Второй вопрос. Что представляет собой цель проведения оценки профессиональной служебной деятельности государственных служащих (для чего она проводится)?

Третий вопрос. Каков должен быть результат оценки профессиональной служебной деятельности государственных служащих? Что именно он должен дать системе работы органа государственной власти в целом?

Ответы эти на вопросы определят структуру кадровой процедуры оценки профессиональной служебной деятельности.

Ответ на первый вопрос возможен только при исследовании сущности оценки профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Суть данного явления выражается в определении полномочия (действия), которое реализуется органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это полномочие органа по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации (при условии создания) и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Орган по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации разрабатывает процедуру оценки профессиональной служебной деятельности и обобщенные показатели результативности и эффективности. Кадровые службы органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают их внедрение. Одним из способов оценки профессиональной служебной деятельности является осуществление правового мониторинга результатов деятельности государственных гражданских служащих. В этомслучае каждый орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязан разрабатывать административные регламенты, регулирующие порядок и процедуру проведения оценки. Следовательно, оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих – это полномочие, выполняемое для обеспечения стабильности и эффективности его деятельности, выражающейся в максимальном удовлетворении потребностей и запросов населения, качественном предоставлении государственных услуг, наличии обратной информационной связи с институтами гражданского общества, совершенствования внутреннего потенциала органа государственной власти.

С другой стороны, оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих – это также полномочие кадровой службы, осуществляемое совместно с соответствующими органами государственной власти и их структурными подразделениями (управлениями, отделами). В федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» такое полномочие за кадровыми службами непосредственно не закреплено. Федеральная же программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)» в пункте 13 предусматривает для планирования устойчивого карьерного роста государственных служащих внедрить на государственной службе механизмы стратегического кадрового планирования и унифицировать методы кадровой работы, применяемые в различных органах государственной власти. Стратегическое кадровое планирование обязательно должно включать в себя методику оценки деятельности государственных служащих. Причем, принципы оценки должны формироваться, исходя из современных запросов общества и государства.

Рассматривая второй поставленный вопрос, укажем, что целью оценки профессиональной служебной деятельности государственных служащих является стабильность и эффективность деятельности органа государственной власти субъекта Российской Федерации в целом, и его структурных подразделений в частности. Под стабильностью деятельности органа государственной власти следует понимать адаптационное развитие системы органов исполнительной власти, изменяющей параметры при сохранении ее организации. Целостность системы органов государственной власти обеспечивается посредством действий, согласованных по времени, последовательно сменяющих друг друга [368]. К сожалению, доля аффективных решений, принимаемых, исходя из личных интересов, значительно увеличилась[369]. Особенно при наращивании стабильности деятельности органа государственной власти важно развитие деловых, профессиональных и моральных качеств государственных служащих, так как от этого зависит эффективность профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Проблема эффективности государственной службы, качества оказываемых ею услуг стоит на повестке дня большинства стран мира[370].

Ответом на третий вопрос, относительно результата профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, будет следующее. Для достижения представленной цели необходимо вырабатывать у гражданских служащих иное отношение к осуществляемой деятельности, отдавать приоритет этическим и духовным ценностям в процессе реализации государственной политики. Ориентация всех направлений государственной политики на гражданина–клиента, своевременное и качественное предоставление государственных услуг населению, установка на конкретные результаты деятельности, неотвратимость их внутренней и внешней оценки должны стать неотъемлемой частью современной кадровой политики в системе государственно гражданской службы субъектов Российской Федерации. Например, эффективность своей служебной деятельности совсем недавно государственные служащие усматривали в исполнении ими исключительно канцелярских и бюрократических процедур, то есть процедур, не связанных с реализацией интересов государства и оказанием государственных услуг гражданам[371].

Результаты оценки профессиональной служебной деятельности государственных служащих, по мнению автора, по характеру воздействия на внешнюю и внутреннюю среду и содержанию дифференцируются на два вида:

– результаты, определяющие результативность и эффективность непосредственно профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации;

– результаты, определяющие уровень воздействия на внешнюю среду, охватываемую опосредованно профессиональной служебной деятельностью государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации.

К результатам, определяющим результативность и эффективность профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации непосредственно, следует отнести:

– количество выполняемой функциональной нагрузки, то есть интенсивность труда, выражающаяся в способности в короткие сроки выполнять определенный объем работ и производительность (выполняемый объем работ);

– сложность служебной деятельности и выполненных документов, заданий[372];

– своевременность и оперативность выполнения должностных обязанностей, то есть выполнение поручений в установленные законодательством, должностным регламентом или руководством сроки;

– качество выполняемой функциональной нагрузки: высокое качество принимаемых нормативных правовых актов и их реализация, образцовое выполнение административных регламентов, должностных регламентов государственными служащими, включая способность выполнять самостоятельно должностные полномочия, качественное оказание государственных услуг населению; высокий уровень профессиональной квалификации и компетенции[373]; умение рационально использовать рабочее время, расставлять приоритеты, осознание ответственности за последствия своих действий и принимаемых решений, способность сохранять высокую работоспособность в экстремальных условиях[374].

Результаты, определяющие уровень воздействия на внешнюю среду, охватываемую опосредованно профессиональной служебной деятельностью государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации[375]:

– удовлетворение потребностей населения;

– четкая и слаженная работа органа государственной власти;

– эффективная обратная взаимосвязь с институтами гражданского общества[376].

Итак, кадровая процедура оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих характеризуется целью и результатами. В качестве задач данной кадровой процедуры автором выделяются:

– осуществление объективной оценки служебной деятельности независимо от категории и группы замещаемых должностей государственной гражданской службы;

– выявление конкретных результатов профессиональной служебной деятельности;

– применение стимулирующих и мотивирующих мер либо мер наказания к государственным гражданским служащим по результатам проведенной оценки профессиональной служебной деятельности;

– формирование «прозрачной» среды оценки профессиональной служебной деятельности и предоставление соответствующей информации на web-сайтах органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Стадии данной кадровой процедуры следует дифференцировать:

1) разработки показателей результативности профессиональной служебной деятельности;

2) разработки показателей эффективности профессиональной служебной деятельности;

3) разработки показателей эффективности принятия, исполнения и обеспечения исполнения управленческих и иных решений;

4) организации проведения оценки профессиональной служебной деятельности;

5) вынесения решения по результатам оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих.

Стадия разработки показателей результативности профессиональной служебной деятельности. Существуют определенныепредложения ученых по анализу работы государственного гражданского служащего и определению термина «результат». И. Марченко отмечает, что необходимо умело обращаться с понятием «результат», которое допускает достаточно широкое и многоплановое толкование[377]. Анализ деятельности государственного служащего рекомендуется проводить в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» по следующим показателям: качество подготовки проектов правовых актов, качество подготовки специальных документов, исполнительность, инициативность и способность предлагать и решать новые задачи, демократичность и открытость стиля деятельности, наличие (отсутствие) правонарушений в работе и взысканий, выявление случаев конфликта интересов и коррупционных проявлений, сопоставление фактических действий с должностным регламентом, планами работы подразделения и поручениями[378].

В Белгородской области предлагается к применению следующая система примерных показателей оперативной оценки государственного гражданского служащего, разработанная на основе критериев оценки деятельности государственных служащих Южной Кореи, США, Финляндии[379]:

1) цели и стратегическое планирование органа исполнительной власти: принимает активное участие в разработке целей органа исполнительной власти, действует в соответствии с общими целями и стратегией органа исполнительной власти, вносит предложения по оптимизации деятельности органа исполнительной власти;

2) инновации: берет на себя инициативу, охотно выступает с предложениями по новым услугам и продуктам, вносит активный вклад в новые разработки, продукты, в том числе за пределами своей ответственности, открытость для новых методов организации деятельности;

3) качество и пользователи: предъявляет требования к качеству работы, вносит активный вклад в создание и поддержание хорошего имиджа органа исполнительной власти; демонстрирует лояльность,

4) сотрудничество: вносит конструктивный вклад в работу органа исполнительной власти, лояльно принимает решение группы руководителей;

5) служебные обязанности: является хорошим примером для персонала в повседневной работе, аккуратно выполняет должностной регламент, точно и в срок выполняет возложенные обязанности;

6) использование ресурсов: вносит активный вклад в рациональное использование ресурсов органа исполнительной власти, ориентированность на эффективность и результативность текущей деятельности.

В итоге, большой «разброс» в количестве и видах предлагаемых показателей оценки результативности деятельности гражданских служащих приводит к тому, что «отходит» в сторону наиважнейший комплексный показатель оценки – это показатели выполнения непосредственных должностных обязанностей, а точнее функциональной нагрузки. Окончательно они не проработаны ни в одной из разработок оценки результативности и эффективности профессиональной служебной деятельности. Целесообразно, чтобы показатели итогов служебной деятельности варьировались не только от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, но и от сложности, объема и характера выполняемой функциональной нагрузки.

Приведем в качестве примера показатели качества осуществления должностных обязанностей и выполнения процедур и функций: сложность решаемых задач, степень напряженности работы, соблюдение сроков выполняемых работ, отсутствие замечаний со стороны руководства и соисполнителей по содержанию подготовленных документов или качеству выполняемых заданий[380]. С одной стороны, вышеуказанные показатели могут отразить сущность выполненной гражданским служащим работы. Но, в данном случае каждый критерий должен быть подробно расписан и ранжирован. Термин «соблюдение сроков выполняемых работ» обязательно нужно рассмотреть в разных его аспектах и ответить на следующие такие вопросы, как: какие виды работ, как измеряются сроки выполнения работ, как выполненные работы согласовываются с должностным регламентом, административным регламентом предоставления государственной услуги. Следовательно, разработка показателей оценки требует объединения правовых знаний и научных знаний об управлении кадрами органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Только тогда возможна унификация имеющихся показателей оценки и их нормативное правовое отражение в соответствующих методиках.

Почему обращаем внимание на оценку выполнения функциональной нагрузки? Дело в том, что должностные регламенты гражданских служащих зачастую разрабатываются достаточно формально и могут не соответствовать фактически выполняемым служащим видам и объему работ. Характер работ, реализуемых гражданскими служащими, сильно отличается. Это может быть предоставление государственной услуги, проведение контрольной проверки или составление графика проведения аттестации гражданских служащих. Относительно сущности показателя «сложность выполняемой функциональной нагрузки», отметим: сложность – это объединение неких элементов, их совокупность. Элементы могут быть сходными по каким-то свойствам (анализ документов, подготовка мониторинговых справок), а могут быть разнородными (подготовка проекта нормативного правового акта и отправка электронного или факсимильного сообщения). Целесообразно, объединять выполняемые работы в объем функциональной нагрузки, учитывая их однородность и осуществлять максимальное объединение однородных видов работ. Ученые предлагают термин «однородные юридические формы осуществления государственной власти»[381].

В федеральных нормативных правовых актах при определении сложности служебной деятельности и выполненных документов, заданий учитываются такие факторы, как: сложность объекта государственного управления, характер и сложность процессов, подлежащих управлению, масштаб руководства, характер работ, составляющих содержание служебной деятельности, новизна работ, разнообразие и комплексность работ, самостоятельность выполнения служебных обязанностей, дополнительная ответственность за принятие нестандартного управленческого решения[382].

Следовательно, к трактовке термина «сложность» стоит подходить очень серьезно с правовой точки зрения. Детализация показателя «сложность» позволит найти конкретное решение поставленной задачи – оценки результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. На наш взгляд, серьезное внимание необходимо уделять при проведении оценки деятельности государственных служащих этической стороне их работы. Для государственных служащих, чья деятельность должна измеряться по социальным эффектам управления, значимы все качества: интеллектуальные, организаторские, коммуникативные, личностные, духовно-нравственные[383]. Нравственные качества государственного служащего особенно важны в ситуациях, когда осуществляется «управление по усмотрению»[384], то есть при применении дискреционных полномочий.

В связи с этим государственные служащие обязаны:

– совершенствовать профессиональные умения и навыки;

– добросовестно, творчески и неравнодушно относиться к выполняемым обязанностям[385];

– сохранять благоприятный микроклимат в коллективе;

– уважительно относиться к сотрудникам и руководителям;

– максимально помогать гражданам при предоставлении государственных услуг в рамках закона.

Стадия разработки показателей эффективности профессиональной служебной деятельности. Относительно показателей эффективности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих также отсутствует единое мнение среди ученых и практиков по данному вопросу. Оценка эффективности профессиональной служебной деятельности государственных служащих должна складываться из определенных показателей. По мнению ученых, определение индикаторов и критериев оценки достижения целей и задач государственного управления является проблематичным с методологической и с практической точки зрения [386]. Аналогичные выводы относят и к оценке эффективности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих. Е.В. Горшкова полагает, что эффективность управленческого труда – это соотношение ее полезного результата (эффекта) и объема использованных или затраченных для этого ресурсов. Для государственных служащих за основу оценки эффективности деятельности работников можно принять качество работы, надежность и своевременность принимаемых решений[387].

На наш взгляд, все вышеуказанные критерии являются соответствующими результатами профессиональной служебной деятельности гражданского служащего: и объем выполняемой функциональной нагрузки, и качество работы, и своевременность принимаемых решений. Эффективность же управленческого труда должна измеряться степенью достижения результатов государственным гражданским служащим. С точки зрения автора, основополагающим показателем эффективности выступает максимальное выполнение государственным служащим возложенной функциональной нагрузки и максимальная степень ее качества. Для определения этих показателей эффективности необходимо сформулировать коэффициенты эффективности для каждого показателя результативности деятельности государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации. Замещение должности государственной гражданской службы предполагает выполнение основных функций и полномочий, предусмотренных статусом должности. В отношении должностных лиц, например, функции по должности даже относятся к одному из элементов правового статуса должностного лица[388].

Следует отметить, что особенности функциональной нагрузки государственных служащих, предоставляющих государственные услуги, в настоящее время актуализируются. Многоаспектность компетенции органов исполнительной власти порождает разнообразие и разноплановость управленческой деятельности государственных гражданских служащих. Причем, разнородные полномочия (операции), как правило, объединяются в одном должностном регламенте. Каждый государственный гражданский служащий вынужден заниматься реализацией полномочий, различных по своему содержанию. Отсутствие унификации должностных обязанностей, их типологизации обусловлены как несовершенством действующего законодательства, так и слабой мотивацией кадровой службы по оптимизации функциональной нагрузки каждого гражданского служащего. Содержание должностных регламентов государственных гражданских служащих может отражать обязанности служащего по выполнению и отдельных государственных функций, и обязанности по предоставлению государственной услуги. На наш взгляд, следует в должностном регламенте закреплять максимально дифференцированные полномочия гражданского служащего по видовому и родовому объекту управленческой деятельности.

Предоставление государственных услуг регламентируется, как правило, административными регламентами. Большинство государственных служащих исполняют только один или два административных регламента. Возросла доля государственных служащих, участвующих в исполнении трех административных регламентов[389]. В своей статье В.А. Январев и Е.А. Семионова указывают на следующие обстоятельства: «значительное число государственных служащих, занятых исполнением одного или двух регламентов, обусловлено либо сложностью процедуры исполнения государственной услуги, либо массовым характером их потребления, что требует узкой специализации. Кроме того, необходимо иметь в виду, что должностные обязанности государственных служащих включают в себя также исполнение других функций, возложенных на государственный орган, текущих поручений руководства»[390].

С каждым годом увеличивается нагрузка по исполнению должностных регламентов в общей рабочей нагрузке государственных гражданских служащих (с 11,1 до 27,1 %)[391]. Разработка и внедрение дополнительного числа административных регламентов, которые необходимо применять обусловит еще большую нагрузку в рамках исполнения административных регламентов. Таким образом, формирование качественных административных регламентов окажет свое влияние на эффективность профессиональной служебной деятельности гражданских служащих.

Стадия разработки показателей эффективности принятия, исполнения и обеспечения исполнения управленческих и иных решений. Исследование эффективности принимаемых упрвленческих решений в системе государственной гражданской службы требует особого подхода[392]. Управлеческое решение – это действие, носящее внутренний (мыслительный) характер, поскольку субъект данного действия вкладывает в него смысл преобразования либо поддержания существующего образца[393]. Принятие управленческого решения требует определенного уровня знаний. Чем сложнее выполняемые должностные полномочия, тем выше степень проявления знаний[394].

Государственная служба несет отвественность за свои действия в виде управленческих решений[395]. Внедрение административных регламентов в большинстве случаев не сопровождается оптимизацией процессов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, требующего внесения изменений в действующие нормативные правовые акты, которое при разработке и внедрении административных регламентов не проводилось. Закрепление существующей практики оказания государственных услуг, отсутствие оптимизации управленческих действий, совершенствования профессиональной деятельности государственных служащих влечет за собой увеличение рабочей нагрузки[396]. Приведем пример. В структуре Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области действует отдел по предоставлению прав на земельные участки. Для сравнения, в 2008 году для осуществления распоряжения земельными участками в соответствии с земельным законодательством проводились мероприятия по разграничению государственной собственности на земельные участки. Было поставлено на кадастровый учет и проведена государственная регистрация права собственности Липецкой области на 536 земельных участков. В 2009 году, когда стал действовать отдел на основании административного регламента предоставления государственной услуги, 1786 земельных участков (почти в 3,3 раза больше). Таким образом, увеличивается функциональная нагрузка государственных служащих в прямой зависимости от внедрения административного регламента предоставления государственной услуги в деятельность органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, Регламент предусматривает жесткие временные границы предоставления государственной услуги специалистами отдела. Подготовка проекта решения и проекта договора купли – продажи (аренды) практически занимает 2 часа на 1 документ (включая подготовку документов, печать, введение данных в программу, регистрация документов, сшивание договоров и др.). Административные регламенты призваны, по своей сути, оптимизировать нагрузку государственных служащих, предоставляющих государственные услуги. По оценке самих государственных служащих, внедрение административных регламентов не оказало заметного позитивного влияния на изменение рабочей нагрузки. Для большинства из них внедрение административных регламентов повлекло за собой увеличение общей рабочей нагрузки[397].

Таким образом, эффективность принимаемого управленческого решения государственного гражданского служащего – это достижение макимального результата при выполнении должностных обязанностей служащего при минимальной затрате ресурсов. Показателями результативности принимаемых управленческих решений могут выступать: сроки подготовки управленческого решения, полнота организации исполнения управленческого решения, сложность принимаемого управленческого решения и его полнота и объективность.

Эффективность же принимаемых управленческих решений выражается в степени достижения результативности управленческих решений, измеряемых коэффициентами эффективности. В целом, достигая максимально возможного результата при реализации полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации (техническая эффективность) колектив гражданских служащих достигает эффективности всех принимаемых управленческих решений в макисмальной степени, включая их правовое, организационное и документационное обеспечение.В практической деятельности оценивать знания государственного служащего предлагают следующим образом: для должностей государственной гражданской службы «консультант» и выше рекомендуется устанавливать требование «высокий уровень», для остальных нижестоящих должностей гражданской службы – «достаточный уровень»[398].

Стадия организации проведения оценки профессиональной служебной деятельности. Ученые и законодатели неоднозначно подходят не только к вопросу о видах показателей оценки деятельности гражданских служащих, но и к вопросу о периодичности и цели ее осуществления. Одни считают, что анализ работы служащего должен проводиться периодически: за отчетный период; в связи с конкретными ситуациями; накануне аттестаций и конкурсов. Итоги мониторинга могут быть выражены в мерах поощрений и взысканий, решений карьерных вопросов, корректировке объемов работы и регламентов[399]. По мнению других, оценка потенциала государственного служащего не должна проводиться с определенной периодичностью, так как личностные и профессиональные качества, как правило, не меняются каждый квартал или полугодие[400].

Хотя ученые предлагают как один из методов оценки деятельности гражданских служащих – проведение внешней ежегодной аттестации гражданских служащих независимыми в организационном и финансовом плане аттестационными комиссиями. Это, прежде всего, предполагает аттестацию всех карьерных чиновников, ввиду того, что современная аттестация гражданских служащих преимущественно носит формальный характер[401].

Проводить оценку эффективности профессиональной служебной деятельности государственных служащих субъекта Российской Федерации целесообразно в форме ежегодного комплексного мониторинга:

– отчетов о профессиональной служебной деятельности гражданских служащих за текущий календарный год;

– отчетов о выполнении индивидуальных планов профессионального развития государственных гражданских служащих в текущем календарном году;

– отчетов структурных подразделений органов государственной власти субъектов Российской Федерации о результатах оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих в данном календарном году.

Оценка результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих должна осуществляться соответствующей комиссией, которая будет формироваться в каждом органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В состав комиссии должны включаться представители кадровой службы, представители органа по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации, представители правового подразделения и руководители всех структурных подразделений органа государственной власти. Руководители структурных подразделений совместно с кадровой службой подготавливают отчет о результатах оценки профессиональной служебной деятельности каждого государственного гражданского служащего. Результаты оценки профессиональной служебной деятельности отражаются в бланках оценки, где каждый показатель результативности оценивается в баллах и к нему проставляется коэффициент эффективности. Итоговая оценка профессиональной служебной деятельности также выражается в баллах.

Стадия вынесения решения по результатам оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих осуществляется комиссией по оценке профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих в органе государственной власти субъекта Российской Федерации. Решение комиссии может быть следующим:

– о применении мер поощрения, стимулирования и мотивации деятельности государственного гражданского служащего (о награждении благодарственным письмом, предоставления вне очереди субсидии на приобретение жилья и т.п.);

– о проведении служебной проверки по выявленным фактам нарушений служебной дисциплины и т.п.

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ …………………………………………………………3

РАЗДЕЛ 1. КОНЦЕПТУАЛЬНОЕ СОДЕРЖАНИЕ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В СИСТЕМЕ

Поиск по сайту: