Тема 2. Система современного законодательства о государственной гражданской службе и кадровой политике в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации

Система законодательства – это правовые акты государства, принятые и санкционированные, а также рассматриваемые как некоторая общность (система), состоящая из составляющих ее элементов (законов, указов, постановлений, решений, инструкций и т.п.)[245]. Система современного законодательства о государственной гражданской службе включает в себя: Конституцию Российской Федерации, федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, международные договоры. Указы Президента Российской Федерации в области гражданской службы представляют собой самую многочисленную часть законодательства о государственной гражданской службе: «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы» от 1 февраля 2005 года № 112; «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 1 февраля 2005 г. № 110; «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» от 1 февраля 2005 г. № 111; «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 16 февраля 2005 г. № 159; «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» от 1 февраля 2005 г. № 113 и др.

В настоящее время, по мнению ученых и практиков, процесс разработки основных законодательных актов субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе приблизился к завершающей стадии[246]. С точки зрения формирования основ правового регулирования государственной гражданской службы, состоящей из законодательных актов, законотворческий процесс действительно завершен. Но активно расширяется круг подзаконных нормативных правовых актов о государственной гражданской службе. Кроме того, одновременно увеличивается количество нормативных документов, касающихся кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Объем нормативного материала широк и многообразен. Все это: и правотворческий процесс в данной сфере, и само законодательство нуждается в систематизации.

Ученые предлагают различные типы систематизации законодательства о государственной гражданской службе и государственной кадровой политике. В.А. Баркин рассматривает следующий перечень основных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации[247]:

– о государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации;

– о присвоении классных чинов государственной гражданской службы высшей и главной групп должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

– о Реестре должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

– об установлении размеров должностных окладов и окладов за классный чин государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации;

– о кадровом резерве на государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации;

– об утверждении перечня должностей государственной гражданской службы, по которым устанавливается оплата профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации с учетом показателей эффективности и результативности;

– об административном регламенте государственного органа;

– о государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации;

– о квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности;

– о комиссиях по служебным спорам.

Думается, данный перечень не является исчерпывающим. Его следует дополнить нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, играющими значительную роль в организации государственной гражданской службы (на основании анализа федерального закона от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации»):

– об утверждении наименований и структуры распределения должностей гражданкой службы по органам государственной власти субъекта Российской Федерации, по категориям и группам – это реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Согласно статье 8 части 1 данного федерального закона учреждение должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации оформляется в виде закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта;

– об определении стажа (общей продолжительности) государственной гражданской службы. Согласно статье 14 части 1 данного федерального закона оформляется в виде закона субъекта Российской Федерации;

– о порядке ведения личных дел и документов учета государственных гражданских служащих. Согласно статье 14 части 3 федерального закона оформляется в виде закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации.

Вышеуказанный федеральный закон установил также, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация – в ведении субъекта Российской Федерации (статья 2 часть 4).

Исходя из анализа федерального закона от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации», субъектом Российской Федерации правовое регулирование государственной гражданской службы осуществляется с помощью следующих видов нормативных правовых актов:

– реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в виде закона или иного нормативного правового акта (статья 8 часть 1 закона, статья 9 часть 3 закона);

– закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации об установлении квалификационных требований к гражданам для замещения должностей государственной гражданской службы (статья 8 часть 5 закона);

– закона о государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации, включая учреждение дополнительных требований к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту (часть 1 статьи 12 закона), определение стажа государственной гражданской службы (часть 1 статьи 14 закона);

– закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации о присвоении классных чинов (часть 5 статьи 13 закона)[248];

– закона или иного нормативного правового акта о порядке ведения личных дел и учетных документов государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 14 закона);

– закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации о системе управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации (статья 16 закона);

– нормативного правового акта субъекта Российской Федерации о программе развития государственной гражданской службы. Вид нормативного правового акта не конкретизирован (часть 2 статьи 18 закона).

Альтернатива выбора вида нормативного правового акта в системе государственной гражданской службы, закрепленная федеральным законодательством, порождает некорректное отношение к данному процессу. Одни субъекты Российской Федерации закрепляют вопросы присвоения классных чинов государственным гражданским служащим в законах субъектов, приложениях к ним (Воронежская область), а другие – эти же позиции формируют в виде распоряжений, то есть подзаконных правовых актах (Белгородская область). В частности, распоряжение представляет собой правовой акт, издаваемый по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющий нормативного характера. Следовательно, в форме распоряжения вышеуказанные вопросы регулировать нельзя.

Часть 5 статьи 12 федерального закона от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» закрепляет, что прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Это свидетельствует об отсутствии у законодателя единого мнения относительно выбора вида нормативного правового акта, регулирующего прохождение государственной службы, включая гражданскую службу. Ввиду этого, самоопределение субъектов Российской Федерации с видами нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе государственной гражданской службы (также и кадровой политики), происходит во многих случаях по собственному усмотрению. Как правило, подобный процесс осуществляется, исходя из правового сознания, понимания права и его толкования региональными законодателями, не имеющих унифицированных параметров соответствующего выбора. Поэтому в содержании нормативных правовых актов о государственной гражданской службе и кадровой политике, часто встречаются акты официального (административного) толкования права. К ним относятся: методики, планы, перечни, облеченные в форму нормативных правовых актов. И это порождает самобытность системы законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, включая кадровую политику.

К примеру, субъект Российской Федерации на основе уяснения норм федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» вправе закрепить основные требования к аттестационной процедуре в законе субъекта Российской Федерации о государственной гражданской службе согласно требованиям федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и иных федеральных нормативных правовых актов. И дополнительно раскрыть и разъяснить сущность организации процедуры аттестации в отдельном законе субъекта Российской Федерации либо в подзаконном нормативном правовом акте. Соответственно, появятся либо методика, порядок организации проведения аттестации в органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо административный регламент исполнения государственной функции по организации и проведению аттестации государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации.

С нашей точки зрения, данный правотворческий процесс органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в системе государственной гражданской службы и кадровой политике, имеет право существовать и совершенствоваться, но необходимо при этом упорядочить систему подзаконных нормативных правовых актов в данной сфере, унифицировать ее. Например, субъекты Российской Федерации неодинаково подходят к выбору вида нормативного правового акта, учреждающего должности государственной гражданской службы. В одних субъектах Российской Федерации – это закон (Тамбовская область, Тюменская область). В Воронежской области и Орловской области – Реестры должностей государственной гражданской службы оформляются в виде приложений к законам о государственной гражданской службе указанных субъектов. В других субъектах Российской Федерации – постановление главы субъекта Российской Федерации (Курская область). Превалирующая часть субъектов Российской Федерации учреждает должности государственной гражданской службы в форме законодательных актов, что, с нашей точки зрения, является совершенно правильным и обоснованным.

Характеристика законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, включая кадровую политику, невозможна без проведения анализа основных ее элементов – нормативно-правовых актов, поэтому представляем характеристику действующей системы нормативно-правовых актов в системе государственной гражданской службы и кадровой политике. Система законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации и кадровой политике, обладает собственной структурой, которая дифференцируется на основе определенных критериев. Проклассифицируем ее по общеизвестным критериям – по юридической силе нормативных правовых актов и признаку нормативности правового акта:

I. Законы:

– Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации;

– О государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации[249];

– другие законодательные акты субъектов Российской Федерации, касающиеся вопросов государственной гражданской службы, включая кадровую политику. К ним относятся:

– О реестре должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации[250];

– О денежном содержании государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации[251];

– Об оплате труда лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации и отдельные должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации[252];

– О пенсиях за выслугу лет лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих субъекта Российской Федерации[253];

– О предоставлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы, и государственными гражданскими служащими[254];

– О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, и государственными гражданскими служащими субъекта Российской Федерации, и требований к служебному поведению[255];

– О системе исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации[256];

– О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации[257].

Следует отметить важность законов субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе как основных законодательных актов, действующих в сфере государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и кадровой политики. Во исполнение федеральной программы «Реформирование государственной службы в Российской Федерации (2003–2005 гг.)» был принят федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года, а также приняты во всех субъектах Российской Федерации аналогичные законодательные акты. Например, закон Липецкой области «О государственной гражданской службе Липецкой области» от 30 декабря 2005 года, закон Воронежской области «О государственной гражданской службе Воронежской области» от 30 мая 2005 года, закон Орловской области «О государственной гражданской службе Орловской области» от 8 февраля 2005 года и другие.

Эти нормативные правовые акты содержат все положения федерального закона о государственной гражданской службе. Они отличаются друг от друга, как правило, объемом текстового содержания и соответственно правового наполнения. Законы о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации делятся на несколько групп, отличающихся:

– компактностью правового содержания и изложения;

– подробностью, объемностью правового содержания и текстуальным повторением норм федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

– включенностью всего объема правового регулирования в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в один законодательный акт.

Рассмотрим первый вариант правового наполнения законодательного акта субъекта Российской Федерации о государственной гражданской службе. Это небольшие по объему законы, необширные по содержанию. Они включают только те позиции, которые предоставлены для правового регулирования субъектам Российской Федерации со стороны федерального центра. Например, в Липецкой области не стали издавать обширный по содержанию закон. Он состоит из 13 глав и 26 статей небольших по объему. Подобные законодательные акты приняты в Тюменской и Тамбовской областях.

Второй вариант правового наполнения законодательного акта субъекта Российской Федерации о государственной гражданской службе характеризуется подробностью и полнотой правового содержания и изложения. В них включены:

– правовые нормы, содержащиеся в федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

– правовые нормы, регулирующие государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации, разработанные непосредственно в пределах компетенции субъектов Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы.

Подобный вариант законодательного регулирования основ государственной гражданской службы практикуется в следующих субъектах Российской Федерации: Орловской области, города федерального значения – Москва, Курской области.

В третьем варианте правового наполнения законодательного акта субъекта Российской Федерации о государственной гражданской службе в нем содержатся, как правило, все вопросы государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, подлежащие правовому регулированию. Например, закон Воронежской области «О государственной гражданской службе Воронежской области» отличается исключительной полнотой и объемом правового изложения, включая следующие нормативные правовые акты в виде приложений к закону области:

– Реестр государственных должностей государственной гражданской службы Воронежской области;

– Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов гражданской службы Воронежской области гражданским служащим;

– Положение о предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей гражданской службы Воронежской области, и гражданскими служащими Воронежской области сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

– Перечень должностей гражданской службы Воронежской области, при назначении на которые граждане и при замещении которых гражданские служащие Воронежской области обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

– Положение о порядке ведения реестра гражданских служащих Воронежской области;

– Временное положение о порядке медицинского обследования граждан, изъявивших желание участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы Воронежской области либо на включение в кадровый резерв;

– Положение об удостоверении гражданского служащего;

– Положение о порядке предоставления отпусков гражданским служащим;

– Положение о порядке и условиях командирования гражданских служащих;

– Положение о порядке заключения договора о профессиональной подготовке кадров для гражданской службы Воронежской области;

– Положение о кадровом резерве на гражданской службе Воронежской области;

– Положение о порядке исчисления денежного содержания гражданских служащих;

– Положение о денежной компенсации в связи с временной нетрудоспособностью;

– Положение о ежемесячной денежной компенсации в связи с изменением наименования или сокращения должности гражданской службы.

Всего четырнадцать нормативных правовых актов в виде приложений включены в закон Воронежской области «О государственной гражданской службе Воронежской области». Возникает сомнение о целесообразности включения такого количества нормативных правовых актов, носящих, по сути, подзаконный характер, в законодательный акт. В случае с положениями, включенными в состав закона о государственной гражданской службе получается следующее – нормативному правовому акту, принимаемому в развитие соответствующего законодательного акта, придается статус того же закона. Думается, включение положений в структуру закона о государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации, даже в виде приложений, все равно позиционирует их как законодательные.

Особенностью системы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и кадровой политики, является отсутствие унификации названий законодательных актов и жестко очерченного, унифицированного перечня вопросов государственной гражданской службы и кадровой политики, подлежащих правовой регламентации в форме закона субъекта Российской Федерации. В настоящее время законодательные акты субъектов Российской Федерации в системе государственной гражданской службы (по содержанию регулируемых правоотношений) отличаются разнообразием. Условно их можно разделить на несколько групп:

– законы, регулирующие структуру распределения должностей гражданкой службы по органам государственной власти субъекта Российской Федерации, по категориям и группам, наименованиям должностей государственной гражданской службы;

– законы, регулирующие вопросы материального стимулирования и отдельных социальных гарантий деятельности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации;

– законы, регулирующие процедуры соблюдения требований антикоррупционных стандартов в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

– законы, определяющие систему и структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

– законы, регулирующие формирование и развитие кадрового резерва субъекта Российской Федерации.

Первая группа – законы субъектов Российской Федерации о реестре должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации[258].

Вторая группа – законы о денежном содержании и государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и о пенсиях за выслугу лет лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих субъекта Российской Федерации, о стаже государственной гражданской службы, необходимом для исчисления пенсии за выслугу лет[259];

Третья группа – законы о предоставлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы, и государственными гражданскими служащими; о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, и государственными гражданскими служащими субъекта Российской Федерации, и требований к служебному поведению[260];

Четвертая группа – законы о системе исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и правительстве субъекта Российской Федерации[261].

Пятая группа – законы о порядке формирования и работы с кадровым резервом в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации[262].

В целом, субъектами Российской Федерации при выборе законодательного акта как вида нормативного правового акта, регулирующего соответствующие государственно-служебные отношения, соблюдается (за некоторыми исключениями[263]). Несмотря на это, требуется создание оптимальной системы законодательных актов о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации и кадровой политике.

II. Подзаконные акты условно можно разделить на несколько групп:

– нормативные правовые акты, регламентирующие порядок определения стажа государственной службы;

– нормативные правовые акты, регламентирующие особенности отдельных элементов правового статуса государственного служащего и порядка прохождения государственной службы. К примеру, перечень квалификационных требований, форма служебного контракта, нагрудный знак «Отличник государственной гражданской службы»;

– нормативные правовые акты, регламентирующие порядок исчисления денежного содержания, доплат к нему, размеры вышеуказанных составляющих;

– нормативные правовые акты, регулирующие порядок разработки и утверждения примерных должностных регламентов государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации;

– нормативные правовые акты, регламентирующие порядок работы с резервом кадров субъекта Российской Федерации, включая молодежный резерв кадров;

– нормативные правовые акты, регламентирующие порядок создания и работы комиссий (аттестационной, конкурсной, по установлению общего стажа и т.п.);

– нормативные правовые акты о порядке организации и проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

– нормативные правовые акты, регулирующие порядок предоставления сведений об имуществе, доходах и обязательствах имущественного характера.

В каждом субъекте Российской Федерации самостоятельно определяется вид нормативного правового акта, которым регулируется то или иное правоотношение, возникающее в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, включая кадровую политику. Это связано с тем, что в федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлена альтернатива выбора вида нормативного правового акта: либо закон субъекта Российской Федерации, либо иной нормативный правовой акт. Отмечается множественность нормативных правовых актов, издаваемых во исполнение законов субъектов Российской Федерации в системе государственной гражданской службы. Они издаются главой субъекта Российской Федерации и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, как правило, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Отсутствует унифицированный перечень позиций в системе государственной гражданской службы и кадровой политики, подлежащих правовой регламентации в форме постановлений (указов) и распоряжений главы субъекта Российской Федерации.

Возникает в некоторых случаях нелогичность видов нормативных правовых актов, в которых облекается регулирование важнейших вопросов государственной гражданской службы и кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Правовые позиции, подлежащие регулированию законом субъекта Российской Федерации, формулируются в форме: распоряжений и указов главы субъекта Российской Федерации[264]. Вопросы, которые, по меньшей мере, должны регламентироваться в виде нормативных правовых актов главы субъекта Российской Федерации, издаются органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Такой подход значительно сужает область действия нормативных правовых актов и, как правило, не охватывает аппараты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В основном речь идет об органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что не является обоснованным и верным по отношению ко всей системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, где предполагается прохождение государственной гражданской службы.

Для уменьшения количества нормативных правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти, их необходимо укрупнять. Один нормативный правовой акт будет содержать правовое регулирование нескольких родственных по характеру государственно-служебных отношений. Подобное объединение служебных правоотношений в однородные группы, которые подлежат обязательному правовому регулированию, позволит добиться более эффективной систематизации соответствующего законодательства. В настоящее время количество таких нормативных актов в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации доходит до 20 и более. Разнообразны и их наименования.

Особенностью системы законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации и кадровой политике является еще и то, что внутри подзаконного акта находится акт толкования права. Причем, само содержание подзаконного нормативного акта очень небольшое. Весь его объем занимает акт толкования права. Именно постановлениями и распоряжениями (в меньшей степени) утверждаются акты толкования права в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, включая вопросы кадровой политики. Акты толкования права разнообразны по своим наименованиям: методики, перечни и т.п. Необходимо унифицировать подходы к разработке и правовому оформлению актов толкования права в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

III. Локальные акты, носящие ненормативный характер:

– приказы о назначении на должность государственной гражданской службы;

– документы по планированию служебной карьеры государственного служащего[265] (ежегодные отчеты гражданских служащих о результатах выполнения профессиональных обязанностей – Калужская область; индивидуальные планы профессионального развития – Тамбовская область);

– аналитические данные;

– методические разработки[266] и методики;

– этические акты.

В основном, это документы, вытекающие из организационной деятельности кадровых служб.

В системе законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации выделяется определенная часть, которая полностью посвящается кадровой политике в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Статьей 11 частью 1 федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года устанавливается, что формирование кадрового состава государственной гражданской службы, включая субъекты Российской Федерации, обеспечивается:

– созданием федерального кадрового резерва, кадрового резерва в федеральном государственном органе, кадрового резерва субъекта Российской Федерации, кадрового резерва в государственном органе субъекта Российской Федерации для замещения должностей государственной службы, а также эффективным использованием указанных кадровых резервов;

– развитием профессиональных качеств государственных служащих;

– оценкой результатов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена;

– созданием возможностей для должностного (служебного) роста государственных служащих;

– использованием современных кадровых технологий;

– применением образовательных программ, федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований.

В целях правового регулирования кадровой политики в системе государственной гражданской службы издаются в субъектах Российской Федерации различные нормативные правовые акты, но в рамках законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации. Это законодательное закрепление основных направлений кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Отметим, что федеральный законодатель не выделил в качестве специального раздела в федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» основы правовой регламентации кадровой политики в системе любого вида государственной службы, оставив возможность правового регулирования кадровой политики исключительно в рамках законодательства о соответствующем виде государственной службы. Существующий подход к правовому оформлению основ кадровой политики в системе государственной службы, включая гражданскую, распространяется и на федеральное законодательство, и на законодательство субъектов Российской Федерации. В некоторых субъектах Российской Федерации по инициативе глав субъектов Российской Федерации идет активный процесс формирования блока нормативных правовых актов о кадровой политике в системе государственной гражданской службы.

Перечислим виды нормативных правовых актов, регулирующих стратегические основы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации:

– Положение о совете по кадровой политике субъекта Российской Федерации при главе субъекта Российской Федерации, при правительстве субъекта Российской Федерации;

– Постановление главы субъекта Российской Федерации о возложении полномочий государственного органа субъекта Российской Федерации по управлению государственной гражданской службой;

– Постановление высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о вопросах кадровой политики[267];

– Концепция кадровой политики высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации[268];

– Стратегия кадровой политики в органах государственной власти субъекта Российской Федерации[269];

– О государственной кадровой политике в субъекте Российской Федерации[270];

– План первоочередных мероприятий по формированию системы региональной кадровой политики[271];

– Программы реформирования и развития государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации на среднесрочную перспективу[272];

– Соглашение о проведении единой кадровой политики на территории субъекта Российской Федерации[273];

– Положение о работе с кадрами государственной службы в субъекте Российской Федерации[274];

– Программа кадрового обеспечения системы государственной молодежной политики и формирования молодежного кадрового резерва государственной и муниципальной службы субъекта Российской Федерации[275].

Виды нормативных правовых актов, закрепляющих организацию и деятельность кадровых служб в органах государственной власти субъектов Российской Федерации:

– Постановление главы субъекта Российской Федерации о кадровой службе органа государственной власти субъекта Российской Федерации[276];

– Постановление высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о кадровой службе органа государственной власти субъекта Российской Федерации[277];

– Штатная численность кадровой службы субъекта Российской Федерации[278];

– Административный регламент исполнения государственной функции «Организация полготовки проектов актов государственного органа, связанных с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением, заключением служебного контракта, назначением на должность гражданской службы, освобождением от замещаемой должности гражданской службы, увольнением гражданского служащего с гражданской службы и выходом его на пенсию за выслугу лет, и оформление соответствующих решений государственного органа».

Исходя из анализа видов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о кадровой политике в системе государственной гражданской службы, названия этих юридических документов разнообразны: положения, концепции, стратегии, программы, соглашения и планы. Несмотря на подобное многообразие наименований, в них отражается их ключевое назначение – определение стратегического уровня государственной кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, а также ее контуров. Субъекты Российской Федерации выходят за общепринятые рамки кадровой политики, которые ограничиваются воздействием на кадры органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их кадровые резервы, включающие в себя, как правило, служащих, уже проходящих государственную гражданскую службу. Обретает собственное и обстоятельное значение процессы формирования молодежных резервов в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что отдельных нормативных правовых актов, регламентирующих основы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, очень мало. И не все субъекты Российской Федерации разрабатывают и принимают такие документы. В Российской Федерации около пяти субъектов Российской Федерации решились на подобное правотворчество (причем данные нормативные правовые акты являются действующими). Это – Республика Башкортостан, Белгородская область, Ивановская область, Курганская область и Самарская область. В других субъектах Российской Федерации фрагментарные положения о кадровой политике закрепляются в программах реформирования и развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Совмещение правового регулирования государственной гражданской службы и основ кадровой политики в нормативных правовых актах о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации – основной знаковый момент этого процесса.

Утверждение программ, концепций, планов и стратегий о кадровой политике в системе государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации осуществляется либо высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. В данном вопросе также отсутствует единство подходов. С нашей точки зрения, целесообразно подобные нормативные правовые акты утверждать исключительно главой субъекта Российской Федерации. Их утверждение высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации сужает круг действия нормативных правовых актов, ограничиваясь исключительно органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В этом случае получается, что в законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации среди государственных гражданских служащих аппаратов указанных органов власти кадровая политика не нужна.

По содержанию некоторых нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, посвященных вопросам кадровой политики в системе государственной гражданской службы, прослеживается тенденция правовой регламентации полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации по управлению государственной гражданской службой в данной сфере управленческой деятельности. А также создание совещательных и координационных органов государственной власти в сфере кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации (советы по кадровой политике при главах или правительствах субъектов Российской Федерации).

Отметим, что нормативные правовые акты о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, за исключением документов, регулирующих стратегические основы политики, отображают следующие вопросы кадровой политики в системе государственной гражданской службы:

– организация и проведение конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и формирования кадрового резерва (методика, положение, частично административный регламент);

– организация работы конкурсной комиссии по проведению конкурса на замещение вакантных высших должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в исполнительных органах государственной власти субъекта Российской Федерации (порядок);

– выплата ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы, премии за выполнение особо важных и сложных заданий, единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска, ежемесячного денежного поощрения, единовременного поощрения за безупречную и эффективную гражданскую службу государственным гражданским служащим, представителем нанимателя для которых является глава субъекта Российской Федерации, процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, доплаты государственному гражданскому служащему за исполнение обязанностей временно отсутствующего государственного гражданского служащего без освобождения от своих должностных обязанностей, ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, материальной помощи (порядок);

– этики и служебного поведения государственных служащих субъектов Российской Федерации (кодекс);

– организация и деятельность кадровых служб в органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в субъектах Российской Федерации уверенно и необратимо идет процесс формирования части законодательства о кадровой политике в системе государственной гражданской службы в рамках законодательства о государственной гражданской службе. Использование термина «законодательство о государственной гражданской службе и кадровой политике в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» вполне обоснованно практикой правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации.

Анализ действующей системы законодательства о государственной гражданской службе и кадровой политике, субъектов Российской Федерации службе дает основания отметить ее определенные недостатки:

– наличие множества нормативных правовых актов в сфере государственной гражданской службы и кадровой политике субъектов Российской Федерации;

– значительное количество правовых норм, посвященных государственной гражданской службе и кадровой политике, содержатся в подзаконных нормативных актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

– значительное количество актов толкования норм права (методики, перечни и т.п.);

– отсутствие детальной регламентации деятельности государственных гражданских служащих в аппарате законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

– противоречивая регламентация вопросов, связанных с определением денежного содержания государственных гражданских служащих и доплат к нему;

– отсутствие единого подхода к выбору вида нормативного правового акта, регулирующего определенные группы правоотношений в сфере государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, включая кадровую политику; отсутствие унификации наименований нормативных правовых актов.

На наш взгляд, необходимо выработать четкий и единообразный подход к определению вида нормативно-правового акта, призванного регулировать определенную группу государственно-служебных отношений, в федеральном законодательстве.

Думается, в настоящее время, исходя из требований федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»система законодательных актов субъекта Российской Федерации о государственной гражданской службе и кадровой политике должна выглядеть следующим образом:

1) конституция (устав) субъекта Российской Федерации;

2) закон «О государственной гражданской службе», включая: основы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, включая общие положения об определении специфических показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих; определение квалификационных требований к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для гражданских служащих субъекта Российской Федерации; порядок предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска гражданским служащим субъекта Российской Федерации, имеющим ненормированный рабочий день; предоставление дополнительных государственных гарантий гражданским служащим субъекта Российской Федерации; финансирование гражданской службы субъекта Российской Федерации; общие установки о государственном заказе субъекта Российской Федерации на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих субъекта Российской Федерации; общие установки о ведении личных дел и учетных документов государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации;

3) закон «О реестре государственных должностей государственной службы гражданской службы»;

4) закон «О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих должности государственной гражданской службы», включая: порядок формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (в виде норм закона субъекта Российской Федерации); положение о порядке и условиях выплаты единовременного поощрения государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации (в виде приложения); положение о порядке оплаты труда государственных гражданских служащих, замещающих должности государственной гражданской службы, по которым установлен особый порядок оплаты труда (в виде приложения); перечень должностей государственной гражданской службы, по которым устанавливается особый порядок оплаты труда; порядок определения размеров должностных окладов и окладов за классный чин государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации; порядок выплаты материальной помощи за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих; порядок индексации размеров окладов по должностям гражданской службы субъекта Российской Федерации;

5) закон «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации»;

6) закон «О стаже государственной гражданской службы»;

7) закон «Об определении порядка и условий проведения эксперимента в рамках программы развития государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации»;

8) закон «О системе управления государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации», включая правовое регулирование статуса органа по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации, статуса и компетенции кадровых служб органов исполнительной и законодательной власти субъекта Российской Федерации;

9) закон «О системе исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации».

Регулирование данных приоритетных элементов государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в форме законодательного акта имеет свое обоснование. Итак, прохождение государственной гражданской службы возможно в различных органах государственной власти субъекта Российской Федерации (не только в органах исполнительной власти), поэтому необходимо единое толкование и применение норм права в отношении государственного гражданского служащего любого органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Законодательное закрепление подобных положений позволит всем ветвям государственной власти субъекта Российской Федерации на основе взаимных уступок и требований претворять в жизнь наиболее рациональные их варианты. Население же обретет «открытую» государственную гражданскую службу, так как все законодательные акты подлежат официальному опубликованию в средствах массовой информации.

Система основных подзаконных нормативных правовых актов о государственной гражданской службе, включая кадровую политику, должна выглядеть следующим образом:

1) нормативные правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, принимаемые в виде постановлений или указов:

– Стратегия кадровой политики в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, утверждаемая постановлением (указом) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

– среднесрочная программа развития государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, утверждаемая постановлением (указом) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

– положение о кадровом резерве на государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации, утверждаемое постановлением (указом) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

– порядок определения условий и сроков проведения эксперимента в рамках программы развития государственной гражданкой службы субъекта Российской Федерации, утверждаемый постановлением (указом) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

– положение об условиях, сроках, объеме и структуре государственного заказа субъекта Российской Федерации на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, утверждаемое постановлением (указом) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

– положение о представлении гражданскими служащими, замещающими должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданских служащих и членов их семей, утверждаемое постановлением (указом) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

– перечень должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, согласно которому обязательно представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданских служащих и членов их семей, утверждаемый постановлением (указом) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

– порядок выплаты ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы, утверждаемый постановлением (указом) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

– порядок размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, и членов их семей на официальных сайтах государственных органов субъекта Российской Федерации и предоставления этих сведений для опубликования общероссийскими и региональными средствами массовой информации, утверждаемый постановлением (указом) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации[279];

2) нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, утверждаемые в виде постановлений:

– положение о подразделении государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, утверждаемое высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

– положение о квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, утверждаемое высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

– перечень должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, замещение которых связано с коррупционными рисками[280], утверждаемый постановлением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

3) нормативные правовые акты органа по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации, принимаемые в виде административных регламентов, приказов:

– административный регламент исполнения государственной функции «Организация полготовки проектов актов государственного органа, связанных с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением, заключением служебного контракта, назначением на должность гражданской службы, освобождением от замещаемой должности гражданской службы, увольнением гражданского служащего с гражданской службы и выходом его на пенсию за выслугу лет, и оформление соответствующих решений государственного органа»;

– административный регламент проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

– административный регламент проведения аттестационной процедуры, процедуры квалификационного экзамена и иных кадровых оценочно-квалификационных процедур в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

– порядок координации кадров в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, утверждаемый органом по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации;

– порядок разработки и утверждения примерных должностных регламентов, утверждаемый органом по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации;

– порядок определения специфических показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих органов государственной власти субъекта Российской Федерации, утверждаемый органом по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации.

Необходима также система дополнительных подзаконных нормативных правовых актов в сфере государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и кадровой политики:

– порядок определения специфических показателей эффективности и результативности деятельности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, утверждаемый постановлением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

– постановление (указ) о представителях губернатора субъекта Российской Федерации, выполняющих функции нанимателя на государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации в системе исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, утверждаемое высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации;

– постановление о создании комиссий органа государственной власти субъекта Российской Федерации (аттестационной, конкурсной, по установлению общего стажа государственной гражданской службы и общего стажа работы, дающих право на установление надбавки за выслугу лет)[281];

– постановление главы (высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации об утверждении должностных регламентов государственных гражданских служащих в структурных подразделениях высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации[282];

– постановление высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации об электронном документообороте[283];

– постановление законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации «О нагрудном знаке «Отличник государственной службы субъекта Российской Федерации»[284];

– постановление (указ) главы субъекта Российской Федерации о молодежном кадровом резерве для замещения должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации[285].

Следует издавать виды актов, не носящих нормативный характер (толкования права), имеющих важнейшее правовое значение для системы государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, включая кадровую политику:

– методика проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и формирования кадрового резерва, утверждаемая распоряжением органа по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации.

– методика проведения аттестационной процедуры, утверждаемая распоряжением органа по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации;

– методика проведения процедуры квалификационного экзамена, утверждаемая распоряжением органа по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации;

– методика работы с резервом кадров в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, утверждаемая распоряжением органа по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации;

– методика процедуры оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, утверждаемая распоряжением органа по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации.

– типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих[286];

– кодексы этики и служебного поведения государственных служащих субъектов Российской Федерации[287].

Вопросы к теме:

1. Что такое система законодательства?

2. Раскройте содержание системы законодательства о государственной гражданской службе и кадровой политике в субъектах Российской Федерации?

3. Какие недостатки существуют в системе законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации?

Поиск по сайту: