Тема 2. Аттестация как кадровая процедура в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации

Юридический термин «аттестация» четко не раскрывается в настоящее время ни в федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ни в Трудовом кодексе Российской Федерации. Применение трудового законодательства в сфере реализации государственно-служебных отношений обосновано в статье 73 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», согласно которому нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, им не урегулированной. Отмечается, что более 80 статей Трудового кодекса или около 20 % его нормативного материала применяется в регулировании деятельности на государственной гражданской службе[315]. Данное упоминание о возможности регулирования государственно-служебных отношений нормами трудового права необходимо для более полного и основательного исследования содержания кадровой процедуры – аттестации государственных гражданских служащих.

Аттестация (от лат. attestatio) представляет собой определение квалификации, уровня знаний работника, рабочих мест[316]. В разные периоды развития законодательства, регулирующего основы организации и проведения аттестации, эта кадровая процедура приобретала разные значения в управленческой деятельности. В советский период аттестация обозначалась как определение деловой и политической квалификации работника, характеристика его личных качеств, оценка результатов его служебной деятельности. Она была сродни служебной характеристике и широко использовалась для продвижения по служебной лестнице[317]. На современном этапе значение аттестации в процессе должностного роста государственного гражданского служащего, получения социальных гарантий, серьезного увеличения денежного содержания значительно сужается, несмотря на то, что аттестация рассматривается уже в двух аспектах: и как характеристика работника, и как оценка квалификации, уровня знаний[318].

Исходя из современного понимания роли аттестации, ученые считают ее одной из эффективных форм работы с кадрами государственного аппарата, способствующих дальнейшему повышению их профессионализма[319]. Согласно статье 48 части 1 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» целью проведения аттестации является определение соответствия государственного гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы. В некоторой степени аттестация, однозначно, стимулирует государственного гражданского служащего к совершенствованию своих профессиональных умений и навыков, знания действующего законодательства, освоению инновационных образовательных программ дополнительного образования. Ведь при выявлении в процессе прохождения аттестации несоответствия государственного гражданского служащего замещаемой должности существует большая вероятность последующего его увольнения со службы.

Рассмотрим более подробно сущность проведения аттестации государственных гражданских служащих. Какие же последствия аттестация (положительные, отрицательные) влияют на карьеру, должностной рост гражданского служащего, регулирование кадровой политики в органе государственной власти субъекта Российской Федерации?

Аттестация как кадровая процедура регламентируется статьей 48 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».В субъектах Российской Федерации организация и проведение аттестации регулируется на основе и в развитие положений федерального законодательства о государственной гражданской службе, так как этот вопрос относится к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках совместного ведения. Нормы об аттестации государственных гражданских служащих содержатся в законах субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе, постановлениях высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации об аттестационных комиссиях. Некоторые субъекты Российской Федерации разрабатывают и внедряют методические рекомендации о порядке подготовки и проведения аттестации[320]. Следует отметить, что текстуально методические рекомендации субъектов Российской Федерации о проведении аттестации государственных гражданских служащих мало отличаются от содержания федерального законодательства, регулирующего данную кадровую процедуру. На наш взгляд, в основу методик должен быть положен административный регламент исполнения государственной функции по организации и проведению аттестации в органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 110, законами субъектов Российской Федерации в целях определения соответствия государственных гражданских служащих замещаемым должностям и проводится аттестация. Что же понимается под термином «соответствие замещаемой должности государственной гражданской службы»? Ответ на поставленный вопрос неоднозначен, так как действующее законодательство о государственной гражданской службе только косвенно обозначает юридическое содержание вышеупомянутого термина. В частности, статья 37 часть 1 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает как основание прекращения государственной гражданской службы – несоответствие замещаемой должности гражданской службы в двух случаях: по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением; вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. Следуя точному текстуальному толкованию данного федерального закона, при проведении аттестации должны выявляться либо достаточность квалификации гражданского служащего, либо ее недостаточность. Квалификация (от лат. qualification – какой, какого качества + делать) означает степень и уровень профессиональной подготовленности к какому-либо виду труда; профессию или специальность[321].

Термин «квалификация государственного гражданского служащего» не раскрыто в вышеуказанном федеральном законе. Только лишь в статье 12 части 1 закрепляется перечень квалификационных требований, предъявляемых к должностям государственной гражданской службы:

– уровню профессионального образования;

– стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;

– профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Понятие квалификации служащего (работника) неоднозначно рассматривается не только в служебном законодательстве, но и, в частности, в трудовом законодательстве. Здесь заложены несколько аспектов содержания квалификации работника.

Первое. Квалификация как стаж (опыт) работы и образование по специальности, необходимых для выполнения должностных обязанностей по соответствующей должности. Например, статья 15 Трудового кодекса Российской Федерации определяет специальность с указанием квалификации как часть трудовой функции. Статья 65 часть 1 Трудового кодекса Российской Федерации закрепляет, что квалификация работника должна подтверждаться документом о квалификации или наличии специальных знаний. Таким образом, трудовое законодательство под квалификацией подразумевает профессию или специальность, которые дополняются квалификацией, подтверждающей степень подготовленности лица к выполнению работ определенной сложности[322]. Кроме того, нормами трудового права регулируются квалификационные характеристики должностей рабочих и служащих. Они объединяются в Квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и других служащих[323]. В нем представлены квалификационные характеристики трех категорий служащих: руководителей, специалистов и других служащих (технических исполнителей), а также соответствующие наименования должностей. Квалификационная характеристика по каждой должности предусматривает три раздела: «должностные обязанности», «должен знать», «требования к квалификации». Раздел «требования к квалификации» предусматривает требования к стажу (опыту) работы и образованию по соответствующей специальности.

Второе. Статья 129 Трудового кодекса «Рекомендации Минтруда Российской Федерации по разработке внутрипроизводственных тарифных условий оплаты труда работников на предприятиях» квалификацию работников определяет сложностью труда.

Как же тогда рассматривать «квалификацию государственного гражданского служащего», ее достаточность (полноту), необходимую для выполнения обязанностей по конкретной должности государственной гражданской службы? Исходя из смысла статьей 12, 47 и 48 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», под квалификацией государственного гражданского служащего следует понимать совокупность следующих квалификационных характеристик:

– уровня его профессиональной подготовки (образования)[324];

– уровня, специфики, новизны знаний и навыков, необходимых для эффективного и результативного исполнения должностных обязанностей;

– продолжительности стажа гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажа (опыта) работы по специальности.

Квалификация государственного гражданского служащего и ее объем, достаточный для выполнения обязанностей по должности закрепляется в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации:

– в законах о государственной гражданской службе;

– в постановлениях главы (высшего исполнительно органа государственной власти) субъекта Российской Федерации о квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей государственными гражданскими служащими, замещающими должности государственной гражданской службы[325];

– в должностных регламентах государственных гражданских служащих.

Характерный признак квалификации государственного гражданского служащего – объем квалификации, достаточный для выполнения обязанностей по конкретной должности гражданской службы. Получается, что аттестационная комиссия проверяет и оценивает квалификацию государственного гражданского служащего, необходимую для замещения соответствующей должности государственной гражданской службы – это объект аттестационной процедуры. Затем необходимо определить и ответить на вопрос: как проверять и оценивать, с помощью каких способов квалификацию государственного гражданского служащего? Это вопрос разработки и внедрения кадровых технологий при оценке квалификации государственного гражданского служащего при проведении аттестации. Следовательно, целью проведения аттестации выступает проведение объективной и нормативно обоснованной оценки квалификации государственного гражданского служащего для определения соответствия или несоответствия замещаемой должности государственной гражданской службы.

В процессе проведения аттестации наиболее важным и сложным с точки зрения использования кадровых технологий является оценка уровня, специфики, новизны знаний и навыков, необходимых для эффективного и результативного исполнения должностных обязанностей. Ведь аттестация призвана способствовать также решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.

Таким образом, аттестация государственного гражданского служащего преследует несколько задач, выражающихся в оценке:

– квалификации государственного гражданского служащего по занимаемой должности гражданской службы;

– навыков, уровня и характера выполнения должностных обязанностей;

– деловых и личных качеств государственного гражданского служащего, для руководителей – организаторских способностей.

Аттестация затрагивает оценку уровня и характера выполнения должностных обязанностей: надлежащего или ненадлежащего их выполнения. Это проявляется в ходе анализа и оценки отзыва об исполнении подлежащим аттестации гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период, подписанный его непосредственным руководителем и утвержденный вышестоящим руководителем. Отзыв обязательно должен содержать мотивированную оценку профессиональных, личностных качеств и результатов профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Следовательно, руководитель дает оценку профессиональным, личностным качествам государственного служащего и результатам его деятельности, но эта оценка строится, по большей части, на субъективном восприятии руководителем личности своего подчиненного. Несмотря на то, что к отзыву об исполнении подлежащим аттестации гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим поручениях и подготовленных им проектах документов за указанный период, содержащиеся в годовых отчетах о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Вопрос стоит об объективности оценки руководителем профессиональных (деловых) и личностных качеств, свойственных гражданскому служащему, о выборе методов и способов оценки, их легальности. Последний пункт отзыва требует разработки соответствующих методик со стороны субъекта Российской Федерации.

Как уже отмечалось выше, согласно законодательству аттестация призвана способствовать совершенствованию деятельности органов государственной власти по подбору, повышению квалификации и расстановке государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, а также определению их профессиональной подготовки и соответствия занимаемой должности. Выделим следующие признаки аттестации государственного гражданского служащего как кадровой процедуры: 1) по организационным показателям: нормативность, системность, периодичность; 2) по оценочным показателям: результативность, объективность, достоверность. Следовательно, аттестация гражданского служащего – это административно-правовая форма периодической оценки профессиональных и личностных качеств гражданского служащего, процессов и результатов его профессиональной служебной деятельности, проводимая в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы, выявления возможности использования его для замещения вышестоящих должностей, а также в целях повышения эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего[326].

Организацию и проведение аттестации условно следует разделить на три взаимосвязанных этапа.

Организационный этап сводится к оформлению решения представителя нанимателя о проведении аттестации, формированию аттестационной комиссии и перечня органов и подразделений, где должна проводиться аттестация гражданских служащих; оформлению документационного сопровождения аттестационной процедуры: составления списка аттестуемых гражданских служащих, графика проведения аттестации, отзывов об исполнении подлежащим аттестации гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период. В качестве предложений по совершенствованию организации и проведения данного этапа кадровой процедуры является разработка и внедрение индикаторов оценки профессиональных, личностных качеств и результатов профессиональной служебной деятельности гражданского служащего при оформлении отзыва руководителя.

Этап оценки аттестуемого государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации. Аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает сообщения аттестуемого гражданского служащего, а в случае необходимости – его непосредственного руководителя о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Проанализируем применение кадровых технологий при проведении аттестации в субъектах Российской Федерации, расположенных в Центральном федеральном округе. Например, в Ивановской области при аттестации проводится дистанционное компьютерное тестирование с применением системы дистанционного обучения и тестирования «Бумеранг». Со своего рабочего места, через веб-интерфейс гражданский служащий, пройдя соответствующую авторизацию, отвечает на вопросы теста. Действие системы и процесс тестирования контролируется администратором – членом аттестационной комиссии. Общий итог тестирования отображается в виде процентов от возможного максимального полного и верного результата. В Тамбовской области наряду с оценкой представленных аттестационной комиссии документов учитываются результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента, соблюдения им ограничений, отсутствие нарушения запретов, выполнение требований к служебному поведению и обязательств, установленных законодательством о государственной гражданской службе. Возможно использование профессионального интервью и отчета о профессиональной деятельности государственного гражданского служащего. Таким образом, при проведении аттестации применяется анализ результатов деятельности гражданского служащего.

В большинстве субъектов Российской Федерации применяются, как правило, собеседование, оценка представленных на аттестацию документов и материалов, сообщений аттестуемого служащего и приглашенных. На основании полученных сведений дается мотивированная оценка профессиональных, личностных качеств и результатов профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, то есть дается экспертная оценка представленных документов и сообщений. К сожалению, научно обоснованные предложения, связанные с оценкой кадров, ограниченно используются кадровыми службами органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Наши выводы подтверждаются содержанием нормативно-правовых актов, посвященных аттестации, квалификационным требованиям, предъявляемым к должностям государственной гражданской службы, и результатами проведения аттестаций в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Отметим, что действующее законодательство о проведении аттестаций на государственной гражданской службе, ограничивает применение новых кадровых процедур и технологий. Оценочные критерии, содержащиеся в федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», не включают в себя деловые, морально-психологические, интегральные индикаторы, без которых невозможна объективная оценка государственного гражданского служащего. Законодательно определенные квалификационные требования узкоприменимы и характеризуют служащего только с точки зрения исполнения должностных обязанностей, и могут расширительно и неоднозначно толковаться. К тому же, из содержания квалификационных требований нельзя установить, что же такое компетентность, профессионализм государственного служащего, результативность профессиональной служебной деятельности, профессиональный навыки и т.п. Субъекты Российской Федерации, точнее кадровые службы, уделяют недостаточное внимание вопросам разработки и обобщения материалов по данным вопросам.

Этап вынесения решения аттестационной комиссии и оформления документов. На основании лишь анализа представленных документов аттестационная комиссия принимает решение о соответствии или несоответствии государственного служащего занимаемой должности.

По результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений:

– соответствует замещаемой должности гражданской службы;

– соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

– соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации;

– не соответствует замещаемой должности гражданской службы.

Оформление документов заключается в подготовке протокола, который ведется секретарем аттестационной комиссии и подписывается членами комиссии, а также аттестационных листов. Нормативный акт органа государственной власти, закрепляющий решение аттестационной комиссии, подготавливается в течение одного месяца. В течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа о том, что гражданский служащий:

– подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

– направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации;

– понижается в должности гражданской службы.

Уволить государственного служащего по результатам аттестации возможно только при наличии определенных условий: либо отказ гражданского служащего от профессиональной переподготовки, повышения квалификации, либо отказ от перевода на другую должность гражданской службы. Без соблюдения этих условий работодатель ограничен законодательством в плане увольнения служащего. Думается, это совершенно обоснованно, но продвижению по службе, а именно должностному росту никак не содействует. В настоящее время аттестация может быть очередной и внеочередной. Ю.В. Ростовцева предлагает дополнить существующую классификацию процедуры аттестации: разовой (единовременной) аттестацией и промежуточной аттестацией[327].

На примере нескольких субъектов Российской Федерации проанализируем итоги проведения аттестационных процедур в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Липецкая область. Проведем анализ итогов аттестационных процедур. Основная масса государственных гражданских служащих Липецкой области проходила аттестацию в 1999 году, 2003 году, 2007 - 2008 годах и будет проходить – в 2011 году. В 2007 – 2008 годах была проведена аттестация 986 государственных гражданских служащих, в 2009 году – 96, в 2010 году – 107 государственных гражданских служащих. Таким образом, согласно законодательству о государственной гражданской службе гражданские служащие субъекта Российской Федерации должны были пройти 4 аттестации.

Тамбовская область. В 2010 году количество государственных гражданских служащих, прошедших аттестацию, составило 34 человека или 2,6 % от общего количества государственных гражданских служащих Тамбовской области.

В Калужской области в 2010 году также прошла аттестация гражданских служащих в 6 органах исполнительной власти Калужской области. Всего 109 человек.

Алтайский край. В 2010 году проводилась аттестация аппарата администрации Алтайского края и руководителей органов исполнительной власти Алтайского края. Оценка государственных гражданских служащих была следующей: 88 человек «соответствуют замещаемой должности государственной гражданской службы в порядке должностного роста», 24 человека «соответствуют замещаемой должности государственной гражданской службы и рекомендуются к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности государственной гражданской службы»[328].

Воронежская область. В 2010 году аттестации подверглись 47 государственных гражданских служащих Воронежской области из 6 органов исполнительной власти Воронежской области. В 2011 году было аттестовано 15 государственных служащих из 4 органов исполнительной власти Воронежской области.

Внеочередная аттестация может проводиться: 1) по соглашению сторон служебного контракта с учетом результатов годового отчета о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, 2) по решению представителя нанимателя в лице руководителя государственного органа или представителя этого руководителя, осуществляющих полномочия представителя нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, после принятия в установленном порядке решения (о сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, об изменении условий оплаты труда гражданских служащих).

Государственным гражданским служащим по результатам внеочередной аттестации, имеющим преимущественное право на замещение должности гражданской службы, могут быть предоставлены для замещения иные должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе. Отметим, что профессиональная служебная деятельность гражданского служащего оценивается на основе определения его соответствия квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской службы, его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач, сложности выполняемой им работы, ее эффективности и результативности. Таким образом, при проведении внеочередной аттестации гражданских служащих актуализируется вопрос применения кадровых технологий в целях объективности и достоверности оценки профессиональных, деловых и личных качеств государственных служащих. Ведь преимущественное право на замещение должности гражданской службы во многом определяется, исходя из субъективного восприятия ситуации соответствующей комиссией. А изменение условий оплаты труда, тем более требует от аттестационной комиссии боле тщательного отношения к оценке уже и результативности и эффективности служебной деятельности.

К сожалению, даже в трудовом законодательстве отсутствуют легальные определения понятий: «деловые» и «личные» качества работника. Это нередко приводит к недоразумениям в оценке деятельности конкретного работника[329]. Методы оценки результативности и эффективности профессиональной деятельности служащих в настоящее время являются актуальными и малорешенными задачами в кадровой политике в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. В Положении о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденном указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 110, упоминается только о том, что обсуждение профессиональных и личностных качеств у гражданского служащего применительно к его профессиональной служебной деятельности должно быть объективным и доброжелательным.

Анализ итогов проведения аттестаций в администрации Липецкой области, Владимирской области[330] и некоторых других субъектах Российской Федерации указывает на некоторую формальность проведения этой процедуры. В качестве основных показателей оценки деятельности государственных гражданских служащих выступают требования хорошего знания необходимых документов, регламентирующих профессиональную служебную деятельность, достижение предельного возраста нахождения на государственной службе и соответствие образования государственного гражданского служащего, которое установлено в законе субъекта Российской Федерации о государственной гражданской службе.

Вопросы к теме:

1. Раскройте содержание процедуры аттестации государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.

2. Что такое «квалификация государственного гражданского служащего»?

Поиск по сайту: