраслевым государственным управлением понимается исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами государственного управления, наделёнными надведомственными полномочиями по отношению к организационно не подчинённым им, управляемым объектам, в ходе которой обеспечивается согласованность и единство действий при решении общегосударственных или межотраслевых задач. Правда, при этом подчёркивается: границы действия (сфера управления) органов межотраслевого управления значительно шире, чем у отраслевого управления, так как их деятельность функциональна и распространяется на все или несколько отраслей управления.

При этом в современных условиях круг вопросов, по которым необходима координация (согласование) деятельности отраслевых органов, непрерывно расширяется, что объясняется появлением и увеличением сектора частной экономики, который при сохранении государственного сектора порождает множество новых объектов управления (схемы 25.1–25.3).

Схема 25.1

Характерные черты органов межотраслевого управления:

1) надведомственность полномочий межотраслевых органов исполнительной власти, которая выражается в том, что правовые акты, издаваемые в пределах их компетенции, являются обязательными для всех органов государственного управления, не подчинённых им предприятий, учреждений и организаций. Органы межотраслевого управления, занимая особое положение, несут ответственность за состояние и развитие порученной им сферы;

2) сфера управления, как правило, отражается в наименованиях межотраслевых органов: Государственный таможенный комитет, Государственный комитет по стандартизации, министерства экономики, финансов, по налогам и сборам и др.;

3) вопрос о системе, совокупности, перечне межотраслевых сфер и соответствующих органов управления ими — вопрос сложный и дискуссионный. Имеются различные точки зрения, которые в целом можно свести к широкой и узкой трактовке межотраслевых сфер и управляющих ими органов исполнительной власти;

4) соотношение терминов: орган межотраслевого управления и функциональный орган исполнительной власти (государственного управления). Это близкие, родственные термины, имеющие, однако, специфические оттенки, грани, задачи и функции в процессе деятельности. Функциональный орган исполнительной власти – это орган, выполняющий одну определённую функцию, но в отношении других отраслей и сфер управления, предприятий и хозяйственных организаций. Функциональными по характеру являются такие органы, как Министерство финансов Республики Беларусь, Министерство труда и социальной защиты Республики Беларусь, Национальный статистический комитет Республики Беларусь и некоторые другие;

5) В известной мере в силу характера задач и функций межотраслевого профиля названные органы могут быть отнесены к органам общего управления с учётом того, что главные методы деятельности многих из них – это координация, согласование, взаимодействие и т.д.

Схема 25.2

Сущность межотраслевого управления:

1) определение основных направлений экономической и социальной политики государства, разработка целевых, комплексных и иных общегосударственных программ развития отраслей управления;

2) обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления;

3) реализация программ и задач, выходящих за пределы той или иной отрасли государственного управления, а также решение вопросов, имеющих смежное или общегосударственное значение.

Схема 25.3

Виды межотраслевого управления:

1) исходя из объёма компетенции:

• общая координация и контроль отраслевых систем (осуществляется органами общей компетенции: Советом Министров Республики Беларусь, исполкомами местных Советов депутатов);

• специальная координация и контроль (осуществляется специальными звеньями аппарата управления: министерствами, государственными комитетами);

2) по объёму межотраслевого управления:

• охватывающие все системы межотраслевого управления;

• распространяющиеся лишь на ряд подсистем отраслевого управления на их местном уровне

3) по субъектам межотраслевого управления:

• осуществляемые Советом Министров Республики Беларусь;

• министерствами;

• государственными комитетами;

• исполкомами и др.

4) в зависимости от территориальных масштабов межотраслевого управления

• общегосударственная координация и контроль;

• местная координация и контроль.

Поиск по сайту: