Проблема переплетения

Наши политические институты отражают также устаревшую организацию знания. Каждое правительство имеет министерства или отделы, которые занимаются отдельными сферами, такими как финансы, внешняя политика, оборона, сельское хозяйство, торговля, почта или транспорт. Конгресс Соединенных Штатов и другие законодательные органы тоже имеют отдельные комитеты, которые занимаются проблемами в этих сферах. Ни одно правительство Второй волны — даже самое централизованное и авторитарное — не может решить именно проблему переплетения: как интегрировать действия всех этих единиц таким образом, чтобы они могли регулярно создавать целостные программы вместо мешанины противоречивых, отменяющих друг друга результатов.

Если есть нечто, чему мы должны научиться у нескольких прошедших десятилетий, так это тому, что все социальные и политические проблемы взаимно переплетены, энергия, например, воздействует на экономику, которая, в свою очередь, воздействует на здравоохранение, которое, в свою очередь, воздействует на образование, труд, семейную жизнь и множество других сфер. Попытка заниматься определенными проблемами в изоляции друг от друга — сама по себе продукт индустриального менталитета — создает только смятение и бедствия. Тем не менее организационная структура правительства точно отражает этот подход к реальности, свойственный Второй волне.

Анахроничная структура приводит к взаимно подрывающим столкновениям юридических сил, к воплощению расходов (каждая служба пытается решить свои проблемы за счет другой) и к возникновению нежелательных побочных эффектов. Вот почему каждая попытка правительства решить проблему приводит к высыпанию новых проблем, часто более сложных, чем изначальная.

Правительства обычно пытаются решить эту проблему переплетения через дальнейшую централизацию, называя «царя», который пробьется через бюрократию. Он делает изменения, выпуская из поля зрения деструктивные побочные эффекты, или сам нагромождает столько дополнительной бюрократии, что его вскоре отрешают от трона. Централизация власти больше не работает. Другая отчаянная мера — это создание бесчисленного множества взаимозависимых комитетов для координации и пересмотра решений. Однако в результате возникает еще один набор перегородок и фильтров, через которые должны проходить решения, и усложняется бюрократический лабиринт. Наши существующие правительства и политические структуры устарели потому, что смотрят на мир сквозь очки Второй волны.

Это, в свою очередь, обостряет еще одну проблему.

Ускорение решений

Правительства Второй волны и парламентские институты были созданы, чтобы принимать решения в свободном темпе, подходящем для мира, в котором могла понадобиться неделя, чтобы письмо из Бостона или Нью–Йорка дошло до Филадельфии. Сегодня, если Аятолла захватит заложников в Тегеране или кашлянет в Куме, чиновникам в Вашингтоне, Москве, Париже или Лондоне, возможно, придется принимать ответные решения в течение минут. Крайне высокая скорость перемен захватывает правительства и политиков врасплох и вызывает чувство беспомощности и смятения, а пресса делает это очевидным. «Только три месяца назад, — пишет «Advertising Age», — Белый дом советовал потребителям усиленно подумать, прежде чем потратить свои доллары. Сейчас правительство побуждает покупателей продуктов тратить деньги более свободно»[601]. Нефтяные эксперты предсказали взрыв цен на нефть, сообщает «Aussenpolitik», немецкий журнал по внешнеполитическим проблемам, но «не скорость развития»[602]. Спад 1974–1975 гг. ударил по творцам политики в США тем, что журнал «Fortune» определяет как «ошеломляющую скорость и суровость»[603].

Ускоряются и социальные перемены и оказывают дополнительное давление на тех, кто принимает политические решения. «Business Week» заявляет, что в Соединенных Штатах, «пока миграция производства и населения была постепенной... она помогала объединять нацию. Но за последние пять лет процесс вырвался за пределы, которые могут согласовываться с существующими политическими институтами».

Собственные карьеры политиков ускорились, часто захватывая их врасплох. Только в 1970 г. Маргарет Тэтчер предсказывала, что на ее веку ни одна женщина в британском правительстве никогда не будет назначена на высокий пост в Кабинете[604]. В 1979 г. она сама стала премьер–министром.

В Соединенных Штатах Джимми Кто? (Jimmy Who?) ворвался в Белый дом за считанные месяцы. Более того, хотя новый президент не принимает на себя полномочия до января, следующего за его избранием, Картер стал фактическим президентом сразу же. Именно Картера, а не сходящего со сцены Форда, бомбардировали вопросами о Ближнем Востоке, энергетическом кризисе и других проблемах чуть ли не раньше, чем были подсчитаны голоса. Для практических целей Форд немедленно стал сходящим со сцены политиком, мертвой фигурой, потому что сегодня политическое время слишком спрессованно, история движется слишком быстро, чтобы допускать традиционные проволочки.

Сократился и «медовый месяц» с прессой, которым когда–то наслаждался новый президент. Картера еще до инаугурации ругали за подбор Кабинета, и он был вынужден убрать своего избранника на пост главы ЦРУ. Позже, еще до середины четырехлетнего срока, проницательный политический журналист Ричард Ривз уже предсказывал президенту короткую карьеру, потому что «мгновенные коммуникации настолько сжали время, что сегодня на четырехлетнее президентство приходится больше событий, больше затруднений, больше информации, чем на любое восьмилетнее президентство в прошлом»[605].

Подогревание темпа политической жизни, отражающее генерализованное ускорение перемен, интенсифицирует сегодняшнее разрушение политики и управления. Попросту говоря, наши лидеры, вынужденные работать через институты Второй волны, созданные для более медленного общества, не могут сбить масло разумных решений так быстро, как того требуют события. Либо решение появляется слишком поздно, либо нерешительность берет верх.

Например, профессор Роберт Скидельски из Школы передовых международных исследований Университета Джона Хопкинса пишет: «Налоговую политику фактически невозможно использовать, так как требуется слишком много времени, чтобы провести соответствующие меры через Конгресс, даже когда существует большинство»[606]. И это было написано в 1974 г., задолго до того, как энергетический пат в Америке вступил в свой шестой, бесконечный год.

Ускорение перемен подавило способность наших институтов принимать решения, сделав сегодняшние политические структуры устаревшими, независимо от партийной идеологии или лидеров. Эти институты непригодны не только с точки зрения масштаба и структуры, но также с точки зрения времени. И даже это не все.

Распад консенсуса

Если Вторая волна породила массовое общество, Третья волна демассифицирует его, сдвигая всю социальную систему на более высокий уровень разнообразия и сложности. Этот революционный процесс во многом напоминает биологическую дифференциацию, происходящую в процессе эволюции, помогает объяснить один из сегодняшних наиболее часто упоминаемых политических феноменов — распад консенсуса.

Во всех концах индустриального мира мы слышим, как политики жалуются на утрату «национальной цели», отсутствие старого доброго «Dunkirk духа», разрушение «национального единства» и внезапное, озадачивающее разрастание осколочных групп с сильным влиянием. Последние слухи в Вашингтоне — об «одной проблемной группе» — относятся к внезапно появляющимся политическим организациям тысяч, обычно вокруг того, что каждая понимает как единственную горящую проблему: аборт, контроль за личным оружием, права гомосексуалистов, перевозка школьников на автобусах, ядерная энергия и т. д. Эти интересы на национальном и на местном уровнях столь разнообразны, что политики и чиновники больше не могут уследить за ними.

Владельцы мобильных домов объединяются, чтобы бороться за изменение границ округов. Фермеры сражаются с линиями электропередач. Пенсионеры мобилизуются против налогов на школы. Сражаются феминистки, чиканос, борцы со стриптизом и борцы против борьбы со стриптизом, а также родители–одиночки и участники кампании против порнографии. Журнал на Среднем Западе сообщает о создании организации «нацистов–гомосексуалистов», что, несомненно, вызывает замешательство и нацистов–гетеросексуалов, и Движения за свободу гомосексуалистов[607].

В то же время национальным массовым организациям трудно сохранять единство. Говорит участник конференции добровольческих организаций: «Местные церкви больше не подчиняются национальной директиве». Специалист по профсоюзному движению говорит, что вместо единого политического управления AFLCIO присоединенные профсоюзы все больше разворачивают собственные кампании ради собственных целей.

Электорат не просто разваливается на куски. Сами осколочные группы становятся все более временными, возникают, распадаются, меняются все быстрее и быстрее и образуют бродящий поток, с трудом поддающийся анализу. «Сейчас в Канаде, — говорит один правительственный чиновник, — как мы предполагаем, продолжительность жизни новой добровольческой организации будет от шести до восьми месяцев. Групп становится больше и они более эфемерны». Таким образом, сочетание ускорения и разнообразия порождает абсолютно новый вид политики групп.

Именно такое развитие уносит в небытие наши представления о политических коалициях, альянсах и единых фронтах. В обществе Второй волны политический лидер мог соединить друг с другом полдюжины крупных блоков, как сделал Рузвельт в 1932 г., и рассчитывать на то, что образовавшаяся в результате коалиция на много лет останется неизменной. Сегодня необходимо спрессовать сотни и даже тысячи мелких и недолговечных групп со специфическими интересами, и сама коалиция тоже окажется недолговечной. Она может продержаться достаточно долго, чтобы выбрать президента, а затем снова развалиться на следующий день после выборов, оставив президента без базы для поддержки его программ.

Эта демассификация политической жизни, отражающая все глубокие тенденции в технологии, производстве, коммуникациях и культуре, которые мы обсудили, еще больше разрушает способность политиков принимать жизненно важные решения. Привыкшие жонглировать несколькими хорошо организованными и ясно очерченными избирательными объединениями, они внезапно оказались в осаде. Со всех сторон бесчисленное множество новых объединений с расплывчатой структурой требует одновременного внимания к реальным, но узким и незнакомым нуждам[608].

Специфические требования захлестывают законодательную власть и бюрократию через каждую трещину, каждую сумку почтальона и посыльного, через форточку и из–под двери. Этот громадный поток требований не оставляет времени на обдумывание. Кроме того, поскольку общество меняется со все большей скоростью и запоздалое решение может быть хуже, чем отсутствие какого–либо решения, каждый требует немедленного ответа. В результате Конгресс, по словам члена Палаты представителей Н.Й. Майниты, члена Демократической партии из Калифорнии, постоянно настолько загружен, что «люди встречаются на бегу. Это не позволяет согласованно размышлять»[609].

Обстоятельства в разных странах различны, но не отличается революционный вызов, который Третья волна бросает устаревшим институтам Второй волны, — слишком медленным, чтобы соответствовать темпу перемен, и слишком недифференцированным, чтобы справляться с новыми уровнями социального и политического многообразия. Созданные для намного более медленного и простого общества, наши институты увязли и действуют несинхронно. На этот вызов невозможно ответить и простым латанием правил. Ведь он наносит удар по самой основной предпосылке политической теории Второй волны: концепции представительства.

Таким образом, усиление разнообразия означает, что, хотя наши политические системы теоретически основаны на правлении большинства, по–видимому, невозможно формировать большинство даже на проблемах, решающих для выживания. В свою очередь этот распад консенсуса означает, что все больше и больше правительств являются правительствами меньшинства, основанными на меняющихся и неопределенных коалициях.

Отсутствующее большинство превращает в посмешище стандартную демократическую риторику. Это вынуждает нас задаваться вопросом, может ли какое–либо избирательное объединение быть «представленным» при конвергенции скорости и разнообразия. В массовом индустриальном обществе, когда люди и их нужды были достаточно однородными и имели под собой твердую основу, консенсус являлся достижимой целью. В демассифицированном обществе нам не хватает не только национальной цели, нам не хватает также цели для региона, штата или города. Разнообразие в каждом избирательном округе конгресса или парламента во Франции, Японии или Швеции настолько велико, что его «представитель» не может законно претендовать на то, что говорит от имени консенсуса. Он не может выражать общую волю по той простой причине, что ее не существует. Что происходит в таком случае с самим понятием о «представительной демократии»?

Задаваться этим вопросом не означает нападать на демократию. (Мы вскоре увидим, как Третья волна открывает путь для обогащенной и расширенной демократии.) Но один факт становится неизбежно ясным: не только наши институты Второй волны, но сами предпосылки, на которых они основаны, устарели.

Построенная в неправильном масштабе, неспособная адекватно заниматься транснациональными проблемами, неспособная заниматься взаимосвязанными проблемами, неспособная идти вровень с тенденцией ускорения, неспособная справиться с высокими уровнями разнообразия, перегруженная устаревшая политическая технология индустриальной эры разваливается у нас на глазах.

Взрыв решений

Слишком большое количество решений, слишком быстрых, по поводу слишком многих странных и незнакомых проблем, а вовсе не воображаемое «отсутствие лидеров» объясняет сегодня явную некомпетентность политических и правительственных решений. Наши институты шатаются от взрыва решений.

При работе со старомодной политической технологией наша способность принимать эффективные правительственные решения резко падает. «Когда все решения должны были приниматься в Белом доме, — пишет Уильям Шаукросс в журнале «Harper», касаясь политики Никсона–Киссинджера по Камбодже, — было мало времени полностью рассмотреть какое–либо из них»[610]. В самом деле, из Белого дома выжимают решения по любым вопросам от загрязнения воздуха, стоимости лечения и ядерной энергии до уничтожения рискованных игрушек (!) - и один из советников президента признался мне: «Все мы здесь страдаем от будущих потрясений!»

Исполнительные службы немногим лучше. Каждый департамент раздавлен все увеличивающимся грузом решений[611]. Любой из них вынужден каждый день проводить в жизнь бесчисленное множество инструкций и создавать огромное количество решений под огромным и все усиливающимся давлением.

Так, недавнее исследование, проведенное Национальным фондом культуры США, показало: совет Фонда тратил по четыре с половиной минуты на рассмотрение каждого разряда заявок на гранты. «Количество заявок... намного превысило возможности Фонда принимать качественные решения», — говорится в отчете.

Существует мало хороших исследований, касающихся этого тупика в принятии решений. Одно из лучших — анализ Тревора Армбристера инцидента «Пуэбло» 1968 г., когда американский корабль–шпион был захвачен корейцами и между двумя странами возникла опасная конфронтация. По мнению Армбристера, у представителя Пентагона, который осуществлял «оценку степени риска» в операции «Пуэбло» и одобрил эту операцию, было всего несколько часов, чтобы оценить степень риска в 76 предложенных разных военных операциях. Впоследствии чиновник отказался оценить, сколько времени он в действительности потратил на рассмотрение «Пуэбло»[612].

Но Армбристер цитирует слова чиновника Службы военной разведки (DIA), раскрывающие секрет: «Вот как это, по–видимому, сработало... однажды в девять часов утра у него на столе оказалась книга и распоряжение вернуть ее к полудню. Это книга размером с каталог Sears, Roebuck. У него не было физической возможности детально изучить каждую операцию». В цейтноте риск по операции «Пуэбло» был определен как «минимальный». Если представитель DIA прав, в то утро каждая операция получила в среднем две с половиной минуты внимания. Не удивительно, что службы не работают.

Чиновники Пентагона, например, потеряли след 30 млрд долл. в зарубежных заказах на оружие и не знают, отражает ли это колоссальную ошибку в бухгалтерии, неуплату по счетам за приобретения в полном объеме или то, что деньги были целиком переведены на другие цели. В этой многомиллиардной ошибке, по словам ревизора Министерства обороны, содержится «смертоносный потенциал пушки, свободно болтающейся на нашей палубе». Он признает: «Печаль в том, что мы на самом деле не знаем, насколько в действительности велика эта путаница. Возможно, пройдет пять лет, прежде чем мы сумеем все это рассортировать»[613]. И если Пентагон со своими компьютерами и надежной системой информации становится слишком большим и сложным, чтобы управлять надлежащим образом, как в этом случае, что говорить о правительстве в целом?

Старые институты принятия решений все больше отражают беспорядок во внешнем мире. Советник Картера Стюарт Эйзенштат говорит о «дроблении общества на группы по интересам» и соответствующем «дроблении полномочий Конгресса на подгруппы»[614]. Перед лицом этой новой ситуации президент больше не может с легкостью навязывать Конгрессу свою волю.

Традиционно президент, используя свои полномочия, может скроить соглашение с полудюжиной пожилых и сильных председателей комитетов и рассчитывать, что они обеспечат число голосов, необходимое для одобрения его законодательной программы. Сегодня председатели комитетов Конгресса не могут обеспечить больше голосов молодых членов Конгресса, чем AFLCIO или Католическая церковь могут добыть у своих сторонников. Старомодным и находящимся под сильным давлениям президентам может показаться достойным сожаления то, что люди, в том числе и члены Конгресса, больше думают собственной головой и менее покорно воспринимают приказы. Однако все это делает невозможным для Конгресса, организованного так, как сегодня, непрерывно уделять внимание какой–либо проблеме или быстро реагировать на нужды государства.

Упоминая «безумную повестку дня», отчет Палаты Конгресса по прогнозам на будущее живо подытоживает ситуацию: «Кризисы, все более сложные и разворачивающиеся со скоростью света, такие как голосование в течение недели по поводу прекращения газового регулирования, Родезии, Панамского канала, нового Департамента образования, продуктовых марок, санкций AMTRAK, размещения твердых отходов, видов животных, находящихся под угрозой, превращают Конгресс, когда–то бывший центром тщательных и вдумчивых дебатов... в национальное посмешище»[615].

По–видимому, политические процессы в разных странах различны, но во всех них действуют похожие силы. «Соединенные Штаты — не единственная страна, которая кажется потерянной и застойной, — заявляет «U.S. News & World Report». — Взгляните на Советский Союз... Никакого ответа на предложения США по контролю за ядерными вооружениями. Долгие проволочки в переговорах по торговым соглашениям и с социалистическими, и с капиталистическими странами. Запутанные переговоры с президентом Франции Жискаром д'Эстеном во время государственного визита. Нерешительность в ближневосточной политике. Противоречивые призывы к западноевропейским коммунистам противостоять собственным правительствам и сотрудничать с ними... Даже в однопартийной системе почти невозможно проводить твердую политику или быстро реагировать на сложные проблемы»[616].

В Лондоне член Парламента[617]рассказывает нам, что центральное правительство «явно перегружено», а сэр Ричард Марш, бывший министр Кабинета, а ныне глава Британской ассоциации издателей газет, заявляет, что «структура Парламента остается относительно неизменной более 250 последних лет и просто не приспособлена к тому виду управленческого принятия решений, который необходим сегодня... Весь он полностью неэффективен,.. — говорит он. — и Кабинет немногим лучше»[618].

А как насчет Швеции с ее шатким коалиционным правительством, едва ли способным решить ядерную проблему, почти десятилетие раздирающую страну на части? Или Италии с ее терроризмом и периодическими политическими кризисами, которая неспособна сформировать правительство даже на полгода?[619]

То, с чем мы сталкиваемся, — это новая и угрожающая истина. Возникшие политические потрясения и кризисы не могут быть урегулированы лидерами — сильными или слабыми — до тех пор, пока эти лидеры вынуждены действовать через неподходящие, разрушенные, перегруженные институты.

Политическая система должна не только быть способной принимать и проводить решения, она должна действовать в верном масштабе, она должна быть способной интегрировать в корне отличные друг от друга политики, она должна быть способной принимать решения с нужной быстротой, отражать разнообразие общества и реагировать на него. Если она не справляется с любым из этих пунктов, то порождает бедствия. Наши проблемы больше не являются вопросом «левых» или «правых», «сильного руководства» или «слабого». Сама система принятия решений превратилась в угрозу.

Сегодня поистине удивительно, что наши правительства вообще продолжают функционировать. Ни один президент корпорации не попытался бы управлять большой компанией с организационным расписанием, набросанным гусиным пером предка, жившего в XVIII в., чей опыт управления состоял единственно в руководстве фермой. Никакой разумный пилот не стал бы пытаться совершить полет на сверхзвуковом самолете с антикварными навигационными и контрольными приборами, какие были в распоряжении Блерио или Линдберга. А ведь это приблизительно то, что мы пытаемся делать в политике.

Быстрый моральный износ наших политических систем Второй волны в мире, ощетинившемся ядерным оружием и аккуратно балансирующем на грани экономической или экологической катастрофы, создает чрезмерную угрозу для всего общества: не только для «аутсайдеров», но и для «инсайдеров», не только для бедных, но и для богатых и неиндустриальных частей мира. Ведь непосредственная опасность для всех нас заключается не столько в умышленном применении силы теми, кто ею обладает, сколько в неумышленных побочных эффектах решений, разработанных политико–бюрократическими машинами для принятия решений, настолько опасно анахроничными, что даже самые лучшие намерения могут привести к убийственным результатам.

Наши так называемые «современные» политические системы скопированы с моделей, изобретенных до наступления фабричной системы — до консервированной пищи, охлаждения, газового освещения или фотографии, до печи Бессемера, пишущих машинок, телефона, до того, как Орвиль и Вильбур Райты встали на крыло, до того, как автомобиль и аэроплан сократили расстояние, до того, как радио и телевидение начали творить свою алхимию над нашими умами, до индустриализованной смерти Аушвица, до нервно–паралитического газа и ядерных ракет, до компьютеров, копировальных машин, противозачаточных таблеток, транзисторов и лазеров. Они были созданы в интеллектуальном мире, который почти невозможно себе представить, — мире, существовавшем до Маркса, Дарвина, Фрейда и Эйнштейна. Тогда единственная самая важная политическая проблема, с которой мы столкнулись, — моральный износ наших самых основных политических и правительственных институтов.

Пока нас сотрясает один кризис за другим, честолюбивые Гитлеры и Сталины выползут из–под обломков и скажут нам, что пришло время решить наши проблемы, отбросив прочь не только наши устаревшие институциональные суды, но также и нашу свободу. Мы мчимся в эру Третьей волны, и те, кто хочет расширить человеческую свободу, не смогут сделать это, просто защищая наши существующие институты. Нам — как отцам–основателям Америки два века назад — придется изобрести новые.

Глава 28

Поиск по сайту: